金玲

民主視野下國(guó)家審計(jì)的法理思考

金玲

憲法明確宣示了中華人民共和國(guó)的一切國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬于人民，人民代表大會(huì)代表人民行使各項(xiàng)民主權(quán)利，監(jiān)督一府兩院的權(quán)力運(yùn)行情況。國(guó)家審計(jì)制度充分體現(xiàn)了政府的受托責(zé)任意識(shí)，體現(xiàn)人民的民主監(jiān)督權(quán)利。伴隨著國(guó)家民主法治的逐步發(fā)展，國(guó)家審計(jì)權(quán)制度逐步得到發(fā)展與完善，同時(shí)，國(guó)家審計(jì)制度更是促進(jìn)民主政治發(fā)展的重要途徑。本文從法理角度分析國(guó)家審計(jì)與民主政治的相互關(guān)系，以及這種關(guān)系帶來(lái)的當(dāng)下中國(guó)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展方向。

民主；國(guó)家審計(jì)；法治；改革

國(guó)家政治如何能清廉？政府績(jī)效如何能提高？人民當(dāng)家做主的民主觀念如何充分體現(xiàn)？透過(guò)國(guó)家的審計(jì)制度發(fā)展歷程，我們可以看到國(guó)家審計(jì)與國(guó)家的民主政治彼此影響。伴隨著民主法治的逐步發(fā)展，國(guó)家審計(jì)權(quán)制度逐步得到發(fā)展與完善。本文從法理角度分析了國(guó)家審計(jì)與民主政治的相互關(guān)系，以及這種關(guān)系帶來(lái)的當(dāng)下中國(guó)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展方向。

一、現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)權(quán)的法理分析

國(guó)家審計(jì)是人民通過(guò)憲法、審計(jì)法等法理授權(quán)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)政府及公營(yíng)事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的成果和效益進(jìn)行審核評(píng)估的一項(xiàng)專業(yè)性活動(dòng)。因此，對(duì)于國(guó)家審計(jì)權(quán)的完整理解包括三個(gè)要素：一種公權(quán)力；憲法與法律規(guī)定由特定機(jī)關(guān)或人員專屬來(lái)行使；權(quán)力行使的對(duì)象包括管理、使用國(guó)家財(cái)政資金或公共資源的一切主體。

現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)制度是民主與法治的產(chǎn)物，更是推動(dòng)民主與法治的重要制度?，F(xiàn)代國(guó)家審計(jì)制度產(chǎn)生于民主政治中的受托責(zé)任（accountability），沒(méi)有受托責(zé)任，就沒(méi)有現(xiàn)代審計(jì)，理解受托責(zé)任的概念是理解現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)權(quán)理念的前提。

依據(jù)法治與民主精神，由于公權(quán)力的擴(kuò)張本性，國(guó)家法律對(duì)于公權(quán)力與私權(quán)利的運(yùn)行有不同等的規(guī)定，對(duì)公權(quán)力采取“法無(wú)授權(quán)即禁止”的原則，對(duì)私權(quán)利則采取“法無(wú)禁止即可為”的原則。受托責(zé)任體現(xiàn)的就是“法無(wú)授權(quán)即禁止”原則。在我國(guó)現(xiàn)行民主政治制度中，人民通過(guò)憲法委托政府管理國(guó)家、社會(huì)，承擔(dān)國(guó)家工作和企事業(yè)工作的責(zé)任人，是人民的公仆，受人民之托履行人民賦予的權(quán)力。沒(méi)有人民的委托授權(quán)，就不能擅自行使權(quán)力。

我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，國(guó)家的一切資源為人民所有。人民行使民主權(quán)利的機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)，人民將國(guó)家的一切權(quán)力與資源委托給人民選舉出來(lái)的各級(jí)人民政府及其工作人員。

憲法的規(guī)定體現(xiàn)了各級(jí)人民代表大會(huì)和其同級(jí)人民政府之間的委托和受托關(guān)系，各級(jí)政府需忠誠(chéng)完成人民的托付，向人民報(bào)告并接受人民的監(jiān)督。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是人民授予政府的最重要的一項(xiàng)權(quán)力，各級(jí)政府按照由該級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)的年度預(yù)算和國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，去經(jīng)營(yíng)管理。人民監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的主要機(jī)構(gòu)就是由各級(jí)人大產(chǎn)生的同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。

