中國大陸集體農地產權的現(xiàn)實困惑①

程民選

農村實行承包經營制度，在堅持土地的勞動群眾集體所有制前提下，農民獲得了農地的承包經營權。這一兩權分離的集體農地產權制度迄今已實行30多年。30多年來，中國大陸集體農地產權制度改革的成效有目共睹:糧食生產連年上臺階，農民的溫飽問題已從根本上得到解決。但隨之而來的小農戶與大市場之間的矛盾，以及農業(yè)產業(yè)化的要求和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的愿景，客觀上又提出了農地規(guī)?；洜I的要求。因此，通過確權頒證推動農地有序流轉，也就成為了當前深化農村產權制度改革的內容。就集體農地論，確權頒證既頒發(fā)集體農地的所有權證，又為農戶頒發(fā)承包經營權證，這就使得集體農地的所有權和農戶的承包經營權均有了規(guī)范的權屬證書，為穩(wěn)定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發(fā)展適度規(guī)模經營奠定了重要基礎。然而，現(xiàn)實生活中的諸多事實又表明，集體農地產權仍然面臨著若干困惑。

一、虛置的農地集體所有權

《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定農村土地實行勞動群眾集體所有制:農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。②引自《中華人民共和國憲法》第一章總綱，第十條。因此，集體所有的土地除農用地外，還包括農村集體建設用地，通常稱為農村非農建設用地(農民的宅基地也在其中)。本文以下的論述僅限于集體農地，而不涉及農村非農建設用地。

農地的集體所有，是由一定區(qū)域內的勞動群眾共同擁有屬于本集體的農地。長期以來，這種本集體成員共同所有的農地，事實上采取的是共同共有、共同耕種的形式，直到實行承包經營責任制后，共同耕種的方式才得以改變。

實行承包經營制度以來，在一些地方出現(xiàn)了農地股份合作社。在農地股份合作社中，農戶按股分紅，那么，是否產生了農地按份共有的形式呢?這就需要弄明白農地股份的內涵。中國大陸的農地股份合作社，其股份的內涵是以農地承包經營權入股，而農地的所有權仍然屬于集體而非農戶。因此，以農地承包經營權入股組建農地股份合作社后，入股農戶只是按股分享農地合作經營收益，并非按份共有集體農地。

從理論上說，屬于集體所有的農地應當明確集體所有權的內涵與行使主體，即，明確集體的農地所有權到底包含哪些權利，以及明確農地集體所有權的行使主體，而不能夠僅僅頒發(fā)一個集體土地所有權證書了事。毋庸置疑，目前，雖然為集體頒發(fā)了土地所有權證，但集體土地所有權到底包含哪些行為性權利，以及誰能代表集體行使所有權和如何正確行使權利，如果均未做出明確規(guī)定，那集體所有權就只能是虛置的。

從現(xiàn)實情況看，從2006年取消農業(yè)稅后，承包集體農地的農戶基本上是自種自收。加之農村青壯年紛紛外出務工，在農村留守的已是所謂993861部隊，即老人、婦女和兒童。家中還有老人的，自已種來自已吃;而家中已無老人的，所承包農地出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象并不鮮見。那么，對于農戶將承包農地撂荒的問題，作為擁有集體農地所有權的集體能否有所措施呢?事實是村兩委并不過問。

集體林地的情況也是如此。在筆者調研的四川攀枝花市二灘庫區(qū)一帶，對于集體保有的林地，當?shù)剞r戶采用各種辦法將樹木弄死，然后以林地已荒為名，私下挖坑種植凱特芒果樹苗，將集體林地變成了自家果園。這雖早已不是什么秘密，可村兩委對此卻毫無辦法。

此外，關于集體所有的土地被企業(yè)排放廢水或廢渣等污染，變成了有毒土壤的報道雖然不乏其例，但卻從未見到被污染土地的集體行使所有權索賠的任何案例。集體農地遭受污染甚至生態(tài)破壞，而集體農地的所有者卻集體失聲，究竟是集體農地產權界定不清，內涵不明，還是集體不懂得維護自己的所有權?抑或集體缺乏行使所有權的有效主體?甚或國家對于集體土地產權的保護制度尚未真正建立起來?

