田　婧

浙江工商大學(xué)，浙江　杭州　310018

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服務(wù)政府導(dǎo)向下的行政審批制度改革

田婧

浙江工商大學(xué)，浙江杭州310018

摘要：我國(guó)傳統(tǒng)政府為管制型政府，然而隨著改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸替代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，管制政府下的行政審批制度越來(lái)越難以適應(yīng)市場(chǎng)需求以及政府的行政管理要求。傳統(tǒng)行政審批制度的弊端日益明顯，行政審批項(xiàng)目甚多、審批范圍寬廣、審批權(quán)力過(guò)大、審批程序繁瑣、審批效率低下等問(wèn)題相當(dāng)突出。為了適應(yīng)市場(chǎng)需求，政府急需將其職能從傳統(tǒng)的管制職能轉(zhuǎn)型為服務(wù)職能。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；審批制度改革

一、引言

20世紀(jì)70年代末到20世紀(jì)90年代初，我國(guó)采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大時(shí)代，我國(guó)政治上高度集權(quán)，治理主體出單一化特征凸顯，唯一的權(quán)力機(jī)構(gòu)掌握著所有的權(quán)力。政府扮演者大家長(zhǎng)的角色，將規(guī)范社會(huì)的政治生活作為其直接的管理目的，并且維護(hù)公民的各項(xiàng)合法權(quán)利，因此政府的管理既是一種管制，又是一種服務(wù)，并且其管制功能的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于服務(wù)功能。行政審批制度在管制的目標(biāo)下則成為了政府行政管理的主要方式。從1998年到2001年，各地政府采取了一系列的臨時(shí)措施，用以解決行政審批制度的產(chǎn)生的問(wèn)題，加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在此階段，政府的定位發(fā)生一些變化，也相應(yīng)的采取了克服行政審批制度弊端的臨時(shí)措施，然而此時(shí)的政府依然是所有事務(wù)的決策者和管理者，采用的任然是管制式的行政管理制度。

政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重大契機(jī)是在2001年。2001年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，相應(yīng)的則要求政府入世，為響應(yīng)WTO規(guī)則，我國(guó)接受并遵守世貿(mào)組織開(kāi)放式的市場(chǎng)規(guī)則，然而隨之而來(lái)的問(wèn)題就是挑戰(zhàn)了政府管理體制和行為方式。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相比，我國(guó)政府自身的改革如火如荼的開(kāi)展，然則政府體制轉(zhuǎn)軌遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，因此目前最重要的就是要改革現(xiàn)行的行政審批制度，把政府職能定位于制定公共政策、進(jìn)行公共管理、創(chuàng)造公共產(chǎn)品和提供公共服務(wù)。由此，服務(wù)型政府這一提法逐漸興起。

二、傳統(tǒng)審批制度存在的弊端

從舊體制延續(xù)下來(lái)的行政審批制度的弊端，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立日益顯露出來(lái)。目前，行政審批制度存在著行政審批的項(xiàng)目甚多、審批所涉及范圍及領(lǐng)域?qū)拸V、審批事項(xiàng)細(xì)雜、審批權(quán)力大導(dǎo)致自由裁量的隨意性、審批程序繁瑣且不透明化、審批效率低下、審批消耗的人力、財(cái)力、物力等資源大等一系列的問(wèn)題，行政審批制度的改革迫在眉睫。

(一)審批事項(xiàng)多，審批范圍廣

為了管理日益繁多的社會(huì)行業(yè)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，審批制度對(duì)此幾乎皆有涉及，相應(yīng)的，催生了繁多的政府的審批機(jī)構(gòu)以及大量的審批人員。審批成為政府行政管理的主要手段。然而實(shí)際上政府并不應(yīng)該也無(wú)必要審批如此多的事項(xiàng)，政府其應(yīng)退出其不該管也管不好的事項(xiàng)的管領(lǐng)域，使得能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。

