殷存毅 楊 勇
在我國既有的財政體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政長期處于“吃飯財政”或“要飯財政”狀態(tài)。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著繁重的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的職能,由于財政能力的窘迫,長期疏于公共品及服務(wù)的提供,致使城鄉(xiāng)差距不斷擴大。新型城鎮(zhèn)化的價值理念是以人為本,強調(diào)城鄉(xiāng)基本公共品的均等化以及資源節(jié)約、環(huán)境友好,這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了轉(zhuǎn)變職能和加大公共服務(wù)投入的要求。政府職能及財政能力與行政管理體制的制度安排密切相關(guān),而行政管理體制的重要內(nèi)涵是不同層級政府間的權(quán)責(zé)分配問題。傳統(tǒng)的“奧茨分權(quán)定理”認為,地方公共品及服務(wù)提供的有效性仰仗于權(quán)力的下放,而中國的實踐出現(xiàn)了“強鎮(zhèn)擴權(quán)”和“鄉(xiāng)財縣管”等不同取向的改革試驗。基于中國國情,為了踐行新型城鎮(zhèn)化的價值理念及基本任務(wù),權(quán)力下放是否能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地轉(zhuǎn)變職能以及更有效地提供公共品及服務(wù)?這就是本文研究的核心問題。為此,本文基于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制及政府職能演變的梳理,以及對我國東、中、西部地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實地調(diào)研,針對新型城鎮(zhèn)化要求的特點,分析既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制所面臨的問題或挑戰(zhàn),進而從理論和實踐兩個方面回答本文提出的研究問題。
在1979年改革開放之前,我國基層實行的是人民公社的政社合一管理體制。1983年,中共中央發(fā)出《關(guān)于實行政社分開,建立鄉(xiāng)政府的通知》,在基層取消人民公社,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。到1985年,全國基層基本完成由公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變,*田江鋒:《“撤社建鄉(xiāng)”對農(nóng)村改革發(fā)展的重要意義》,《求知》2014年第8期。并實行縣鄉(xiāng)“分灶吃飯”的財政體制,*“分灶吃飯”是相對于“大鍋飯”而言的,其實質(zhì)含義是各級政府自負收支。參見沈立人:《“分灶吃飯”和分稅制評議》,《財貿(mào)經(jīng)濟》1987年第11期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級財政單位的行政地位得以確立。與先前的人民公社制度相比較,在1980年代全國自上而下的“放權(quán)讓利”的體制改革背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能分享少量工商稅費,以及大部分農(nóng)業(yè)稅費、屠宰稅、筵席稅等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力有較大提高。但是,1994年的分稅制改革后,各級財政再次向上集中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力受到較大影響;在2005年中央決定取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村不合理的收費后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政來源進一步萎縮,出現(xiàn)所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”*曉宇:《 讓地方的歸地方,讓中央的歸中央》,《 經(jīng)濟研究參考》2012年第42期。的現(xiàn)象。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度的不同,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政表現(xiàn)為“吃飯財政”和“要飯財政”兩種情形,前者大多出現(xiàn)在沿海發(fā)達地區(qū),而后者則是廣大欠發(fā)達地區(qū)的寫照。
所謂“吃飯財政”,就是指政府的可支配財政收入基本只能滿足人員工資和政府運轉(zhuǎn)的行政開支,用于社會服務(wù)和經(jīng)濟建設(shè)的部分很小。需要指出的是,這個現(xiàn)象并非源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力,而是源于既有財政體制。以J省K市(縣級市)L鎮(zhèn)為例,三個主要稅種,增值稅除去中央拿走75%外,剩下的25%中,省里拿走12.5%,縣級政府再分走一部分,實際鎮(zhèn)政府只能分到7.5%;所得稅與增值稅類似,鎮(zhèn)政府實際只能分到12%;營業(yè)稅雖然鎮(zhèn)政府能分到的比例較大,但近年來推行“營改增”,營業(yè)稅的稅基大幅下滑。在此財政體制下,L鎮(zhèn)2011年全口徑財政收入8.9億元,本級政府享有的可支配財政收入不到4億元。其中維持行政開支就需要3億多元,真正能用于各項建設(shè)的不到1億元,遠不能滿足發(fā)展的需要(數(shù)據(jù)來源于2012年筆者對L鎮(zhèn)的實地調(diào)研)。
所謂“要飯財政”,即因經(jīng)濟欠發(fā)達而自身生財能力弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支都要依靠上級政府的補助。以H省G縣Z鎮(zhèn)為例,2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)全口徑財政收入1000萬元左右,盡管縣政府在自己權(quán)限內(nèi)把大部分財政收入留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也僅分得400萬元左右,財政缺口仍有350萬元左右,自己無力解決財政供養(yǎng)人員及政府運轉(zhuǎn)的行政開支問題,只能依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付或其他補助來解決(數(shù)據(jù)來源于筆者2014年10月對Z鎮(zhèn)的實地調(diào)研)。