無論是何原因，集體若不具有任何對于土地的行為性權利，其農地所有權虛置的性質就是無可辯駁的。集體農地被承包者隨意撂荒，集體林地被肆意蠶食，而集體甚至連制止權都沒有;集體農地被任意污染甚至破壞，而集體卻無能為力、無所作為。毫無疑問，這樣的集體所有權只能是有名而無實的。即便是為集體土地頒發(fā)了所有權證，但農地的集體所有權在實際經濟生活中何以體現(xiàn)?沒有實質內容的農地集體所有權難道不是虛置的嗎?

二、農民有土地撂荒權嗎?

提出上述問題，咋看有些新奇，因為《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定:一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。①引自《中華人民共和國憲法》第一章總綱，第十條。那么，農民怎么能有土地撂荒權呢?然而，農民行使了土地撂荒權卻并不是一個偽命題。筆者在川渝多地農村的調研中，看到不少農地拋荒的現(xiàn)象:有的隨便種上幾棵樹以掩人耳目，而有的簡直就是荒草凄凄。承包地撂荒現(xiàn)象恐怕是各地都有，只不過嚴重程度不同罷了。在筆者所調研的川南地區(qū)，有人估計，近年來拋荒的農地至少占農田面積的20%以上。

為什么會出現(xiàn)承包農地的撂荒?原因是農業(yè)的比較利益低，大量農村青壯年勞動力都外出打工，尋求比種地高出許多的務工收入去了。如果家中有老人和婦女，還能耕種自家的承包地以謀求口糧;如果家中沒有了老人，外出務工者舉家在外，撂荒土地的情況也就難免產生。當筆者在調研中問及為什么撂荒者不把土地給別人種，回答是沒人接手;問到土地撂荒有人管沒有，回答是沒人愿意管閑事。

集體的農地，由本集體農戶承包經營，當土地被撂荒時，理論上集體應該有權管，這也是集體行使所有權的表現(xiàn)。但現(xiàn)實情況卻是沒人過問?？梢姡幢憷碚撋蠄猿殖邪r地的農民沒有撂荒權，但事實是已有部分農民將承包農地撂了荒!同時，無論是村集體還是地方政府，對于農地撂荒現(xiàn)象全都心知肚明，但卻又都不聞不問。這樣的結果就是:農民事實上行使了撂荒權。

三、承包農戶的農地產權束中包含哪些行為性權利

如果說，除集體所有權外的農地產權都歸農民，農民獲得了承包土地的用益物權，那么，依據(jù)現(xiàn)代產權經濟學理論，其具體行使的權利應當是一組行為性權利，或稱權利束。因此，我們有必要探討承包農戶獲得的農地產權束到底包含哪些行為性權利。筆者認為，承包農戶獲得的農地產權束所包含的行為性權利，有承包權、經營權、流轉權、收益權和繼承權等。以下逐一討論。

承包權。集體農地的承包權是類似俱樂部產權的集體成員才享有的行為權，即，必須是本集體成員才能承包土地。但在這一前提下，在深化農村產權制度改革的確權頒證實踐中，按照“生不加死不減”的做法，由本集體成員共同商議確定一個基準日，實行“封戶定員”，承包權事實上成為各地所確定的“基準日”在冊的成員權，或者說是限制性的成員權，事實上造成了只有在所確定的“基準日”，戶口在本集體內的成員，才享有承包經營權。而此后新增的成員，都只能享有所在農戶家庭所承包農地的繼承權。

