消防行政處罰自由裁量權(quán)初探

沈盤中

無錫市公安消防支隊(duì)，江蘇無錫214000

摘要：立足當(dāng)前自由裁量權(quán)在消防行政處罰的運(yùn)用現(xiàn)狀，對消防行政處罰自由裁量權(quán)的概念、存在的必要性、不當(dāng)行使的因素以及正確行使的必要條件進(jìn)行了初步探討，指出消防行政處罰自由裁量權(quán)必然長期存在。而因其自身極易腐化、執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)與當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境不適應(yīng)等原因，消防行政處罰自由裁量權(quán)又極易造成不當(dāng)行使。文章旨在厘清消防行政處罰自由裁量權(quán)的脈絡(luò)、切實(shí)提升消防機(jī)構(gòu)行政執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：消防；行政處罰；自由裁量權(quán)

中圖分類號：D922.1

作者簡介：沈盤中(1979-)，男，江蘇張家港人，無錫市公安消防支隊(duì)防火處法制科科長，助理工程師，研究方向：消防行政執(zhí)法。

當(dāng)前消防行政執(zhí)法工作的壓力隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展而日趨增大，消防行政處罰作為消防行政執(zhí)法工作中的重要一環(huán)，切實(shí)關(guān)系到人民群眾的利益，尤為受到社會矚目。人民群眾的法制意識不斷增強(qiáng)，要求消防機(jī)構(gòu)在進(jìn)行行政處罰時慎之又慎。消防行政處罰的自由裁量權(quán)作為消防行政權(quán)的核心內(nèi)容，是消防機(jī)構(gòu)履行消防行政處罰職權(quán)時的一柄重劍，同時也是一柄“雙刃劍”，用得好，能夠?qū)崿F(xiàn)個案正義；用得不好，會極大地侵害相對人的合法權(quán)益。由此看來，如何用好消防行政處罰自由裁量權(quán)，就成了消防行政執(zhí)法工作是否經(jīng)得起考驗(yàn)的關(guān)鍵。

一、消防行政處罰自由裁量權(quán)的概念

(一)消防行政處罰自由裁量權(quán)的內(nèi)涵

行政自由裁量權(quán)是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權(quán)力。筆者認(rèn)為，消防行政處罰自由裁量權(quán)的內(nèi)涵可概括為：公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的原則和范圍內(nèi)，對做出的行政處罰有選擇種類和幅度的權(quán)力。

(二)消防行政處罰自由裁量權(quán)的具體表現(xiàn)

1.行政處罰幅度和種類的自由裁量

消防行政處罰自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為消防行政處罰幅度與種類的自由裁量，即公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)做出消防行政處罰時，可在法定的處罰幅度和處罰種類中進(jìn)行自由選擇。例如《中華人民共和國消防法》(下稱《消防法》)[1]第六十四條規(guī)定，消防機(jī)構(gòu)可針對部分行為進(jìn)行拘留、警告或罰款等不同的處罰種類；又如《消防法》第六十條規(guī)定，消防機(jī)構(gòu)可針對不同情況，對違法行為人處五千元以上五萬元以下的罰款。

2.具體行為方式采取與否的自由裁量

消防行政處罰自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為消防機(jī)構(gòu)是否采取具體行為方式的自由裁量，即針對部分違法行為，是否進(jìn)行行政處罰的自由選擇。例如《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》第十二條規(guī)定違法行為人有具體五種情形，消防機(jī)構(gòu)不予處罰。

3.做出具體行政行為時限的自由裁量

消防行政處罰自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為消防機(jī)構(gòu)做出具體行政行為時限的自由裁量。例如《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”；《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第十九條第一款規(guī)定“在消防監(jiān)督檢查中，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的依法應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正或者責(zé)令改正的消防安全違法行為，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場制作責(zé)令改正通知書，并依法予以處罰”；第二十條第一款規(guī)定“對依法責(zé)令限期改正的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)改正違法行為的難易程度合理確定改正期限”。上述表述說明，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在責(zé)令行政相對人進(jìn)行火災(zāi)隱患整改的時限上，具備自由裁量的權(quán)力。

4.對事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量

消防行政處罰自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為對事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量，即消防機(jī)構(gòu)對違法行為人的行為性質(zhì)或者被管理事項(xiàng)的性質(zhì)的認(rèn)定可自由裁量。例如《江蘇省消防條例》第六十六條規(guī)定：“有下列情形之一，對經(jīng)濟(jì)和社會生活影響較大，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提出意見，并由公安機(jī)關(guān)報(bào)請本級人民政府依法作出處罰決定：(一)……(四)其他對經(jīng)濟(jì)和社會生活影響較大的情形?！盵3]其中，“其他對經(jīng)濟(jì)和社會生活影響較大的情形”的定性即是消防機(jī)構(gòu)對被管理事項(xiàng)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量。