盡管財政能力非常有限,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能卻是全能的。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以概括為:(1)執(zhí)行本級人大和上級行政機關(guān)的決定和命令;(2)執(zhí)行本行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會建設(shè)計劃;(3)其他保障人民生產(chǎn)和生活的職權(quán)。從這一論述可以看出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的全面職能。在我國縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”*朱光磊、張志紅: 《“職責(zé)同構(gòu)”批判》,《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2005年第1期。的體制背景下,實際上各級政府之間缺少明晰的職能分工。在長期“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的大背景下,相關(guān)激勵和約束形成一種發(fā)展機制,促使各級政府凸顯其經(jīng)濟職能,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。在各種自上而下的經(jīng)濟增長考核指標壓力下,加之財政能力不佳的狀況,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟發(fā)展職能導(dǎo)向強,而社會管理職能導(dǎo)向弱的局面。
顯然,基于財政體制及發(fā)展機制,既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是一種權(quán)責(zé)不匹配的體制,亦即財政能力與行政職責(zé)不匹配,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)職能偏差的問題。為緩解財政窘迫的壓力,招商引資幾乎成為重中之重的工作任務(wù),既無力也無心去認真有效地提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品及服務(wù),長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面的責(zé)任不到位。有的學(xué)者通過對江西、河南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行案例研究認為,財政體制的收入上收機制和農(nóng)村教育支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出為主,造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沉重的財政負擔(dān),進而造成教育發(fā)展遲緩*周飛舟、 趙陽:《剖析農(nóng)村公共財政:鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與成因》,《 中國農(nóng)村觀察》2003年第 4期。。在對國內(nèi)知名專家進行的問卷調(diào)查中,61.9%的專家認為公共服務(wù)職能差是鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的突出問題*苗樹彬、王天意:《困惑與出路——“鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革”專家調(diào)查報告》,《中國農(nóng)村觀察》2006年第5期。。與此同時,經(jīng)濟發(fā)展所需的建設(shè)資金主要靠土地出讓金和土地融資解決,形成“吃飯靠財政,發(fā)展靠土地”的局面,由此形成一些負面影響:(1)對“土地財政”過度依賴,嚴重威脅到耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地資源的保護。(2)為吸引投資,在土地征用中對農(nóng)民的補償進行克扣或強拆強征,釀成很多社會群體性事件,危及到社會的穩(wěn)定。(3)鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力及人力資源的有限性,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的工業(yè)發(fā)展模式,很難形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給,因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大多是低水平的,不利于土地資源的集約使用以及生態(tài)環(huán)境的保護。
近年來,中央提出新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思想,亦即“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟,加快城鎮(zhèn)化進程——走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”(江澤民在黨的十六大所作的《全面建設(shè)小康社會,開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》報告);“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制——推進以人為核心的城鎮(zhèn)化,推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展,促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進”(黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》); 2014年3月,中央頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》,從人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、城鎮(zhèn)規(guī)模和相應(yīng)的支持制度方面提出了具體工作方向。