地方政府處理群體性事件的對策探索

倪松玉

（南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院，江蘇南京210000）

地方政府處理群體性事件的對策探索

倪松玉

（南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院，江蘇南京210000）

在黨的十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理體系，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制之際，本文將從群體性事件的概念及特征出發(fā)，討論地方政府在處置群體性事件時(shí)存在的法律缺失、管理失當(dāng)、角色錯位等問題，進(jìn)而提出從回應(yīng)型政府構(gòu)建以及提升政府公信力等角度出發(fā)改進(jìn)地方政府在群體性事件上的處置對策。

群體性事件；地方政府;對策研究

有社會學(xué)家預(yù)測2020年將成為我國群體性事件的頻發(fā)期，如果不能妥善處理群體性事件，那么對于中國社會發(fā)展的穩(wěn)定大局以及政治合法性都將產(chǎn)生極大的沖擊與難以想象的后果。正是基于以上認(rèn)知，黨的十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理體系，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，從制度上保障中國社會的穩(wěn)定。因此，研究當(dāng)前地方政府在群體性事件處置時(shí)存在的問題，進(jìn)而提出改進(jìn)措施就變得很有現(xiàn)實(shí)意義。

一、群體性事件的概念和特征

所謂群體性事件，學(xué)界對其概念界定有比較多的看法，如宋寶安等認(rèn)為，群體性事件是由社會矛盾引發(fā)，由特定和不特定的某些具有共同利益的偶合群體，以一定的目的為基礎(chǔ)，帶有明顯的利益訴求性質(zhì)的體制外活動，是以合法的或非法的規(guī)模性聚集的形式，表達(dá)利益訴求和政策主張，對社會秩序和穩(wěn)定造成一定影響的事件［1］。向德平等認(rèn)為，群體性事件是指由社會群體性矛盾引發(fā)的，不受既定社會規(guī)范約束，具有一定的規(guī)模，造成一定的社會影響，干擾社會正常秩序的事件。群體性事件的表現(xiàn)形式多種多樣，如集體上訪、集體怠工、罷工、非法集會、聚眾、游行、示威、騷亂、暴亂、大眾恐慌等等［2］。還有人認(rèn)為，群體性事件是指一定的利益主體以違法方式向政府部門表達(dá)利益訴求以及不滿情緒、并產(chǎn)生嚴(yán)重社會影響的公共事件［3］。綜上所述，本文對群眾性事件的理解是：因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、部分民眾認(rèn)為自身合法權(quán)益受到侵害，而正當(dāng)渠道失效的情況下采取一種非法的、極端對抗的形式或手段向具體的國家管理者主張合法權(quán)益或表示不滿的群體性活動，對政府維穩(wěn)和社會秩序造成破壞性影響的突發(fā)性事件。

（一）事件起因的突發(fā)性與不確定性。從我國本世紀(jì)初的十幾年發(fā)生的群體性事件來看，排除其中的常規(guī)原因，如環(huán)境問題（反PX事件）、土地征用與拆遷（江蘇通安事件）和區(qū)劃調(diào)整問題（甘肅隴南事件）等，因突發(fā)性事件和不確定性原因而引起的群體性事件在數(shù)量上呈快速增長的態(tài)勢。如2011年發(fā)生的廣州增城事件，起因僅僅是王聯(lián)梅、唐學(xué)才夫婦占道擺攤經(jīng)營，最終卻造成了圍觀人群用硬物打砸政府人員以及汽車和對派出所進(jìn)行“攻擊”，不僅砸燒了警車，部分人還跑到大敦村治保隊(duì)辦公室打砸燒這樣的大規(guī)模群體性事件。

（二）參與主體的多元性與復(fù)雜性。通過對近十幾年來的群體性事件的調(diào)察研究，筆者發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)的群體性事件都是由一個普通的個體沖突逐漸演化為群體沖突。在事件的不斷發(fā)酵過程中，參與的群眾越來越多，參與主體由一開始的單一性變?yōu)槎嘣?，同時(shí)人員構(gòu)成也顯現(xiàn)出復(fù)雜性的特征。

（三）行為方式的對抗性和暴力性。本世紀(jì)初的這十幾年，發(fā)生的群體性事件越來越多，同時(shí)，近幾年來，相當(dāng)一部分群體性事件中也越來越具有對抗性和暴力性。有些人信奉“鬧大了自然有人管”的行為指導(dǎo)，動輒沖擊國家政府機(jī)關(guān)，堵塞公路、癱瘓交通，甚至危害公共財(cái)產(chǎn)以及傷到他人的生命財(cái)產(chǎn)安全，造成極其惡劣的社會影響。如貴州的甕安事件，云南的孟連事件和廣州的增城事件等。