(二)審批環(huán)節(jié)多，審批時(shí)間長(zhǎng)

在政府工作和社會(huì)生產(chǎn)生活中，存在嚴(yán)重的重復(fù)審批、多頭審批以及層層審批事項(xiàng)等現(xiàn)象，直接導(dǎo)致政府部門(mén)的低效率。然而根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)性、效率性和市場(chǎng)主體自主性的特性，此類多部門(mén)、多環(huán)節(jié)、長(zhǎng)時(shí)間的審批制度已很難適應(yīng)。

(三)審批不規(guī)范

審批不規(guī)范的現(xiàn)象在實(shí)踐中大量存在。如許多審批審批條件過(guò)于模糊，使得審批人員擁有了很大的自由裁量，形成了不公正、不正當(dāng)?shù)膶徟Y(jié)果；又如許多審缺乏公開(kāi)性，致使腐敗大量滋生；再如許多審批事項(xiàng)無(wú)政策和法規(guī)依據(jù)。對(duì)于這些存在的審批問(wèn)題，究其原因是缺乏規(guī)范化的程序。規(guī)范化的審批一般應(yīng)當(dāng)符合以下三個(gè)要求：第一，審批要有明確的條件以及規(guī)范化的程序保障；第二，審批需要有相應(yīng)的政策、法規(guī)作為審批依據(jù)；第三，審批內(nèi)容與程序公開(kāi)化，使其受到法律的約束和公眾的監(jiān)督制約。

(四)審批部門(mén)存在重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象

輕監(jiān)管主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，表現(xiàn)為重視審批環(huán)節(jié)，忽略市場(chǎng)監(jiān)管。政府部門(mén)往往是一批了事，忽略了對(duì)審批后的執(zhí)行情況的后續(xù)監(jiān)管，甚至把審批作為謀取個(gè)人利益的手段，不顧實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合法性。如電視傳媒對(duì)食品安全問(wèn)題的報(bào)道，只追查其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否用有關(guān)部門(mén)的審批文件，這種報(bào)道會(huì)給大家一種誤導(dǎo)：只要經(jīng)過(guò)政府審批，非法行為就可以合法化，這是一種非常惡劣的影響。其次，表現(xiàn)為看重審批權(quán)力，輕視審批責(zé)任。實(shí)踐中有很多的違法、該批不批、無(wú)據(jù)審批等情況，究其原因是對(duì)沒(méi)有審批行為進(jìn)行很好的監(jiān)督和約束，所以一旦出現(xiàn)問(wèn)題就難以追究審批人員的責(zé)任。

三、傳統(tǒng)審批制度造成的危害

傳統(tǒng)的審批制度存在種種問(wèn)題，而這些問(wèn)題如果得不到解決，將會(huì)產(chǎn)生一連串的危害，對(duì)此，王克穩(wěn)學(xué)者對(duì)此進(jìn)行過(guò)比較詳細(xì)的論述：①

(一)導(dǎo)致政府職能錯(cuò)位

當(dāng)前社會(huì)霧霾天氣嚴(yán)重、重、特大安全事故頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)雜亂無(wú)章、壟斷嚴(yán)重，市場(chǎng)充斥著食品安全問(wèn)題，這些現(xiàn)象的產(chǎn)生也在一定程度上都反映了政府職能錯(cuò)位。當(dāng)前政府的職能是提供公共服務(wù)，如若其只將重心定位在審批上，則必然會(huì)忽視后續(xù)監(jiān)管。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的主要職責(zé)應(yīng)該是提供公共產(chǎn)品，對(duì)于市場(chǎng)不能有效供給的產(chǎn)品進(jìn)行干預(yù)，如國(guó)家安全和社會(huì)長(zhǎng)治久安的保障、航空等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)等，政府不應(yīng)當(dāng)介入和干預(yù)市場(chǎng)可以有效供給的領(lǐng)域。然而事實(shí)卻相反，企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)集中了大量的行政審批事項(xiàng)，這明顯導(dǎo)致了政府職能的錯(cuò)位。