5.對情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量

消防行政處罰自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為消防機(jī)構(gòu)對違法行為人違法行為情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量。例如《消防法》第六十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一……情節(jié)較輕的，處警告或者五百元以下罰款?！狈赏幻鞔_界定量罰的檔次，而以“情節(jié)較輕”“情節(jié)嚴(yán)重”等進(jìn)行表述，這就要求消防機(jī)構(gòu)自由裁量。

二、消防行政處罰自由裁量權(quán)存在的必要性

(一)法律穩(wěn)定性與事實(shí)發(fā)展性的潤滑劑

事物是不斷發(fā)展變化的，而隨著近四十年改革開放的不斷深化，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展局面日益蓬勃，新時代暴露出的新問題不容小覷。就我國近三十年的發(fā)展實(shí)踐來看，社會財(cái)富不斷增長，而環(huán)境資源也不斷惡化，法治環(huán)境同樣受到侵害。大多數(shù)民營企業(yè)只顧自身經(jīng)濟(jì)利益，罔顧安全生產(chǎn)形勢，部分企業(yè)甚至從未涉足自身消防安全領(lǐng)域，消防設(shè)施應(yīng)設(shè)未設(shè)、未保持完好有效等違法行為比比皆是。而以《消防法》為代表的一批消防法律法規(guī)，具有法律天然的穩(wěn)定性與滯后性的特征。新事物新情況新形勢在不斷更迭，而法律勢必?zé)o法完全適應(yīng)前者的高速衍進(jìn)。這就需要自由裁量權(quán)在法律的穩(wěn)定性與事實(shí)的發(fā)展性之間進(jìn)行潤滑。具體地，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要以吃透消防法律法規(guī)精神為前提，立足實(shí)際情況，充分發(fā)揮法律賦予的自由裁量權(quán)，維護(hù)人民群眾的權(quán)益，維護(hù)法律的權(quán)威。

(二)法律普遍性與個案特殊性的聯(lián)動軸

我國是一個地勢廣闊、人口眾多的發(fā)展中大國，各地因歷史沿革、自然條件、政策因素等而多有不同，每個人也有各自獨(dú)特的世界觀、價(jià)值觀。在全國各地發(fā)生的各類消防行政處罰案件也因以上種種原因而具備各自的特殊性。而法律無法實(shí)現(xiàn)絕對的包羅萬象，各種具體情況無法窮舉。由此，法律唯有對基本原則等作概括性的、富有彈性的描述，以便于執(zhí)法人員實(shí)際操作。消防行政處罰自由裁量權(quán)作為法律普遍性與個案特殊性的紐帶，一方面維護(hù)法律尊嚴(yán)，一方面能夠靈活運(yùn)用處理各具特殊性的個案。

三、消防行政處罰自由裁量權(quán)不當(dāng)行使的因素

(一)消防行政處罰自由裁量權(quán)自身極易腐化

消防行政處罰自由裁量權(quán)作為消防行政權(quán)力的核心組成部分，是真正的具有實(shí)質(zhì)性的行政權(quán)力。而阿克頓說過，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。現(xiàn)在看來，此言雖有唯心之嫌，但也揭示了權(quán)力的易腐性特征，權(quán)力本身確實(shí)存在著自然腐化的傾向。消防行政處罰是是消防機(jī)構(gòu)日常工作的重要一環(huán)，消防行政處罰自由裁量權(quán)則為消防機(jī)構(gòu)開辟了自由選擇的通道。而行政權(quán)力本身所具備的強(qiáng)制力特征，使其可能成為執(zhí)法人員謀取私利的工具。消防行政處罰自由裁量權(quán)給予消防機(jī)構(gòu)、消防行政執(zhí)法人員一定的選擇余地，同時自由裁量權(quán)的濫用所構(gòu)成的違法行為相對隱蔽，這些都為違法人員提供了絕佳的客觀條件。

(二)消防行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)與當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境不適應(yīng)

消防行政處罰自由裁量權(quán)不當(dāng)行使的重要主因是消防行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)與日漸嚴(yán)峻的執(zhí)法環(huán)境不適應(yīng)。由于執(zhí)法人員所學(xué)專業(yè)不對口、平時自我學(xué)習(xí)不落實(shí)、相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)成效不卓等一系列因素，導(dǎo)致消防行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)偏低?；鶎哟箨?duì)有相當(dāng)部分的執(zhí)法人員從事消防執(zhí)法工作的年限不長、并非真正法學(xué)專業(yè)或行政管理專業(yè)出身。這些都限制了基層大隊(duì)執(zhí)法水平的提高，大大加大了消防行政處罰自由裁量權(quán)不當(dāng)行使的幾率。