關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的新意何在,很多學(xué)者進行了解讀或闡述,認為新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)思想,以集約化、生態(tài)化為發(fā)展模式,以功能多元化、體系合理化為基本內(nèi)容,以城鄉(xiāng)一體化為基本目標*彭紅碧、楊峰: 《新型城鎮(zhèn)化道路的科學(xué)內(nèi)涵》,《 理論探索》2010年第4期。。城鄉(xiāng)互補、能源節(jié)約、城鎮(zhèn)質(zhì)量、環(huán)境保護、集約發(fā)展、共同富裕等六方面是新型城鎮(zhèn)化的突破口*仇保興: 《新型城鎮(zhèn)化:從概念到行動》,《 行政管理改革》2012年第11期。。新型城鎮(zhèn)化的要求可以概括為人本化、集約化、集群化、協(xié)調(diào)化四個方面*彭建強: 《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢、特征和方向》,《河北學(xué)刊》2014年第4期。。新型城鎮(zhèn)化的特征可以總結(jié)為“人的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、建筑工業(yè)化、中國夢”等*姚兵:《 從新型城鎮(zhèn)化五大特征看市場機遇與挑戰(zhàn)》,《 城鄉(xiāng)建設(shè)》2014年第11期。。以上諸多解讀從不同的側(cè)重點概括了新型城鎮(zhèn)化的新意所在,如果進一步加以提煉,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展密切相關(guān)的可以歸納為兩點:
一是強調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。長期以來,在我國城鄉(xiāng)分割的二元體制下,“城鎮(zhèn)-農(nóng)村”以及“城里人-鄉(xiāng)下人”形成了明顯鴻溝。一方面, 大量在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民工受制于戶籍制度,難以平等地享有城鎮(zhèn)的公共服務(wù),面臨著子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及其他社會福利等困境。另一方面,城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給方式有異,往往縣級政府負責(zé)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)城鎮(zhèn),廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)缺失或不足的狀態(tài),農(nóng)村居民因為居住地的差異而難以享受到基本的公共服務(wù)。李克強總理在2014年十二屆全國人大二次會議上作的政府工作報告中指出,新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。對此,新型城鎮(zhèn)化既要打破城里人-鄉(xiāng)下人的戶籍限制,讓城鎮(zhèn)常住人口享有所在城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù);又要打破城鎮(zhèn)-農(nóng)村的地理限制,改善農(nóng)村地區(qū)的基本公共設(shè)施和公共服務(wù)。
二是強調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的環(huán)境友好和資源節(jié)約。長期以來,在以經(jīng)濟增長為主導(dǎo)的發(fā)展機制下,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了經(jīng)濟發(fā)展的強激勵,導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱和開發(fā)區(qū)熱。東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn),利用自身廉價的土地和區(qū)位優(yōu)勢吸引投資,實現(xiàn)了經(jīng)濟快速發(fā)展;而廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),因區(qū)位、財力和人員素質(zhì)等因素,難以有效吸引投資,導(dǎo)致了沉重的發(fā)展債務(wù)。而無論東部還是中西部,基層政府的發(fā)展觀都是重增長速度輕效率,這就造成土地資源的使用效率低下,環(huán)境污染嚴重。新型城鎮(zhèn)化,不是不追求經(jīng)濟發(fā)展,而是要求不能把經(jīng)濟的發(fā)展建立在資源的粗放利用以及對環(huán)境的無限破壞的基礎(chǔ)上,要把經(jīng)濟發(fā)展建立在資源節(jié)約和環(huán)境友好的基礎(chǔ)之上。只有這樣的發(fā)展,才是可持續(xù)的發(fā)展,才是能改善人民生活質(zhì)量的發(fā)展。
顯然,根據(jù)上文對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀及問題的分析,新型城鎮(zhèn)化對既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提出了嚴峻挑戰(zhàn),主要反映在如下幾方面:
(一)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力的挑戰(zhàn)。在推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是重要手段,這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要服務(wù)的人口顯著增加。以經(jīng)濟落后的H省Z鎮(zhèn)為例,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展使鎮(zhèn)政府需要服務(wù)的人口從2000左右城鎮(zhèn)居民擴展到25000左右全鎮(zhèn)人口,相應(yīng)的財政供養(yǎng)人口和建設(shè)項目成比例增加。但Z鎮(zhèn)的本級財政收入,10年來一直在每年100-400萬元間波動,這與每年2000萬元左右的資金需求相比是杯水車薪(750萬元運轉(zhuǎn)資金需求,1200萬元左右建設(shè)資金需求)。在此財力下,Z鎮(zhèn)的建設(shè)資金,一方面需要積極向縣政府爭取項目支持,一方面必須負債建設(shè)。在我們的訪談中,該鎮(zhèn)黨委書記表示“一般一個項目,有1/3的資金我就敢啟動,不然就辦不成事。我來做書記,有900萬債務(wù),主要是工程拖欠款”。經(jīng)濟發(fā)達的J省L鎮(zhèn),全鎮(zhèn)12萬常住人口中,本地人口僅3萬,而外來人口達9萬。10年前的外來人口主要是流動性的農(nóng)民工,在這里工作,但其子女教育和養(yǎng)老等主要在家鄉(xiāng)解決;當(dāng)前的外來人口主要是80后農(nóng)民工,在本地生兒育女,安家立業(yè),子女教育和養(yǎng)老等都需要本地政府予以解決。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長指出,“上級留給我們的財政分成,都是按照吃飯財政來留的,要搞經(jīng)濟建設(shè),以及中央提出的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等,都需要自籌資金。自籌資金主要靠土地轉(zhuǎn)讓金、融資,2011年財力4億,負債就有4.1億”。由此可見,新型城鎮(zhèn)化的要求與既有體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力存在巨大落差。
(二)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置的挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本,這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以改善居民的公共服務(wù)為核心職能。在既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要發(fā)展經(jīng)濟又要負責(zé)提供公共品及服務(wù),財政能力的不足,使其難以實現(xiàn)兩者平衡,不得不以發(fā)展經(jīng)濟為主,對其他則心有余而力不足,經(jīng)濟發(fā)展分散了政府的公共服務(wù)投入。實際上,在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也認為,注重經(jīng)濟發(fā)展也是不得已而為之的,“基礎(chǔ)建設(shè),上級要求我們配套,就得自己出錢”(H省Z鎮(zhèn)黨委書記訪談);“上級提外貿(mào)增長10%,經(jīng)濟增長8%,就開始搞外貿(mào)和增長攻堅戰(zhàn)。外貿(mào)那么多,產(chǎn)業(yè)那么多,對老百姓有什么好處呢?老百姓需要的是實際的東西。上級以后能不能不要老是提增長,回歸到政府基本職能”(J省L鎮(zhèn)鎮(zhèn)長訪談)。另外,即便是在經(jīng)濟較發(fā)達的蘇南地區(qū),由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員編制有限,因經(jīng)濟規(guī)模擴大而需要增加工作人員,只能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來聘任臨時工加以解決,臨時工與在編工作人員的比例甚至超過了3∶1,大大加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負擔(dān)。
(三)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化提出了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求,其中包含著產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵。一般而言,現(xiàn)代工業(yè)中的產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈的聯(lián)系范圍往往超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政轄區(qū)范圍,需要跨越行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。對此,國際上于1990年代就出現(xiàn)了跨域治理理論,強調(diào)政府間通過平等協(xié)商及組織結(jié)盟,解決跨行政區(qū)的事務(wù)協(xié)調(diào)*AGRANOFFR,“ Direction in intergovernmental management”, International Journal of Public Administration, 1988, 11(4).,促進區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈的形成。但是,由于改革開放初期形成的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的橫向關(guān)系更多地體現(xiàn)為競爭。例如,J省K市(縣級市)具有很好的旅游資源,K市著名景點的Z鎮(zhèn)希望把鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的旅游資源進行整合,形成具有規(guī)模效應(yīng)的旅游產(chǎn)業(yè)鏈,但與臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入“誰主誰次”的問題,難以協(xié)商。其實,鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的難以協(xié)調(diào)不僅是財政利益的矛盾沖突所致,更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能用于協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具非常有限。眾所周知,處于政府序列末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上只有執(zhí)行權(quán),自己制定政策的權(quán)力和能力都非常有限,加之財政能力的窘迫,也沒有支持行政協(xié)調(diào)的財政工具,面對錯綜復(fù)雜的跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展問題顯得無能為力。因此,長期陷入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的“碎片化”發(fā)展模式,難以形成集約化的規(guī)模經(jīng)濟,造成對資源的低效率使用和對生態(tài)環(huán)境的破壞。
