建設用地使用權期限屆滿后相關法律問題分析

許戈雷特

中國政法大學民商經濟法學院，北京100088

摘要：我國關于建設用地使用權期限屆滿后如何進行處理的法律規(guī)范嚴重滯后于現實需要，探尋合適的立法模式從而完善立法成為迫切要求。在分析了我國現有法律規(guī)范并吸納其中有益成分之基礎上，本文提出了對住宅建設用地和非住宅建設用地使用權期限屆滿后有差別的規(guī)范模式，以達到對相關主體之間利益的平衡。

關鍵詞：住宅建設用地使用權；非住宅建設用地使用權；建筑物所有權

中圖分類號：D923.2

作者簡介：許戈雷特，男，中國政法大學民商經濟法學院，碩士研究生，經濟法專業(yè)。

《物權法》規(guī)定了建設用地使用權以出讓和劃撥等方式進行設立，但因劃撥方式取得的使用權往往具有公益目的，因而法律并未賦予其使用期限的限制。所以，建設用地使用權期限屆滿的問題也就集中表現為通過出讓方式取得的建設用地使用權期限屆滿的問題。然而，對于此問題，我國現有的法律規(guī)定都較為粗糙，也存在不盡合理之處，在實踐中已造成若干次建設用地使用權期限屆滿后相關主體無所適從的局面。

一、我國現有法律規(guī)定之分析

早在1990年就發(fā)布實施的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(以下簡稱《條例》)中，第12條規(guī)定，“土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：(一)居住用地七十年；(二)工業(yè)用地五十年；(三)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；(四)商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；(五)綜合或者其他用地五十年?！逼涞?0條規(guī)定，“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得?！钡?1條規(guī)定，“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續(xù)期；需要續(xù)期的，應當依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并重新辦理登記?！币虼?，除了期限屆滿成功申請續(xù)期之外，出讓土地使用權及其地上建筑物所有權都將由國家無償取得。但還是在該《條例》之中，第47條卻規(guī)定，“在無償收回劃撥土地使用權時，各級政府對地上建筑物的經濟價值應根據實際情況給予適當補償?！奔热粚τ跓o償、無期限使用土地的劃撥土地使用權，政府在收回時都會對建筑物進行適當補償，那為何對于繳納了土地使用權出讓金并有使用期限的出讓土地使用權，在收回土地使用權時對附于其上的建筑卻是無償取得？這不僅在相比較之下可以看出該《條例》對出讓土地使用權人規(guī)定之不公平，而且《條例》也被質疑剝奪了出讓土地使用權人對建筑物的所有權，違背了《憲法》保護公民合法私有財產權的規(guī)定。

在1995年開始實施、2007年又被修正過的《城市房地產管理法》中，第22條規(guī)定，“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。”可見，其對于《條例》之中土地使用者申請續(xù)期的權利作了更加細化的規(guī)定，并且強調除公共利益之需要外政府應批準續(xù)期申請，這便有利于土地使用權人通過續(xù)期的方式實現對建筑物剩余壽命之價值的保有。此外，對于未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準的，該法只明確了“土地使用權由國家無償收回”，而沒有像《條例》一樣規(guī)定“地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得”。顯然，此時的立法者已經發(fā)現并欲變更《條例》中的不合理規(guī)定。但由于《條例》處于現行有效的狀態(tài)，因此，實踐中仍有部分地方遵循《條例》的做法，比如：2010年上海公開預申請土地的活動中，金山區(qū)、奉賢區(qū)、寶山區(qū)、虹口區(qū)這四個區(qū)的預申請文件里就有“土地期滿后由出讓人無償收回”的規(guī)定。①

2007年實施的《物權法》，根據土地用途的不同對建設用地使用權的續(xù)期規(guī)則做了不同的設置，第149條規(guī)定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期”；“非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！逼洳粌H側重于對住宅建設用地使用權人的保護，還強調了對非住宅建設用地使用權的特別約定，這都是進步之處?？墒?，該規(guī)定卻仍未免過于模糊而無法指導實踐操作，筆者于文章第二部分將對此進行更加細致的分析。

綜上，我國現有的法律在建設用地使用權期限屆滿時相關問題的規(guī)范上，缺乏明確、細致的規(guī)定，條文之間也不乏有矛盾、沖突之處，明顯不能滿足解決實際問題的需要。因此，設計出一套更加合理、完善的制度成為迫切要求，下文中筆者將針對該制度提出自己的初步想法。