(三)消防行政執(zhí)法監(jiān)督不到位

前文講到“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，而受到完善監(jiān)督機(jī)制制約的權(quán)力則可以確保更大程度的正當(dāng)行使。反之，一旦監(jiān)督缺失，權(quán)力即可能滑向腐化。同樣，消防行政處罰自由裁量權(quán)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法環(huán)境下的不當(dāng)行使，很多時候都以監(jiān)督機(jī)制不健全為背景。消防行政處罰自由裁量權(quán)的外延眾多，相應(yīng)的，需要嚴(yán)密監(jiān)督的方面和角度也很多。監(jiān)督不到位，就有不當(dāng)用權(quán)的危險(xiǎn)。

四、正確行使消防行政處罰自由裁量權(quán)的必要條件

(一)嚴(yán)格遵循消防行政處罰自由裁量的根本原則

《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》用整整一章來規(guī)定消防行政處罰裁量的原則，以第五條作為統(tǒng)領(lǐng)——“實(shí)施消防行政處罰裁量，應(yīng)當(dāng)符合程序法定、過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合和公正、公開等原則，做到理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。”[2]筆者認(rèn)為，消防行政執(zhí)法人員在實(shí)際工作中，要嚴(yán)格遵循消防行政處罰自由裁量的根本原則。在辦理具體行政處罰案件時，要符合相關(guān)法律法規(guī)及各項(xiàng)工作規(guī)范的規(guī)定，遵循程序法定、過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合和公正、公開等原則，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

(二)多途徑提升消防行政執(zhí)法人員素質(zhì)

權(quán)力的運(yùn)行需要人的支持，消防行政處罰自由裁量權(quán)的正當(dāng)行使離不開消防行政執(zhí)法人員素質(zhì)的全面提高。一是要加強(qiáng)理想信念的思想教育。消防行政執(zhí)法人員代表人民群眾行使行政權(quán)力，面對紛繁復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境、日趨增加的工作壓力，要求消防行政執(zhí)法人員牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨、牢固樹立忠誠可靠、服務(wù)人民、竭誠奉獻(xiàn)的新時期消防精神；二是要提升相關(guān)業(yè)務(wù)理論培訓(xùn)的真正實(shí)效。眾多客觀因素導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)與當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境不適應(yīng)。消防機(jī)構(gòu)要經(jīng)常性開展消防行政執(zhí)法領(lǐng)域的業(yè)務(wù)理論、實(shí)踐能力的培訓(xùn)，并要確保培訓(xùn)不流于形式、不止于課堂。三是要深化廉政教育成果。當(dāng)前部隊(duì)開展了一系列卓有成效的廉政教育活動，對消防行政執(zhí)法人員起到了充分的警示作用。保障公權(quán)的正當(dāng)行使，必須要繼續(xù)推進(jìn)反腐工作、不斷深化廉政教育已取得的果實(shí)，摧毀“權(quán)力尋租”的溫床。

(三)強(qiáng)化消防行政執(zhí)法監(jiān)督

強(qiáng)化消防行政執(zhí)法監(jiān)督，是確保消防行政處罰自由裁量權(quán)正當(dāng)行使的堅(jiān)實(shí)后盾。消防行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的確立和完善，敦促消防機(jī)構(gòu)積極、合法、合理行使消防行政權(quán)力，有利于確保公民、法人和其他行政相對人的合法權(quán)益不受侵害、有利于維護(hù)法律的神圣與尊嚴(yán)、有利于保障公權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

總之，消防行政處罰自由裁量權(quán)以其維系法律穩(wěn)定性與事實(shí)發(fā)展性、法律普遍性與個案特殊性的重要作用，必須長期存在。而因其自身極易腐化、執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)與當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境不適應(yīng)、行政執(zhí)法監(jiān)督不到位等不足，消防行政處罰自由裁量權(quán)又極易造成不當(dāng)行使。那么，作為公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，就必須要嚴(yán)格遵循消防行政處罰自由裁量的根本原則、多途徑提升消防行政執(zhí)法人員素質(zhì)、強(qiáng)化消防行政執(zhí)法監(jiān)督，以此正確行使消防行政處罰自由裁量權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)其存在價(jià)值。

[參考文獻(xiàn)]

[1]中華人民共和國消防法，2008.10.

[2]消防行政處罰裁量導(dǎo)則，2010.12.

[3]江蘇省消防條例，2010.11.