余金城 陳星

新任國民黨黨主席朱立倫提出以“內(nèi)閣制”取代臺灣現(xiàn)行的“雙首長制”。圖為新任黨主席朱立倫宣誓就職后致辭。

近兩年來臺灣的“修憲”議題逐漸被炒熱，有關“修憲”的主張也紛紛出籠，本屆“立法院”最早提出“修憲案”的是民進黨“立委”李俊俋，他在2013年提議廢除“監(jiān)察院”，并于“立法院”增設“人權監(jiān)察使”，增設“國家審計委員會”等提案。目前“立法院”已經(jīng)有11個成案的“修憲案”。不過和以前的“修憲”一樣，本次國民黨與民進黨在“修憲”問題上的角力同樣是一個充滿利益算計的博弈過程。這也再次說明臺灣政治的特點：只有利益，沒有理念，如有可能，利益爭奪的戰(zhàn)場可以延展到各個角落。

五花八門的“修憲”主張

本次“九合一”選舉后，臺灣的“修憲”議題驟然增加了熱度。國民黨新敗之后，為了因應不斷高漲的“憲改”訴求，提升該黨的人氣指數(shù)，同時也為了利用“修憲”訴求擴大島內(nèi)話語權并搶占“修憲”議題主導權，高調(diào)推動“修憲”。民進黨早在“九合一”選舉之前已經(jīng)在大力鼓吹“修憲”，并將其作為政治動員的重要組成部分。2014年5月，民進黨前主席蘇貞昌和新當選主席蔡英文先后表態(tài)支持“憲改”。蘇貞昌在“憲政論壇”的致詞中拋出了七項改革議題。蔡英文在臺灣《蘋果日報》上發(fā)表“我對憲政改革的主張”一文，聲稱“臺灣的憲政時刻正浮現(xiàn)，民主的深化與鞏固與否，就看這一次政治家能不能端出修憲的好菜色”。此后民進黨政治人物紛紛響應，提出推動“公民憲政會議”和“國是會議”等諸多主張，迅速將“修憲”議題炒熱。

從目前情況來看，“修憲”主張五花八門，共識甚少。即使是在民進黨內(nèi)部也是眾議紛紜，民進黨“立委”陳其邁、陳亭妃、葉宜津希望變更現(xiàn)行的“五權分立”制度，要求廢除“監(jiān)察院”及“考試院”，將其職權移到“行政院”或“立法院”。民進黨籍“立委”陳唐山提出的“修憲案”要求將“憲法增修條文”之兩岸“統(tǒng)一前提”改為“情勢變更”，并明定“中華民國領土為有效統(tǒng)治區(qū)域”，以及“國家主權變更或合并需經(jīng)公民過半數(shù)投票并過半同意”、“政府與對岸簽訂條約須經(jīng)立法院同意”、將“立法院”通過“修憲”提案門檻由現(xiàn)行3/4降為2/3等。國民黨內(nèi)部對于“修憲”問題意見也不統(tǒng)一，“九合一”選舉后，“內(nèi)閣制”成為國民黨內(nèi)較為主流的“修憲”主張，在新當選國民黨主席朱立倫的“修憲”版本中，“內(nèi)閣制”是重要內(nèi)容。

從整體上來看，國民黨和民進黨提案中較為一致的內(nèi)容不多，為因應“修憲”議題的發(fā)酵，國民黨和民進黨分別成立“修憲小組”，一方面搜集各種“修憲”版本，一方面對“修憲”議題展開討論，雙方在這些議題上的角力大幕也正式拉開。

“修憲”的利益算計

藍綠陣營針對“修憲”問題提出自己的主張，這些主張背后其實是不同的利益算計。無論是國民黨還是民進黨，均依據(jù)對目前政治形勢以及對未來發(fā)展趨勢的判斷尋求對自己最有利的“修憲”結果。兩個政黨針對“修憲”議題上攻防激烈，在“內(nèi)閣制”問題上表現(xiàn)得尤為典型。

國民黨內(nèi)主張“內(nèi)閣制”者大有人在，朱立倫“憲政”改革的核心觀點就是主張“以內(nèi)閣制取代現(xiàn)行的雙首長制”?！半p首長制”系指由兩位行政首長分別行使行政權的體制，以法蘭西第五共和國最為典型，簡單來說就是總統(tǒng)由民選產(chǎn)生，負責國防、外交、憲政政策，總統(tǒng)必須任命國會多數(shù)黨領袖為國務總理，負責其他政策。臺灣嚴格來說并非典型意義上的“雙首長制”，因為“行政院長”系由“總統(tǒng)”任命（不一定是多數(shù)黨的領袖），“立法院”沒有副署權，“行政院長”不過是“總統(tǒng)”的“超級幕僚長”而已。臺灣采行“內(nèi)閣制”的核心問題就在于削減“總統(tǒng)”的權力，擴大“立法院”的權力，并提高政黨的地位。