二、對中國未來立法之建議

我國《物權法》將建設用地使用權分為住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權兩種。當使用權期間屆滿，住宅建設用地使用權采取自動續(xù)期的方式，非住宅建設用地使用權采取申請續(xù)期的方式。而住宅建設用地使用權自動續(xù)期制度，也是我國首創(chuàng)的一項制度。根據王利明教授的觀點，自動續(xù)期制度是為了化解房屋所有權受建設用地使用權存在期限限制的難題，以切實保護公民的房屋所有權，因為“房屋是公民安身立命之本，保護公民的房屋所有權也是保護公民的居住權和基本人權”。②因此，為了更好地維護公民“住有所居”的目標理念，未來我國立法仍應將住宅建設用地使用權與非住宅建設用地使用權區(qū)分開來進行規(guī)范，傾向性地賦予住宅建設用地使用權人更多的權利和優(yōu)惠條件。

(一)住宅建設用地使用權

住宅建設用地使用權，最初由房地產開發(fā)商與有權出讓國有建設用地使用權的市、縣人民政府國土資源行政主管部門簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》(以下簡稱《出讓合同》)，并在付清全部出讓金后依相關規(guī)定登記取得。當住宅建設完成，住戶購得特定房屋后，其應持房屋所有權證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權變更登記，將住宅建設用地使用權變更到自己名下。雖然此時的住戶并沒有直接與國土資源行政主管部門協商簽訂《出讓合同》，但卻在實際上最終負擔了出讓價款，并通過受讓方式獲得土地使用權。因此，在“后手權利不得優(yōu)于前手”的原則之下，住戶將受到土地使用權期限等《出讓合同》條款的約束。

《物權法》第149條第一款規(guī)定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期?！贝丝此茷樽≌ㄔO用地在使用權屆滿提供了規(guī)范的方式，可是該條并未明確規(guī)定自動續(xù)期的期限、續(xù)期的價格等重要問題，這仍將導致實踐中無所適從的局面。根據崔建遠教授的觀點，自動續(xù)期是在住宅建設用地使用權期間屆滿之日起，土地使用期間免費地自然順延，順延期間為使用權的原存續(xù)期間。③然而，此種解釋超越了法條字面含義所能涵蓋的范圍，若采納此解釋還將會造成在續(xù)期期限屆至后再次續(xù)期的效果，這樣便相當于僅支付一次住宅建設用地使用權出讓金便永久地獲得土地使用權，從而使得土地使用權期限的設定變得沒有意義，也使得城鎮(zhèn)土地歸國家所有變成了空談。因此，盡管住宅建設用地“自動續(xù)期”的制度在未來仍應被推崇，但在制度設計上應該更加的具體、完善。

筆者認為，當住宅建設用地使用權期限屆滿時，應該在對建筑物壽命進行評估的基礎上確定自動續(xù)期的期限，而該期限應與建筑剩余壽命期限相當。這樣就維護了居民對房屋的所有權，使他們能極盡自己所有之房屋的價值。但是對于土地使用權的續(xù)期并不能是無償的，否則便是侵害了土地所有權人的利益，因此，欲繼續(xù)持有房屋所有權的住戶，應向行政主管部門繳納該續(xù)期期限的土地使用權出讓金。然而，倘若此時的出讓金規(guī)定得過高，或者甚至將之規(guī)定為該使用權屆滿之時的出讓金市場價格，那么高昂的出讓金會使得人們莫若放棄那所已有年代的老房屋，轉而購買新建房屋，這樣一來該制度的目的必將落空。出于對居民住房保障的考量，設定的出讓金應是他們大都能夠接受的出讓金。由于在最初購買房屋時，出讓金是由住戶實際擔負的，所以此出讓金價格也是他們都接受的價格，再考慮到在經過土地使用權期間的幾十年后通貨膨脹等因素，因此，續(xù)期期間的單位出讓金應和初始單位出讓金具有相當的購買力，這樣才較為合理。對于不愿繳納續(xù)期出讓金的住戶，由于其失去了住宅建設用地使用權，從而也無法對擁有所有權的房屋進行支配，因此房屋所有權應收歸國有。但又因為國家本應只獲得續(xù)期出讓金的利益，于此種情形中卻擁有了房屋所有權，于是該房屋現存價值超過續(xù)期出讓金價格的部分便應該返還給住戶，否則將構成不當得利。

(二)非住宅建設用地使用權

至于非住宅建設用地，諸如工業(yè)用地，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地，商業(yè)、旅游、娛樂用地，綜合用地等，由于其并不是為了滿足居民居住的目的，而是帶有商事經營目的的性質，因此更多地依靠市場手段來解決土地使用期限屆滿的問題將更符合效率原則。

《物權法》第149條第二款規(guī)定：“非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！痹摽畛艘?guī)定土地使用期屆滿采取申請續(xù)期的方式外，從條文文字中我們還可看出其更強調《出讓合同》雙方對期滿后不動產歸屬的約定。因申請這類土地使用權的主體往往也是依附于該土地之上的不動產所有權人，即使之后不動產所有權被全部或部分轉讓，受讓主體也大都是商事主體，而商事主體被推定具有商業(yè)理性，因而，強調按照《出讓合同》的約定來處理土地使用期屆滿不動產的歸屬問題可謂是恰當的。