經營權。集體農地的經營權起初是附著于承包權的，故統(tǒng)稱為承包經營權。但在實踐中，隨著轉包、出租、互換等多種形式的自發(fā)出現(xiàn)，以及此后政策規(guī)定承包農地可依法流轉，經營權事實上已經成為可以同承包權分置的行為權。二者分置的標志，是承包者與經營者各是不同的主體。近年來，有地方政府機構在推動農地流轉以實現(xiàn)規(guī)?；洜I的過程中，為流轉農地的經營主體頒發(fā)了經營權證，這就在政策上進一步支持了承包權與經營權的分置。而分置后的經營權可以不再是成員權，即，不是本集體的成員也能夠通過土地流轉合同，獲得約定年限內所轉入農地的經營權。

流轉權。流轉權是行使了承包權的農戶才享有的行為權，是將承包權與經營權分置，把經營權有償或無償轉讓給其他主體的行為權。無償轉讓僅限于親戚朋友之間，是私下的、短期的個別現(xiàn)象。在土地流轉政策出臺后，政府鼓勵和支持土地經營權的有償流轉，以實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經營。必須明確的是:行使流轉權的主體只能是承包農地的農戶，即便是村委會等出面商議農地大規(guī)模流轉的事宜，也必須征得所有承包農戶的同意，而不能夠違背承包農戶意愿強行流轉。新近由中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》明確規(guī)定:土地承包經營權屬于農民家庭。土地是否流轉，價格如何確定，形式如何選擇，應由承包農戶自主決定。流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期限應由流轉雙方在法律規(guī)定的范圍內協(xié)商確定。沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。①見中共中央辦公廳、國務院辦公廳:《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》。再次明確了只有承包農戶才享有流轉權。

收益權。在承包權與經營權一體的情形下，收益權是承包農戶獲得耕種土地產出物及其出售收入的權利。在承包權與經營權分置情形下，收益權也相應分為流轉收益權與經營收益權。此時的流轉收益權是承包集體農地的農戶在將土地流轉給農業(yè)企業(yè)、農民專業(yè)合作社、種植養(yǎng)殖大戶和家庭農場等新型農業(yè)經營主體時，按照雙方所簽土地流轉合同約定，收取土地流轉金的權利;而經營收益權則是轉入農地的經營者獲取經營農地收益的權利。顯然，流轉收益依附于經營收益。雖然流轉收益一般在經營收益取得前已經支付，但這一提前支付的流轉金最終還得從經營收益中扣除，其來源只能是經營收益。若沒有了經營收益，流轉金也將無從支付。也正是因為認識到二者之間的關系，土地流轉時地方政府通常要求土地經營者提交一筆風險金，以規(guī)避因經營中的不確定性給流出土地的農戶造成不能拿到流轉金的風險。

繼承權。確權頒證以后，農戶的承包權獲得法律賦予的硬化形式——承包經營權證，明確記載了所承包農地的面積與四至等信息。而承包權的“長期不變”規(guī)定，實際上賦予了承包農戶后代的繼承權。理論上，只要其后代在本村有戶口，就能夠繼承承包權。但如果子女戶口已外遷，還能否繼承承包權?對于死絕戶，其直系親屬外的其他親戚可否繼承?或者其他人能否根據(jù)遺囑獲得承包繼承權?對于這些問題，迄今為止，無論是法律還是政策，都沒有做出任何規(guī)定，并且理論上的討論也尚待開展。

以上闡明了筆者對于承包農戶的農地產權束中所包含哪些行為性權利的看法。除了上述權利，也有人提到了贈與權。由于承包權實際上是限制性的成員權，屬于本集體成員才能夠享有的權利，這就決定了即便認同承包權的贈與，也只能是局限在本集體成員的范圍內。但如果考慮到實施確權頒證事實上經過了民主程序，集體成員承包農地的數(shù)量與質量原本是相對公平的，如果任由農戶贈與，難以避免在本集體內部造成新的矛盾，故筆者不主張由承包權派生出贈與權。