朱立倫給出的理由是，“十多年來的憲政僵局及失能的政治體系無法解決人民的問題。惟有重建權責相符的制度，讓人民的力量進入體制內(nèi)運作，才能打破憲政僵局，解決藍綠對立的局勢”。所以，“提出修憲公投以內(nèi)閣制取代現(xiàn)行的雙首長制已勢在必行”。表面看來，這種說辭針對的是馬英九當局執(zhí)政期間出現(xiàn)的制度沖突——“總統(tǒng)府”與“立法院”之間協(xié)調(diào)不暢導致的“憲政”僵局、政治體系失能、權責不符等問題，但實質(zhì)上卻隱藏著兩方面的意圖：一是將過去國民黨出現(xiàn)問題的責任推給現(xiàn)有體制;二是通過制度改革削弱“總統(tǒng)”的權力。如果這個版本的“憲改”能夠被接受，一旦2016年民進黨上臺執(zhí)政，國民黨可以利用在“立法院”的優(yōu)勢對“總統(tǒng)”進行一定程度的牽制。

這種非常明顯的利益算計民進黨自然不會看不清楚，因此在對2016年選舉充滿信心的情況下，民進黨對朱立倫的“內(nèi)閣制”動議不屑一顧。民進黨發(fā)言人鄭運鵬聲稱“蔡英文從未表達支持內(nèi)閣制”。蔡英文則將焦點鎖定在“凝聚社會共識”、把“修憲”變成“全民運動”的方向上，主要意圖在于通過“修憲”議題加強對公民運動的控制，同時削弱國民黨的社會影響力。所以在蔡英文的“修憲”規(guī)劃中，降低單一選區(qū)兩票制中的政黨門檻、提高“修憲”的社會參與、降低“修憲”門檻在未來是基本方向。如此一方面可以討好公民團體和小政黨，增加同盟力量;另一方面降低“修憲”門檻則為勢力日益擴張的民進黨進一步控制臺灣政治發(fā)展走向掃清道路。

短期內(nèi)難以完成

不管各個政治勢力提出的議題如何，“中華民國憲法”規(guī)定的程序是“修憲”啟動的最大障礙。當前臺灣“修憲”門檻的設置為：“立法委員”1/4提議、3/4 “立委”出席、出席“立委”3/4決議同意提出“憲法修正案”，并于公告半年后“公投”復決，有效同意票過選舉人總額半數(shù)，方能通過。臺灣“修憲”門檻高置的主要用意是要設置一道安全閥，防止頻繁“修憲”沖擊“憲法”及基本政治制度的穩(wěn)定性。所以“修憲”的第一步是國民黨與民進黨達成降低“修憲”門檻的共識，不過要形成這種共識短期內(nèi)難以完成。

依目前情勢而言，要想使各個政黨形成一個比較有共識的“修憲案”難度非常大。一方面，激進路線的訴求可能引起廣泛擔憂，因此統(tǒng)“獨”議題上不可能形成普遍共識。國民黨“立法院”黨團會議已對“修憲”定調(diào)，呼吁不要碰觸太過敏感的統(tǒng)“獨”議題和兩岸議題，以免導致“修憲”不成。但這種想法能否為民進黨接受，還不明朗。另一方面，圍繞著政治制度變革展開的角力是一個更難解決的問題。民進黨與國民黨在“內(nèi)閣制”問題上的態(tài)度會隨著兩個政黨政治實力對比變化時有不同，政治上占優(yōu)勢的一方顯然對削弱“總統(tǒng)”權力的“內(nèi)閣制”心存警惕，目前民進黨就是這種心態(tài)，特別是已經(jīng)成為民進黨“共主”的蔡英文對這種提議更是難以接受。

“修憲”共識能否形成事實上取決于各個政黨對“修憲”議題的基本目標設定。如果各個政黨均以降低“修憲”門檻、為未來按照自己意圖修改“憲法”奠定基礎為目標，則形成共識相對簡單，甚至不排除“修憲”共識快速形成的可能，甚至還可能搭配雙方有共識的議題，如降低政黨門檻、選舉權下移至18歲青年人，形成一個簡版的“共識案”，其目的不在于修改“憲法”內(nèi)容，而是要為“憲法修改”松綁。也就是說“修憲”可能分為兩個階段，一是為“修憲”松綁，二是實質(zhì)性“修憲”。不過“修憲”松綁之后可能形成的頻繁“修憲”會引致制度不穩(wěn)，“修憲”門檻降低可能出現(xiàn)激進勢力操縱的情形，上述情況均會引起廣泛擔憂。可見，即使雙方能形成為“修憲”松綁的共識，恐怕也要經(jīng)過一個較長的過程。

“立法院”是發(fā)動“修憲”的惟一平臺，按照“中華民國憲法增修條文”規(guī)定的“修憲”期程，如果主要政黨對“修憲”議題不能形成高度共識，在2016年最高領導人選舉之前實現(xiàn)“修憲”幾乎沒有可能。而2016年之后各個政黨如果推動“修憲”，顯然會根據(jù)選舉后的政治生態(tài)進行策略選擇，如此則會與現(xiàn)在所談的“修憲”有霄壤之別，是時情形自非現(xiàn)在所能預料。不過在現(xiàn)階段“修憲”的議題還會接著炒作下去，特別是隨著2016年選舉的臨近，“修憲”議題將會成為各個政治勢力展現(xiàn)“改革”決心和形象的秀場，無論國民黨還是民進黨都不會輕易放棄利用這個秀場做秀的機會。

（作者余金城為北京工商大學講師，陳星為北京聯(lián)合大學臺灣研究院副教授）