(二)使得政企難以分離

政企分離是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，也是改革的難點(diǎn)。目前存在的大多審批項(xiàng)目都是對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干擾，行政審批程序復(fù)雜、審批門(mén)檻過(guò)高，這些問(wèn)題嚴(yán)重打擊了投資者的積極性，很多商機(jī)就在馬拉松式的行政審批中逝去。實(shí)踐表明，政府是政企關(guān)系矛盾中的主要方面，如果政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行管制，那么企業(yè)就無(wú)法擺的束縛，也無(wú)法建立良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，手機(jī)流量月底就要清零，郵寄信件丟失只賠郵資這類不合理現(xiàn)象也無(wú)法得到改變。

(三)造成資源的閑置，產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象

行政審批權(quán)本質(zhì)上是一種自由裁量權(quán)。在實(shí)踐中，行政審批的歷時(shí)一直是個(gè)令“顧客”頭痛的問(wèn)題。一方面，因法律對(duì)投資項(xiàng)目從提出申請(qǐng)到批準(zhǔn)同意歷時(shí)多久難有硬性規(guī)定，等到有關(guān)部門(mén)審批完畢做出許可決定后，很多投資項(xiàng)目已痛失良機(jī)。另一方面，投資者為了能提早拿到許可證，不得不投入大量的人力、財(cái)力、物力，從而引發(fā)了權(quán)力尋租和腐敗狂潮。審批既是一種權(quán)力，更是一種資源，權(quán)力尋租就在審批權(quán)濫用的土壤中生根發(fā)芽，政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力金錢化成為常態(tài)?？梢哉f(shuō)，有審批權(quán)力的地方，都不同程度地孕育著腐敗。

四、服務(wù)型政府導(dǎo)向下行政審批改革的措施

服務(wù)型政府，其理論起源于西方國(guó)家，是建立在政府再造中提出的顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)的理論之上的。這種觀點(diǎn)之下，政府不再是“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，②而是向社會(huì)提供公眾服務(wù)的管理組織。將納稅人當(dāng)做“顧客”或“客戶”，使其享受政府服務(wù)作為回報(bào)，政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的回應(yīng)力。在以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)政府下，應(yīng)改革現(xiàn)有的傳統(tǒng)的行政審批制度，使其與現(xiàn)有的服務(wù)政府相適應(yīng)：

(一)減少行政審批

行政審批改革誘發(fā)了我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的開(kāi)端。理清審批權(quán)關(guān)系，明確政府的角色定位。根據(jù)政府職能的定位來(lái)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的編制，明確政府機(jī)構(gòu)權(quán)力的配置以及界定政府機(jī)構(gòu)管理范圍。減少行政審批項(xiàng)目，改革和重組政府機(jī)構(gòu)，增加有利于為百姓服務(wù)的機(jī)構(gòu)以及便民的服務(wù)窗口。

(二)簡(jiǎn)化行政程序

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及響應(yīng)廣大人民群眾的需要，政府工作的高效率是必不可少的。在中，政府工作程序簡(jiǎn)單、明朗是服務(wù)型政府的必備，與此同時(shí)，政府服務(wù)的態(tài)度和方式也是提高行政效率的重要方面。如各地開(kāi)展的一站式辦公、一條龍服務(wù)，以及行政務(wù)超市、行政服務(wù)中心等多種便民服務(wù)方式，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)便捷化。在政府服務(wù)的方法上，不少各地政府都開(kāi)展網(wǎng)上辦公，公開(kāi)辦事程序和辦事內(nèi)容，充分發(fā)揮了網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)。在服務(wù)態(tài)度上，各級(jí)政府緊抓工作人員的工作作風(fēng)問(wèn)題，建立健全各種責(zé)任追查制度，加強(qiáng)群眾的主人翁意識(shí)，讓其主動(dòng)監(jiān)督。各項(xiàng)監(jiān)督制度保證了服務(wù)型政府建設(shè)能夠腳踏實(shí)地，隨著審批事項(xiàng)程序的簡(jiǎn)化，政府的辦事效率明顯提高，也提高了其在群眾中的公信力。