四、農地流轉權與流轉農地的非糧化現(xiàn)象

在沒有明確農民對于承包農地有流轉權之前，外出打工農民私下將承包地轉給親戚朋友耕種的情況并不鮮見。在農業(yè)稅尚未取消之前，通常，轉種土地者必須為承包者交公糧;而在取消農業(yè)稅后，轉種者大多是自種自收了，只是種糧直補歸承包者。在政策鼓勵農地流轉以后，開始出現(xiàn)流轉農地進行規(guī)?；N植的情形，轉入農地的有專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等商業(yè)農戶，也有農業(yè)公司。這些新型農業(yè)經營主體進行適度規(guī)模種植，客觀上存在流轉土地以滿足規(guī)?；洜I的需求，而承包集體農地的農戶有權行使承包農地的流轉權，因此，只要流轉期限、流轉價格等協(xié)商成功，雙方之間就能自愿達成流轉合約。

承包集體農地的農戶作為流轉主體，行使自己所承包農地的流轉權并依約收取流轉金，是其行使承包農地用益物權的題中應有之義。但交易對方轉入土地后，卻出現(xiàn)了流轉農地的非糧化問題:原來種糧的農地流轉后，有的不再種植糧食作物，而用于其他用途，諸如改種大棚蔬菜，或者栽培各類經濟作物諸如葡萄、草莓、蜜柚、獼猴桃、無花果;等等。目前，農地流轉后不再種植糧食作物的問題已經引起政府的警覺，在新近下發(fā)的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》中，不僅重申堅決禁止擅自將耕地“非農化”，而且明確提出“在糧食主產區(qū)、糧食生產功能區(qū)、高產創(chuàng)建項目實施區(qū)，不符合產業(yè)規(guī)劃的經營行為不再享受相關農業(yè)生產扶持政策?！雹僖娭泄仓醒朕k公廳、國務院辦公廳:《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》。

然而，產生這一問題的根本原因在于農地種植的比較利益驅使。目前，無論是種水稻，還是種小麥和玉米，在正常年景下，每畝純收入約為四五百元。如筆者所調研的安徽宿州市埇橋區(qū)淮河糧食產業(yè)聯(lián)合體的數(shù)萬畝小麥示范地，2012年平均畝產小麥1000斤，玉米1200斤，每畝純收入500元左右。但2013年遭遇倒春寒，小麥受災，同年玉米又減產，于是只能勉強保本，所幸還有政府的良種和耕地補貼。②數(shù)據(jù)來自于實地調研。正常年景下，種糧每畝僅獲得幾百元的純收入，而種植經濟作物每畝的純收入數(shù)千到數(shù)萬元不等。種糧與種植經濟作物存在著巨大的純收入差距，這是農地流轉后不再種植糧食作物而改種各類經濟作物的根本原因。此外，流轉大戶為轉入農地支付的流轉金每畝在數(shù)百元到上千元不等，而種糧的純收入還不夠支付流轉金，自然不會有經營者愿做這種賠本的買賣。有鑒于此，《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》中，首次提到要“合理引導糧田流轉價格，降低糧食生產成本，穩(wěn)定糧食種植面積?！雹垡灾泄仓醒朕k公廳、國務院辦公廳:《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》。