總之,在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢之下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力的不足和政府職能的不到位,以及發(fā)展模式的不科學(xué),都表明既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制已難以適應(yīng)時代發(fā)展的要求,難以有效地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問題,需要與時俱進,積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的深化改革問題。這既是一個理論問題,也是一個重大的政策課題。
在新型城鎮(zhèn)化背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革要服務(wù)于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品及服務(wù)的提供能力,以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展效率,這就涉及到權(quán)責(zé)的調(diào)整問題。實際上,圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革問題,近幾年已出現(xiàn)了一些實踐探索,主要有“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”等幾種形式。
所謂“強鎮(zhèn)擴權(quán)”是有選擇地賦予經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多權(quán)限。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,要“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限”。為此,中央編辦與中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》,在全國13個省選取25個經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn),進行“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試點。改革試點的主要內(nèi)容包括:體制創(chuàng)新(如行政區(qū)劃調(diào)整)、下放權(quán)限(如城建、環(huán)保、治安權(quán)限,以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力)、編制管理(增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制)。該項改革的核心,是“堅持權(quán)責(zé)一致、事財匹配,賦予鎮(zhèn)政府履行職能必要的事權(quán)和財力”??傮w而言,該項改革試點進行5年多來,雖然省級政府較為積極,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為期盼,但處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的縣級政府,并未積極全面地落實強鎮(zhèn)試點,而是小范圍、有選擇地推行放權(quán)。根據(jù)筆者對試點鎮(zhèn)之一的J省K市(縣級市)P鎮(zhèn)的調(diào)研,K市政府雖然發(fā)出試點的通知,但下放行政權(quán)限的具體目錄長期沒有落實,對P鎮(zhèn)的財政放權(quán)僅限于財政收入的增量部分(基數(shù)部分按照原來的縣鄉(xiāng)比例分配,增量部分100%歸P鎮(zhèn)),并且財政放權(quán)只能維持4年,4年后再議。
顯然,在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”問題上,縣級政府持消極態(tài)度,這其中除了縣級政府有其自身利益考慮外,還受到一些合情合理的客觀因素制約。例如,自黨的十六大提出“科學(xué)發(fā)展觀”以及“轉(zhuǎn)變增長方式”以來,各級地方政府都加強了經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃,亦即對建設(shè)用地資源、產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容的統(tǒng)籌規(guī)劃,這涉及到用地和項目審批及其衍生權(quán)限的向上集中。這一變化趨勢與向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)不相吻合,這就是為什么“強鎮(zhèn)擴權(quán)”落實不盡如人意的重要原因之一。
所謂“鄉(xiāng)財縣管”主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力不足而采取的財政統(tǒng)籌措施。2005年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自有財力比重下降,對上級政府的財政依賴度大幅增加。在此背景下,財政部于2006年發(fā)出《進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》,以期達到“規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為,防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險,維護農(nóng)村基層政權(quán)和社會穩(wěn)定”的目的。該項改革的主要內(nèi)容為“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”。