從法理來(lái)看，受托責(zé)任概念是憲法設(shè)立審計(jì)權(quán)的出發(fā)點(diǎn)，憲法確立的國(guó)家審計(jì)權(quán)體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的國(guó)家主體意識(shí)以及政府的受托責(zé)任意識(shí)。人民對(duì)同級(jí)政府提出的工作報(bào)告，由專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)予以審核評(píng)估。通過(guò)獨(dú)立于同級(jí)政府之外的機(jī)構(gòu)，依據(jù)專業(yè)的審計(jì)技術(shù)，客觀公正地審核評(píng)估政府績(jī)效，提出審計(jì)建議，促進(jìn)政府績(jī)效。這是國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)人民民主權(quán)利的重要使命，因此，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)由人大授權(quán)向人大負(fù)責(zé)是符合我國(guó)政治制度邏輯的權(quán)力配置方案。

二、國(guó)家審計(jì)隨著國(guó)家民主政治的發(fā)展而發(fā)展

考察世界審計(jì)史，我們發(fā)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督權(quán)從萌芽、產(chǎn)生到當(dāng)代的各項(xiàng)發(fā)展，與國(guó)家民主政治的發(fā)展緊密相連，國(guó)家審計(jì)因受托責(zé)任而產(chǎn)生，也因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。

（一）從審計(jì)的早期萌芽階段來(lái)看國(guó)家審計(jì)的發(fā)展模式與國(guó)家政治制度的關(guān)系

早在古代埃及與中國(guó)西周時(shí)期就已經(jīng)產(chǎn)生了審計(jì)的萌芽，經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)的產(chǎn)生促使了審計(jì)監(jiān)督的萌芽，國(guó)家的最高統(tǒng)治者要求官吏對(duì)其承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在古代埃及與中國(guó)西周時(shí)期，都是強(qiáng)大的中央集權(quán)政治，國(guó)家的最高統(tǒng)治者無(wú)需對(duì)任何人負(fù)責(zé)人，他對(duì)屬下臣民擁有絕對(duì)的支配權(quán)，因此，審計(jì)監(jiān)督權(quán)力是屬于最高統(tǒng)治者監(jiān)督制約各級(jí)官吏的權(quán)力，審計(jì)監(jiān)督權(quán)的行使只對(duì)最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé)任。［1］

在中國(guó)的西周時(shí)期，據(jù)《周禮》記載，宰夫在每年終或每月終應(yīng)對(duì)一年或一月來(lái)的經(jīng)濟(jì)收支情況進(jìn)行考核，以作為政績(jī)優(yōu)劣的根據(jù)。倘若發(fā)現(xiàn)某官吏犯有違法亂紀(jì)行為，宰夫可以越級(jí)向天官乃至國(guó)王報(bào)告，請(qǐng)求加以誅罰。［2］雖然宰夫也不是專門的審計(jì)官吏，他還肩負(fù)著其他監(jiān)察業(yè)務(wù)，但中國(guó)西周時(shí)期由宰夫執(zhí)行的實(shí)地稽察審計(jì)制度，深刻地影響后世審計(jì)組織建制的發(fā)展。［3］

古代羅馬的審計(jì)監(jiān)督已經(jīng)初步具有立法監(jiān)督的因素，這與古羅馬的共和制政治結(jié)構(gòu)相關(guān)。古羅馬的行政權(quán)雖然屬于執(zhí)政官，但國(guó)家實(shí)際上的行政指揮中心卻屬于元老院擁有。古羅馬元老院擁有決定內(nèi)外政策、審查和批準(zhǔn)法案、控制預(yù)算并支配國(guó)家財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，也擁有對(duì)埃及金庫(kù)的絕對(duì)支配權(quán)。雖然金庫(kù)名義上由財(cái)務(wù)官領(lǐng)導(dǎo)，但沒(méi)有元老院同意，任何人不得從中提款。由于元老院同時(shí)還擁有立法權(quán)，因此古羅馬的國(guó)庫(kù)監(jiān)督制度具有立法監(jiān)督的因素，對(duì)現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的立法模式的形成有著深遠(yuǎn)的影響。

2000多年前的古代雅典是實(shí)行民主政治的城邦，其嚴(yán)格獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督制度就是雅典民主政治的重要體現(xiàn)。古雅典設(shè)有專門的審計(jì)官嚴(yán)格負(fù)責(zé)官員卸任時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查。古雅典500人議事會(huì)的所有官員在卸任時(shí)，按規(guī)定在離職后30天以內(nèi)均應(yīng)向?qū)徲?jì)官報(bào)送自己登記的會(huì)計(jì)賬冊(cè)，不得延宕時(shí)日。審計(jì)官們?cè)诖_認(rèn)他們報(bào)送的賬簿記錄中不存在任何工作差錯(cuò)和貪污、受賄行為之時(shí)，才允許他們卸任離職。否則，就送交法院裁決，以正法度。而通常情況下，由審計(jì)官擔(dān)任法庭議長(zhǎng)執(zhí)行審理，如法院判決罪證屬實(shí)，就課以貪污或受賄數(shù)額的十倍罰金。［4］這也是當(dāng)今世界獨(dú)立審計(jì)模式的雛形。