因此，農地流轉后不再種植糧食作物，應該說是轉入農地的經營主體在現(xiàn)實條件下所做出的理性選擇。然而，流轉農地的非糧化一旦成為普遍趨勢，無疑又是同國家糧食安全戰(zhàn)略相悖的，需要政府予以高度重視，采取有效的政策組合措施，以引導新型農業(yè)經營主體種植糧食作物。④在《四川省哲學社會科學重要成果專報》中，我們提出了8條政策建議:1．建議在農地種糧面積統(tǒng)計的基礎上，每年由農調隊進行隨機抽查核實，以掌握糧食種植的真實情況和變動趨勢，以便有針對性的制定政策予以引導。2．建議在進行永久性農田規(guī)劃的同時，明確糧食種植區(qū)規(guī)劃，凡規(guī)劃為糧食種植農田的，不得用于非糧食作物的種植。建議在耕地保護基金中細化出糧地保護基金，與糧食種植區(qū)規(guī)劃配套。糧地保護基金標準適當高于耕地保護基金，直接與種糧掛鉤。同時，種糧補貼也應直接發(fā)放給從事糧食種植的農業(yè)經營主體。3．建議從各地實際出發(fā)，擬定糧食種植適度規(guī)模指南，并扶植有條件的農戶興辦家庭農場，進行糧食適度規(guī)模的種植和經營。通過適度規(guī)模的糧食種植和經營，提高糧食種植的收益，穩(wěn)定糧食種植面積。4．建議政府設立種糧專項獎勵基金，對于種植糧食作物達到一定規(guī)模的農業(yè)經營主體，按照賣糧給國家的數(shù)量給予適當獎勵。5．建議深化農村金融改革，培植適應農業(yè)發(fā)展需要的民間金融組織，以更好服務于種糧大戶、家庭農場和專業(yè)合作社的貸款需求;建議制定農業(yè)經營主體的種糧貸款優(yōu)先發(fā)放原則，以及種糧貸款財政貼息的有關政策，以切實保障種糧的資金需求。6．建議組建由國有投資公司出資為主的農業(yè)再保險機構，以支持農業(yè)生產保險業(yè)務的開展，尤其要針對種糧開發(fā)保險和再保險業(yè)務。7．建議政府高度重視農業(yè)社會化服務體系的構建。新型農業(yè)經營主體和農業(yè)社會化服務體系，是我國構建新型農業(yè)經營體系的兩個重要方面。發(fā)展好專業(yè)大戶、家庭農場和農民合作社，培育好農村市場主體的同時，還必須要有適應他們發(fā)展需要的農業(yè)社會化服務體系，為其提供產前、產中和產后的各種專業(yè)服務，為農業(yè)經營主體降低經營成本創(chuàng)造條件。8．建議給予設施農用地上建設的農用設施頒發(fā)農用設施所有權證書，以利于其抵押貸款和規(guī)范必要的轉讓交易行為。

五、承包農地抵押的究竟是什么?

農業(yè)是國民經濟的基礎性產業(yè)，又是弱質產業(yè)，需要外部資金大力支持其發(fā)展，但卻又面臨自然、市場等多重風險的沖擊。因此，當前金融機構對于涉農放貸都非常謹慎。為破解這一困局，于是提出了承包農地抵押貸款問題。那么，承包農地抵押的到底是什么?承包農地抵押貸款的前景樂觀嗎?

在農地歸集體所有，農戶只有承包經營權的集體農地產權制度下，承包農戶用承包經營農地做抵押，所抵押的并非集體所有的農地，而僅僅是集體農地的承包經營權。也就是說，如果用承包經營權抵押貸款所經營的項目失敗，無力歸還所貸款項，貸款農戶失去的抵押物僅僅是所承包集體農地的承包經營權，而對于集體所有的農地，銀行等金融機構是無權處置的。在此情形下，貸款機構為收回貸款，唯一的辦法就是將無力償還貸款農戶的承包地流轉出去，以回收本金及取得利息。然而，農地經營權流轉的價格，據(jù)筆者在四川、重慶以及安徽等省市農村的調研，每畝農地一年數(shù)百元到千余元不等。①從2013年12月到2014年11月，筆者所在的研究團隊在川渝、安徽等地先后進行了多次田野調查。假如每畝土地流轉年收入為1000元，即便為經營3畝農地的農戶貸出款項3萬元，要收回這筆貸款，僅靠土地流轉收入需要10年才能還上本，尚且不論貸款利息。