除對土地使用期屆滿時相關問題的處理方式有特別約定之外，法律還應當作出一般的規(guī)定，既作為對特別約定的方向性指導，也作為對無特別約定時處理問題的規(guī)范。商事主體，特別是申請土地使用權的主體，依《出讓合同》的相關約定，其對土地使用期限明顯是有預見性的。若本著切實履約的態(tài)度，所建造的建筑物之壽命應與土地使用權期限相當，這樣才能于期限屆滿時完全享盡建筑物之價值，并將土地使用權交還國家，達到“物盡其用”的最佳效果。但在現實中，由于很多非住宅建設用地上的建筑物之壽命，遠超過了土地使用權期限，為了促進建筑物利用價值的充分發(fā)揮，避免造成社會資源的浪費，我國立法仍應賦予土地使用權人廣泛的續(xù)期申請權，政府非因社會公共利益的考慮不得拒絕此類續(xù)期申請。因此，《城市房地產管理法》第22

條第一款，關于“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準”的規(guī)定，未來應繼續(xù)被采納。

對于非住宅建設用地使用權續(xù)期時的土地出讓金，筆者認為其應按照續(xù)期時的出讓金市場價格確定。因為只有這樣才能使作為土地所有者的國家完全地享受土地升值所帶來的利益，也不致使已獲得土地使用權的主體可以永久地享受繳納土地出讓金的優(yōu)惠條件，否則無疑將對其他新加入市場的商業(yè)主體產生不合理的競爭優(yōu)勢。由于續(xù)期時的出讓金按照市場價格確定，那么續(xù)期的期限便無須像住宅建設用地那樣與建筑物剩余壽命保持一致，而是由《出讓合同》雙方自行商定。同時，如果在續(xù)期期限內因建筑物壽命屆至等緣由，土地使用權人在未改變土地用途的情況下希望重新建造建筑物，那么在符合相關規(guī)劃條件下其便能自由地利用土地。

根據《城市房地產管理法》第22條第二款的規(guī)定，土地使用權期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條規(guī)定，“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。”由此一來，我國便將未申請續(xù)期和申請續(xù)期但未獲批準這兩種情況做了同樣的處理，土地使用權和建筑物所有權都無償收歸國有。按《出讓合同》約定的土地使用權期限屆滿，土地使用權無償收回，此自不待言是正確的做法，但將建筑物所有權也不加區(qū)分地一律無償收歸國有，無疑侵犯了部分建筑物所有權人的正當利益。筆者認為，對于未申請續(xù)期的使用權人，由于建筑物所有權的行使必須和土地使用權相結合，其對土地使用權期限又有明確的預期，因此，當他們放棄續(xù)期權利的時候也就意味著他們放棄了建筑物所有權，那么將此類建筑物收歸國有便沒有侵犯他人的合法利益。而對于申請續(xù)期但未獲批準的土地使用權人，放棄建筑物的所有權并非出于他們的意愿，而是政府基于公共利益的考量，為此，應賦予他們向政府提出建筑物剩余價值的補償請求權，但該補償不能是建筑物的市價，而只是對建筑物所有權人之損失的部分彌補，這樣便將損失在土地所有權人和土地使用權人之間進行了合理的分配。

三、結語

面對大量建設用地使用權期限即將屆滿的現實，僅依靠現有的法律規(guī)定是無法解決其中錯綜復雜之問題的，因此我國亟需制定出更完善、更細致的法律規(guī)范。根據筆者的觀點，住宅建設用地使用權期限屆滿時，應當有償地自動續(xù)期，續(xù)期期限為建筑物剩余壽命期限，而放棄續(xù)期的住戶將獲得房屋殘余價值超出續(xù)期出讓金價格部分之補償。非住宅建設用地使用權期限屆滿前，土地使用權人有申請續(xù)期的權利，續(xù)期期限可自由約定，續(xù)期出讓金按市場價格確定，若申請續(xù)期未獲批準，土地使用權人將得到建筑物殘余價值的補償；對于放棄續(xù)期申請的，建筑物將無償收歸國有。

希望上述觀點的有益之處能得到未來立法之借鑒，不足之處也還望能得到批評、指正。

[注釋]

①龐一濤.滬版地權新規(guī)挑戰(zhàn)<物權法>[J].山西青年，2011(4).

②王利明.物權法研究(下卷)[M].北京：中國人民大學出版社，2007：169.

③崔建遠.物權法[M].北京：中國人民大學出版社，2011：312.