雖然該項改革的核心是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的規(guī)范性,并不觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權(quán),但財政的規(guī)范性管理實質(zhì)上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的項目納入縣級財政的管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政支出方面的自主性受到削弱。對于縣級政府而言,由于加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實質(zhì)性干預(yù),對推行該項改革較為積極,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財政需要仰仗于縣級政府的支持,對支出自主性受到削弱不滿意但也可以接受。因此,“鄉(xiāng)財縣管”的改革推行較為順利,截至2011年底,實現(xiàn)了“鄉(xiāng)財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為2.93萬個,占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的3/4左右*謝旭人:《務(wù)實進取,努力開創(chuàng)農(nóng)村綜合改革新局面》,2012年8月20日,全國農(nóng)村綜合改革辦公室主任會議。。
所謂“撤鄉(xiāng)變街”是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榻值擂k事處,這主要出現(xiàn)在城市及其周邊地區(qū)。這一變化實質(zhì)上是撤消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府,使之變?yōu)樯霞壵呐沙鰴C構(gòu)——街道辦事處。例如,浙江省約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已變?yōu)榻值擂k事處,四川省約6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也變?yōu)榱私值擂k事處*根據(jù)兩省的鄉(xiāng)級行政單位數(shù)計算,數(shù)據(jù)來源為“行政區(qū)劃”網(wǎng),http://www.xzqh.org/html/.。街道辦事處作為上級政府的派出機構(gòu),最本質(zhì)的變化就是不再作為一級獨立財政預(yù)算的行政單位,轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理由上級政府統(tǒng)籌規(guī)劃,街道辦事處只是負責(zé)執(zhí)行上級政府的任務(wù)安排。
以上幾種實踐都涉及到一個重要理論問題,亦即基層行政管理需要集權(quán)或分權(quán)的問題?!皧W茨分權(quán)定理”(Oates,1972)認為分權(quán)的必要性是,分權(quán)有利于增進地方民生福利的提升及資源配置的效率,因為越是接近實際的政府層級越了解真實的需求*Wallace E.Oates,“Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism ”, International Tax and Public Finance, 2005,(12).。一般而言,公共職責(zé)通常最好由那些最接近居民的政府加以實施,集權(quán)化的選擇導(dǎo)致供給的同一性,無法考慮到各地方的不同偏好,因而國家范圍內(nèi)同一化的服務(wù)會導(dǎo)致消費者剩余的損失*[英]斯蒂芬· 貝利:《 地方政府經(jīng)濟學(xué):理論與實踐》,北京: 北京大學(xué)出版社,2006年。。福利損失可以被看作是信息不完全的產(chǎn)物,基層政府由于擁有更為全面的信息。因此,克服消費者剩余損失的一個重要路徑就是分權(quán)。公共選擇的分權(quán)化是帕累托效率增進的,其原因是它可以減少消費者剩余的絕對損失,這通常被稱之為“奧茨分權(quán)定理”。
理論的結(jié)論是建立在對理論假設(shè)驗證的基礎(chǔ)上得出的,奧茨分權(quán)理論的假設(shè)主要是:(1)政府尋求社會福利最大化是源于選民壓力;(2)信息不對稱或不完全使地方政府比中央政府更具有信息的優(yōu)勢,因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利損失。假設(shè)(1)在西方發(fā)達國家是成立的,亦即決定資源配置及利益分配的政治過程是通過選票(無論是用手投票或用腳投票)來體現(xiàn)的,但這與中國的國情不相吻合。假設(shè)(2)相對來說較具普適性,但如果就中國的情況而言,還需進一步分析。在西方發(fā)達國家如美國等,基層政府不具有發(fā)展經(jīng)濟的職能,產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基于市場的私人行為,政府既不負責(zé)給企業(yè)提供市場信息服務(wù),也不需要市場信息。因此,所謂地方政府更具信息優(yōu)勢,僅指對當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)需求信息。而在中國由于政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的特點,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有發(fā)展經(jīng)濟的職能,因而也需要掌握市場信息。現(xiàn)代經(jīng)濟中的市場范圍遠遠超出行政區(qū)劃尤其是基層行政區(qū)劃范圍,行政區(qū)劃空間范圍越小的政府要想掌握市場信息就越困難,這一點與地方公共服務(wù)需求信息正好相反。另一方面,由于基層政府制定政策的權(quán)力極其有限,在應(yīng)對市場變化上的政策工具也就非常有限。因此,從發(fā)展經(jīng)濟的角度而言,無論是能力還是信息都不能說基層政府最具優(yōu)勢。綜上所述,分權(quán)理論的兩個理論假設(shè),其中有一半(亦即假設(shè)1)的假設(shè)不符合中國國情,余下關(guān)于信息問題的另一半假設(shè)(亦即假設(shè)2)由于沒有涉及市場信息問題,對于中國而言也只是部分適用。換言之,由于公共選擇的政治過程和基層政府職能的差異,“奧茨分權(quán)定理”在中國的適用性就大打折扣,這也就是為什么在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”三種實踐模式中,具有明顯權(quán)力向上集中特征的“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”能成為主流,而具有權(quán)力下放特征的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”在落實中舉步維艱。