而當承包農地的農戶將土地流轉出去，經營者與承包者不再是同一主體時，情況變得更為復雜。利用流轉農地進行規(guī)模經營的，既有農業(yè)企業(yè)、農民專業(yè)合作社，也有種糧大戶、家庭農場。為促進農地的流轉，基于轉入農地經營方的要求，已有多地地方政府部門為流轉農地的經營者辦理經營權證，為其申請貸款提供便利。這就已經承認了集體農地所有權、承包權與經營權的三權分置。而在集體農地所有權、承包權與經營權三權分置的情形下，經營主體用于抵押的經營權證，更是僅僅限于所流轉農地的經營權。用經營權證抵押貸款，如果經營失敗，銀行等金融機構將面臨更加尷尬的局面:既不能處置集體農地，也不能剝奪農戶的承包權，于是不僅只能尋求有經營者愿意接盤，以期收回貸款，而且還將不得不保證轉出農地的農戶按時獲得流轉金。因為經營者跑路的結果，必然是農戶流轉收入的斷流，而轉出農地的農戶也不會為轉入土地經營者的經營失敗負任何責任。在此情形下，為集體農地經營權抵押放貸的銀行等金融機構只能尋求重新選擇經營者，即，是否有人愿意承擔債務并接續(xù)支付農戶土地流轉金。只有尋找到這樣的經營者，銀行等金融機構才能夠向其轉交經營權。

不言而喻，在這樣的制度設計下，銀行等金融機構顯然不愿意承擔涉農放貸的風險，這也正是政府一再鼓勵而銀行畏難不為的根本原因。即便是各地報道的農地抵押貸款的一些破冰之舉，細究其案例，實在也不是僅僅以承包經營權抵押而獲得貸款，要么其后有政府擔保的身影②如重慶市為了盤活農村土地承包經營權、宅基地使用權、林權“三權”資產，于2011年成立了重慶興農融資擔保公司。在這一“政府－擔保公司－銀行”模式中，如果出現(xiàn)貸款損失，將由區(qū)縣政府承擔貸款損失的30%，擔保公司承擔30%，銀行承擔30%，農戶承擔10%。即便如此，僅有三家銀行愿意提供貸款，并且是以林權、宅基地使用權抵押貸款為主。，要么就是所承包農地的經營項目風險可控。由此看來，承包農地抵押貸款的前景難以樂觀，也成為集體農地產權在現(xiàn)實中遇到的困惑之一。

六、結 語

自中國共產黨十七屆三中全會提出要逐步開展農村土地確權頒證后，中國共產黨第十八次全國代表大會再次明確提出要在五年內完成全國的農地確權頒證工作。這一深化農村土地產權制度改革部署的目的，是要在農村形成“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代產權制度。目前全國范圍內的農村產權確權頒證工作正在如火如荼的進行中，而成都、重慶兩市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，由于率先開展了以土地確權為基礎的農村產權確權頒證，已基本完成這項工作。

以土地確權頒證為基礎的深化農村產權改革，有利于理清農村集體以及農民家庭的財產，也有利于盤活土地等存量資產。但從要在農村形成“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代產權制度這一改革目標看，迄今進行的改革還只是開了一個頭，因而集體農地產權在現(xiàn)實中遭遇到以上困惑是完全可以理解的。同時我們也注意到，集體農地產權的現(xiàn)實困惑已經引起中央政府的關注，在《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》中，就明確提出要“抓緊研究探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現(xiàn)形式”③引自中共中央辦公廳、國務院辦公廳:《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》。。筆者堅信，只要堅持實事求是的精神，不斷深化農村產權制度改革，目前困惑我們的問題是能夠最終得到解決的。

〔1〕中華人民共和國憲法〔Z〕．中國法制出版社，2014．

〔2〕中共中央辦公廳、國務院辦公廳．關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見〔Z〕．人民出版社，2014．

(責任編輯:王云川)