從上述對(duì)世界早期審計(jì)萌芽的簡(jiǎn)單描述，我們可以看出一個(gè)國(guó)家的政治制度決定著該國(guó)的審計(jì)制度的模式。

（二）啟蒙時(shí)期民主政治的發(fā)展帶動(dòng)國(guó)家審計(jì)制度的發(fā)展變化

在啟蒙時(shí)期，人民剛剛接受民主觀念，要求通過(guò)國(guó)家法律對(duì)政府取之于民的資源能有所限制，超過(guò)法律的限度，人民就有權(quán)拒絕。但對(duì)于政府如何使用這些資源，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有意識(shí)到人民有權(quán)利監(jiān)督。隨著國(guó)家政治的發(fā)展，人民民主意識(shí)的增長(zhǎng)，人民的監(jiān)督內(nèi)容與覆蓋范圍越來(lái)越廣泛、復(fù)雜，不僅要求政府將取之于民的用之于民，還要求政府要按照人民意志來(lái)使用，否則，就要追究其受托責(zé)任。發(fā)展到現(xiàn)代民主法治社會(huì)，各國(guó)政治法律制度都展現(xiàn)出對(duì)政府更為嚴(yán)格的監(jiān)督權(quán)力：要求政府對(duì)于一切取之于民的資源，必須經(jīng)濟(jì)有效地用之于民，如果沒(méi)有完成人民的預(yù)期效果，政府依然要承擔(dān)責(zé)任。各國(guó)的國(guó)家審計(jì)越來(lái)越注重對(duì)政府業(yè)績(jī)的審核評(píng)估，促進(jìn)與提高政府績(jī)效已然成為國(guó)家審計(jì)的主要使命。

2011年，美國(guó)審計(jì)總署更換了英文名稱，由General Accounting Office（總會(huì)計(jì)辦公室）更名為Government Accountability Office（政府責(zé)任辦公室），在美國(guó)審計(jì)總署成立83年之后，正式將“政府責(zé)任”寫入了名稱，正是這一發(fā)展的體現(xiàn)。審計(jì)總署的首要任務(wù)是提高政府的工作績(jī)效，保證聯(lián)邦政府盡到對(duì)國(guó)會(huì)和美國(guó)公眾應(yīng)盡的責(zé)任。

美國(guó)前審計(jì)總署署長(zhǎng)沃克認(rèn)為：會(huì)計(jì)和審計(jì)工作從來(lái)就不是審計(jì)總署的主要使命。美國(guó)審計(jì)總署對(duì)聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的審計(jì)只占目前工作量的15%，審計(jì)署的大部分工作是對(duì)聯(lián)邦政府進(jìn)行業(yè)績(jī)審核、項(xiàng)目評(píng)估、政策分析等。

近年來(lái)，在西方國(guó)家，由于人民逐漸關(guān)注環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡以及少數(shù)群體的權(quán)益等問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家審計(jì)權(quán)限逐漸覆蓋到政府項(xiàng)目是否影響污染、噪音等環(huán)境保護(hù)、國(guó)民健康福利、婦女兒童等少數(shù)群體權(quán)益保護(hù)以及生態(tài)平衡的維護(hù)等內(nèi)容。

（三）在國(guó)家治理現(xiàn)代化觀念中審計(jì)的實(shí)質(zhì)就是民主

長(zhǎng)期以來(lái)，存在一種這樣的誤解：認(rèn)為人民的素質(zhì)是民主政治的關(guān)鍵。但我們從國(guó)家審計(jì)制度的發(fā)展簡(jiǎn)史可以看出：受托責(zé)任意識(shí)是民主政治得以有效實(shí)施的關(guān)鍵，受托責(zé)任意識(shí)實(shí)質(zhì)上就是民主意識(shí)。

因此，可以說(shuō)，民主是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的實(shí)質(zhì)，而審計(jì)，則是現(xiàn)代民主實(shí)現(xiàn)的主要方式。沒(méi)有現(xiàn)代民主政治與現(xiàn)代國(guó)家治理理念，現(xiàn)代審計(jì)也就失去其意義。而這正是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)制度的建設(shè)必須從受托責(zé)任出發(fā)的依據(jù)。

三、審計(jì)權(quán)獨(dú)立設(shè)置是良好的審計(jì)制度需具備的首要條件

在現(xiàn)代民主政治中，國(guó)家審計(jì)的作用相當(dāng)關(guān)鍵，可以說(shuō)，建立良好的民主政治需要完備的國(guó)家審計(jì)制度。