分權(quán)理論還有一個方面,即強調(diào)分權(quán)能導(dǎo)致高效率。在西方經(jīng)濟學(xué)的理論邏輯中,效率是與市場經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)的,這就衍生出一個結(jié)論,即市場經(jīng)濟體制需要分權(quán)*錢穎一:《中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制》,《現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)與中國經(jīng)濟改革》,北京:中國人民大學(xué)出版社,2003年。。但需要指出的是,即便市場經(jīng)濟體制下分權(quán)也是有限度的,并不是所有權(quán)力都逐級下放。例如,在美國有關(guān)教育、公共醫(yī)療及道路等公共品及服務(wù)大多是由州政府負責(zé)提供的,并沒有把這些權(quán)力或職能下放到縣(county)或鎮(zhèn)(town)一級政府,因為公共品的提供也講究規(guī)模效益。另外,我國臺灣地區(qū)完全實行市場經(jīng)濟體制,但近幾年來在城市化進程中,也把占比約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為市政府的派出機構(gòu)(區(qū)公所),這一變革覆蓋了臺灣人口的59.6%及面積26.7%的地區(qū)。導(dǎo)致這一變化的重要原因是,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化使基層政府財源萎縮,以及基層公共管理效率下降。這一變化的核心內(nèi)涵是,區(qū)不再是獨立的一級財政預(yù)算行政單位,區(qū)管轄范圍內(nèi)的大部分經(jīng)濟事務(wù)和民生事務(wù)都由市政府統(tǒng)一規(guī)劃和支出,區(qū)僅執(zhí)行市政府的預(yù)算支出*殷存毅、楊勇:《臺灣地方基層行政管理體制變遷及影響分析》,《臺灣研究》2014年第4期。。由此可見,分權(quán)并不一定能保障基層公共服務(wù)的效率,效率與分權(quán)并不具有必然的因果關(guān)系。
鑒于上述理論和其他地區(qū)實踐的分析,在我國實驗探索的基層行政管理體制改革的三種模式中,“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”的改革既符合國情,也可以提高經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)效率。因此,在新型城鎮(zhèn)化的進程中,要使基層政府能更好地提供公共品及服務(wù),就應(yīng)該堅持基層政府權(quán)力向上集中的行政管理體制改革取向。由于中國還有廣大的農(nóng)村地區(qū),不是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以改為街道辦事處,因而“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”兩種模式會長期同時存在,但這兩種模式的一個共同點是,加強上一級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌。在經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌中,縣級政府要基于經(jīng)濟發(fā)展和資源使用的效率,對資源配置和產(chǎn)業(yè)布局進行全局性的統(tǒng)籌安排,避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的惡性競爭,以及碎片化發(fā)展的資源使用低效率和對環(huán)境的破壞,同時通過削減經(jīng)濟職能以減輕基層政府發(fā)展經(jīng)濟的負擔(dān),使基層政府回歸其基本職能。
在社會事務(wù)發(fā)展的統(tǒng)籌中,對公共品及服務(wù)的提供應(yīng)采取上級政府統(tǒng)籌資金安排,基層政府提出具體需求規(guī)劃的混合式做法。因為“奧茨分權(quán)定理”關(guān)于公共品提供的問題,存在上下級政府間信息不對稱的理論具有合理成分,我們對該理論的質(zhì)疑主要是在解決問題的路徑選擇上。近年來我國很多地方由上級政府統(tǒng)一規(guī)劃或安排的一些農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)流于形式的“樣子工程”,很多鄉(xiāng)村的公共廁所長期一把鐵鎖把門,一些公共圖書館徒有樣子,并不具實用價值,等等。不具有實用價值就會造成理論上所謂的消費者剩余的損失。因此,為了避免公共品及服務(wù)提供上的效率不彰問題,縣級政府統(tǒng)籌主要應(yīng)從財政上給予基層地方公共品及服務(wù)提供保障,而在具體的公共品及服務(wù)的數(shù)量及種類問題上,應(yīng)認真聽取具有信息優(yōu)勢的基層政府或行政管理機構(gòu)的意見。
當(dāng)下的中國仍然要靠改革推動發(fā)展,新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)內(nèi)涵,也需要通過深化改革才能達成目標?;鶎有姓芾眢w制的改革就是重要任務(wù)之一,它涉及基層政府職能的轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)基本公共品均等化、轉(zhuǎn)變增長方式以及環(huán)境資源的保護等重大問題。在基層行政管理體制改革中,不能拘泥于既有理論的束縛,因為中國的發(fā)展已經(jīng)對傳統(tǒng)理論提出了質(zhì)疑或挑戰(zhàn),走符合中國國情的改革之路,就是對既有理論發(fā)展的補充或完善。