(三)實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)從管制理念到服務(wù)理念的轉(zhuǎn)化

服務(wù)型政府理念下的行政審批制度不斷變革，但是多數(shù)還是政府主導(dǎo)的自身變革，政府“官本位”的思想依然未得到很好的扭轉(zhuǎn)，群眾并未參與到改革的浪潮中，審批制度改革體現(xiàn)出了“國(guó)進(jìn)民退”的趨勢(shì)。在此情勢(shì)下，我們要注重樹(shù)立服務(wù)理念，使其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求相適應(yīng)。

1.合理確立審批的范圍，樹(shù)立服務(wù)的理念?；?dòng)式或補(bǔ)位式的職能才是服務(wù)型政府所擁有的，服務(wù)型政府其主旨不在于主宰社會(huì)，而是服務(wù)公民、服務(wù)社會(huì)。在服務(wù)理念的指導(dǎo)下，我們選擇：首先，政府行政審批堅(jiān)決不能涉及市場(chǎng)調(diào)節(jié)能夠解決的領(lǐng)域；其次，在政府應(yīng)該管理但不必采用審批手段的領(lǐng)域，轉(zhuǎn)變管理方式，如備案等；最后，對(duì)于政府必須以管制方式進(jìn)行的事項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格受法律、法規(guī)。

2.以顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略，樹(shù)立服務(wù)理念。顧客戰(zhàn)略要求以顧客為中心，把民眾放置于主動(dòng)的顧客的位置上。在審批過(guò)程中貫徹顧客戰(zhàn)略，為顧客提供全方位和高質(zhì)量的服務(wù)；增加審批的透明度，接受公眾的監(jiān)督與制約；明確審批責(zé)任，樹(shù)立對(duì)顧客負(fù)責(zé)的意識(shí)。

3.貫徹服務(wù)至上的新型組織文化，樹(shù)立服務(wù)理念。以服務(wù)至上的新型組織文化為行政審批過(guò)程中的指導(dǎo)思想，在審批組織成員中樹(shù)立以民為本、一切為民服務(wù)的價(jià)值觀。要真正建立從服務(wù)視角進(jìn)行審批的組織文化。

五、結(jié)語(yǔ)

服務(wù)政府理念下的行政審批制度，區(qū)別于傳統(tǒng)審批制度全能審批的情形，退出政府審批不應(yīng)涉及的領(lǐng)域與范圍，以提供公共服務(wù)產(chǎn)品為其職能。在行政審批制度改革的浪潮中，行政審批項(xiàng)目減少，行政效率提高，以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)理念也在逐步建立。但是由于理論界對(duì)于服務(wù)型政府的研究不足，對(duì)于何為服務(wù)型政府、服務(wù)型政府的內(nèi)涵、服務(wù)行政政府的理論基礎(chǔ)等等都沒(méi)有清晰的研究與論述，導(dǎo)致服務(wù)型政府的建設(shè)緩慢。服務(wù)型政府建設(shè)依然存在著的理論認(rèn)識(shí)不足、官本位思想固存，重視具體改革層面的操作、忽略體制方面的創(chuàng)新，建設(shè)呈現(xiàn)“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象等等問(wèn)題，需要我們進(jìn)一步的實(shí)踐。

[注釋]

①王克穩(wěn).行政審批制度的改革與立法[J].政治與法律，2002(2).

②吳玉宗.服務(wù)型政府建設(shè)之現(xiàn)狀[J].行政與法，2004(11).

作者簡(jiǎn)介：田婧(1990-)，女，漢族，浙江湖州人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院，憲法與行政法系2013級(jí)研究生，研究方向：行政法方向。

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)31-0181-02