通過(guò)憲法和法律授予特定機(jī)關(guān)國(guó)家審計(jì)權(quán)，已成為當(dāng)今世界實(shí)行民主法治國(guó)家的普遍做法，我們可以根據(jù)行使國(guó)家審計(jì)權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，將當(dāng)代國(guó)家審計(jì)權(quán)法律設(shè)置模式分為立法型（由立法機(jī)關(guān)行使）、行政型（由行政機(jī)關(guān)行使）、司法型（由司法機(jī)關(guān)行使）、獨(dú)立型（由除以上三類機(jī)關(guān)之外的獨(dú)立機(jī)關(guān)行使）等四種基本模式。這四種類型的國(guó)家審計(jì)權(quán)配置，都必須首先確立起民主法治中受托責(zé)任這個(gè)概念，另外更需要有一個(gè)良好的審計(jì)體系的保證。

綜觀古今審計(jì)制度，審計(jì)權(quán)的獨(dú)立行使，是建立良好審計(jì)體系的首要保證。近代國(guó)家百分之九十幾以上的審計(jì)機(jī)關(guān)都獨(dú)立于各級(jí)政府之外。審計(jì)權(quán)的設(shè)置必須要獨(dú)立于受托責(zé)任人的權(quán)力干預(yù)之外，而且必須要向委托人直接報(bào)告審計(jì)結(jié)果。

之所以如此設(shè)置，目的有三：其一，使審計(jì)機(jī)關(guān)能不受干預(yù)、客觀公正地對(duì)政府是否完成人民托付的問(wèn)題進(jìn)行審核評(píng)估。其二，設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)權(quán)凸顯了政府的受托責(zé)任意識(shí)，通過(guò)審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立公正地評(píng)估結(jié)果，向人民證明自己忠實(shí)地履行了人民授予的權(quán)力。這是政府取信于民的重要制度。其三，審計(jì)權(quán)獨(dú)立于政府行政權(quán)之外是人民充分發(fā)揮民主監(jiān)督作用的前提，也是使政府工作增加透明度，尤其是在網(wǎng)絡(luò)資訊日益發(fā)達(dá)的今天，是人民積極參與公共政治的重要制度保障。

四、我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度的改革方向

1982年《憲法》明確授予縣級(jí)以上人民政府行使國(guó)家審計(jì)權(quán)，從而奠定了我國(guó)審計(jì)權(quán)配置行政型模式的法律基礎(chǔ)。依據(jù)憲法，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度確立雙層管理體制：審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

（一）國(guó)家審計(jì)雙重管理體制的弊端

自1983年我國(guó)設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)以來(lái)，審計(jì)的雙重管理體制的利弊之爭(zhēng)一直備受關(guān)注。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的審計(jì)管理體制已越來(lái)越不適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化理念，阻礙審計(jì)制度的進(jìn)一步發(fā)展。主要原因有：

妨礙地方審計(jì)機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)。憲法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審監(jiān)督權(quán)。但在雙層審計(jì)管理體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)人員編制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、福利待遇等，都由地方政府及地方人大決定，這種制度安排使得地方審計(jì)機(jī)關(guān)在揭露、查處某些違法違規(guī)問(wèn)題時(shí)，不得不考慮與地方政府各部門的利益關(guān)系，在審計(jì)過(guò)程中不可避免地會(huì)造成審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立審計(jì)的阻礙。更有甚者，某些地方審計(jì)機(jī)關(guān)每年報(bào)送給上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)人大的審計(jì)報(bào)告，竟然被刪改至不能揭示任何實(shí)質(zhì)問(wèn)題，使得審計(jì)機(jī)關(guān)的審核評(píng)估無(wú)從進(jìn)行，讓憲法設(shè)計(jì)的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)淪為空談。審計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和公正性，導(dǎo)致的直接后果就是：人民對(duì)國(guó)家審計(jì)的執(zhí)行力和公信力越來(lái)越不信任，審計(jì)報(bào)告及其審計(jì)建議的權(quán)威性會(huì)逐漸喪失。可以說(shuō)，妨礙國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性，會(huì)對(duì)一國(guó)的審計(jì)制度造成毀滅性的傷害。

在審計(jì)的項(xiàng)目涉及地方利益與國(guó)家利益的矛盾時(shí)，現(xiàn)行體制讓地方審計(jì)機(jī)關(guān)陷入兩難境地，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行審計(jì)體制將地方審計(jì)機(jī)關(guān)置于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，當(dāng)?shù)胤綄徲?jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)地方利益與中央利益存在沖突時(shí)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)如果服從地方政府的地方保護(hù)主義，就難以獨(dú)立、客觀、公正地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。如果不從地方保護(hù)的角度出發(fā)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)卣块T的關(guān)系難以處理。

更為嚴(yán)重的是由于尚不完善的法治環(huán)境影響，在具體審計(jì)中，當(dāng)政府的政策與國(guó)家的法律、政策在某些條款或解釋上存在矛盾時(shí)，按照規(guī)定應(yīng)該選擇上位法為審計(jì)依據(jù)，但處于地方保護(hù)主義，審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)選擇執(zhí)行地方政府的法規(guī)與政策，這不僅導(dǎo)致了審計(jì)權(quán)的行使沒(méi)有依法進(jìn)行，還嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家的法律統(tǒng)一性，阻礙了國(guó)家審計(jì)權(quán)的規(guī)范化進(jìn)程，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

不適應(yīng)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的國(guó)家治理理念的新變化。國(guó)家經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)30多年的長(zhǎng)足發(fā)展，使得審計(jì)環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜、審計(jì)內(nèi)容也發(fā)生了巨大改變。這些變化要求審計(jì)機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。如政府各部門負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)權(quán)代表著人民的民主監(jiān)督權(quán)利，這要求審計(jì)人員要樹(shù)立起監(jiān)督政府的責(zé)任意識(shí)；隨著陽(yáng)光政府的建設(shè)不斷加強(qiáng)，要求增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的透明度，審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，滿足人民的知情權(quán)需求；隨著審計(jì)業(yè)務(wù)對(duì)財(cái)政公共支出績(jī)效的全覆蓋，需要審計(jì)人員轉(zhuǎn)變過(guò)去的政府委托觀念，確立公眾受托人意識(shí)。

（二）2014年以來(lái)國(guó)家審計(jì)制度的改革

改革雙重管理體制，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)行審計(jì)體制強(qiáng)調(diào)政府委托授權(quán)的傳統(tǒng)觀念，隨著改革逐漸向著深層次發(fā)展，現(xiàn)行審計(jì)體制的弊端日益明顯。2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》出臺(tái)，明確提出“強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”，在廣東省已經(jīng)先行改革試驗(yàn)?！笆∫韵碌胤綄徲?jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”，改革方向旨在建立審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于同級(jí)政府部門之間的體系，讓審計(jì)機(jī)關(guān)能夠脫離地方保護(hù)主義的窠臼，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)的權(quán)威。在一定程度上解決了上述雙層管理體制的弊端。

政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)預(yù)示國(guó)家審計(jì)重心向促進(jìn)政府績(jī)效轉(zhuǎn)移。2014年8月中旬起，由審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，不但要掌握總體情況，揭示突出問(wèn)題，還要提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，為國(guó)務(wù)院決策提供參考。

憲法確立了我們的國(guó)家性質(zhì)，也明確宣示了中華人民共和國(guó)的一切國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬于人民，人民代表大會(huì)代表人民行使各項(xiàng)民主權(quán)利，監(jiān)督一府兩院的權(quán)力運(yùn)行情況。國(guó)家審計(jì)制度最能體現(xiàn)這種民主監(jiān)督權(quán)利，也充分體現(xiàn)了政府的受托責(zé)任意識(shí)。

我國(guó)民主法治的不斷發(fā)展促進(jìn)了國(guó)家審計(jì)各項(xiàng)制度的完善。尤其是近年來(lái)隨著人民參與公共事務(wù)的熱情越來(lái)越高，人民越來(lái)越需要權(quán)威有效的公共資訊來(lái)滿足對(duì)政府各項(xiàng)事務(wù)的知情權(quán)。這要求國(guó)家審計(jì)公告制度進(jìn)一步提高透明度，向人大及社會(huì)公開(kāi)政府績(jī)效審核資訊正是實(shí)現(xiàn)促進(jìn)政府績(jī)效，適應(yīng)人民民主權(quán)利新變化的重要舉措。

［1］文碩.世界審計(jì)史［M］.北京：企業(yè)管理出版社，1998.

［2］文碩.文明古國(guó)的會(huì)計(jì)［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1986：28.

［3］邁克爾·查特菲爾德.會(huì)計(jì)思想史［M］.文碩等，譯.北京：中國(guó)商業(yè)出版社，1989：8.

［4］任寅虎，張振寶.古代雅典民主政治［M］.上海：商務(wù)印書館，1983：45.

責(zé)任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2015）06-0078-04

2015-11-16

金玲，深圳市委黨校法學(xué)教研部副教授、博士。