二、地方政府在處理群體性事件中存在的主要問題

（一）關(guān)于群體性事件預(yù)防以及處置的法律法規(guī)較為零散，致使政府的維穩(wěn)工作難以有效開展。

從我國當(dāng)前的法律體系來看，涉及到群體性事件的法律法規(guī)主要有《憲法》、《治安管理處罰法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《集會游行示威法》、《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》以及2004年中共中央《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》、《信訪條例》等。盡管當(dāng)前的這些法律法規(guī)涉及到了各個層面，但是都較為零散，缺乏統(tǒng)一性，造成了政府維穩(wěn)過程中一些難題。《憲法》是我國的根本大法，是其他一切法律的母法。《憲法》明文規(guī)定了公民依法享有言論、出版、集會、結(jié)社、示威、游行的自由，這是現(xiàn)代法治理念在法治國家的基本體現(xiàn)，并且在《集會游行示威法》中，對集會、游行、示威應(yīng)遵循的原則和申請、批準(zhǔn)程序等都給予了明確規(guī)定。但是，由于《憲法》本身并沒有直接使用“群體性事件”一詞，因此，集會、結(jié)社、游行以外的群體性事件沒有直接的憲法依據(jù)。再如中共中央《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》為各級政府在如何處置群體性事件上提供了很好的指導(dǎo)依據(jù)，但是從行政學(xué)的角度看，如果缺乏相關(guān)的上位法的規(guī)定，就易于導(dǎo)致地方政府制定的相關(guān)處置手段上“合法性”被質(zhì)疑，導(dǎo)致政府維穩(wěn)工作的相關(guān)政策措施背離法律原則和法律精神，從而增加地方政府在處理群體性事件時(shí)的難度。如江蘇南通事件，在事情發(fā)生之初，政府部門除了保持應(yīng)有克制外，沒有任何行動，沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)該采取哪些合適、應(yīng)有的應(yīng)對之策。而甘肅隴南事件中，對于部分人員的處罰程度也存在一定的爭論。

（二）地方政府角色定位錯誤及公信力的缺失。所謂政府公信力，就是地方政府獲得民眾認(rèn)可的能力或者程度。其直接表現(xiàn)就是地方政府的社會管理能力和提供公共服務(wù)的效率及水平。社會管理和提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能，因此政府在履行職責(zé)的過程中，要始終將人民群眾的需求以及滿意作為衡量自己工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，做人民的權(quán)利維護(hù)者和利益守衛(wèi)者，堅(jiān)守人民的仆人這一角色定位。但是，在實(shí)際的運(yùn)行過程中，存在一些地方政府在考核工作的標(biāo)準(zhǔn)方面存在錯誤導(dǎo)向，以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政收入的增加作為衡量工作效率的標(biāo)準(zhǔn)。于是地方政府在市場經(jīng)濟(jì)的追逐利益這一內(nèi)因的驅(qū)動下，把自己和強(qiáng)勢利益集團(tuán)捆綁在一起。尤其是在處理一些經(jīng)濟(jì)糾紛、利益沖突問題時(shí)，采取一些親商政策，并且錯誤地把民眾維護(hù)自身權(quán)益的正當(dāng)要求視為影響本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙而壓制，引起民眾的不滿，最終民眾與企業(yè)之間的糾紛就演變成了民眾與基層政府之間的沖突。還是以南通事件為例，政府部門因其錯誤的績效評價(jià)指標(biāo)導(dǎo)致在啟動排污項(xiàng)目的時(shí)候沒有考慮到對群眾生活環(huán)境的影響，同時(shí)群眾對政府的不信任感很強(qiáng)烈，以致官員口頭承諾停止項(xiàng)目都毫無效果，民眾明確要求政府要給出書面文書，以確保政府部門不會出爾反爾。

（三）利益訴求渠道不暢通，公眾參與機(jī)制匱乏。地方政府作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，承擔(dān)著協(xié)調(diào)不同利益主體之間的利益分配的任務(wù)，同時(shí)也具有整合各種利益需求的職能。群體性事件從一定的維度上來看也是民眾對地方政府某種不信任的表現(xiàn)，當(dāng)存在著某種不公的利益分配情況的時(shí)候，民眾希望地方政府能夠以社會管理者的身份站出來對利益進(jìn)行重新分配。鑒于此，地方政府理應(yīng)不斷開拓和暢通群眾表達(dá)意見的渠道。然而，在我國的實(shí)踐過程中，雖然存在著許許多多的利益訴求機(jī)制，比如各級信訪機(jī)關(guān)和各種各樣的地方基層組織，但是事實(shí)上表達(dá)利益訴求的都是些弱勢群體，在部分政府人員的眼中這樣的利益訴求行為都是非正常行為，不斷對上訪行為進(jìn)行阻撓、打壓，對訪民反映的問題置之不理。這樣一來，看似繁多的訴求表達(dá)渠道和參與機(jī)制，所起的作用就太小了。利益表達(dá)渠道失效，政治宣泄渠道不暢通，長此以往，民怨越積越重，意見越來越多，最終形成了官民對立的局面。如廣東茂名的反“PX”事件，地方政府在決策初期的時(shí)候完全沒有考慮到群眾的意見，而當(dāng)事件出現(xiàn)后地方政府才開始發(fā)布公告要落實(shí)群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，項(xiàng)目開始之初的群眾訴求表達(dá)通道與參與機(jī)制被地方政府?dāng)R置在一旁。

（四）以追求社會穩(wěn)定為目標(biāo)，主要采取壓制方式應(yīng)對。壓制方式指的是在處置群體性事件的過程中，地方政府主要采用行政強(qiáng)制的手段予以解決。由于傳統(tǒng)的行政管理理論的影響根深蒂固，因此地方政府在發(fā)生群體性事件后，多以社會的穩(wěn)定是大局為理由，無視群體性事件中的群眾的主體權(quán)利地位，采取壓制方式以解決事情，達(dá)到社會的剛性穩(wěn)定。稍有“集體表達(dá)利益訴求”的行為，便會在維穩(wěn)的名義下得到迅速的壓制。然而這種方法只能治標(biāo)，不能治本。這樣的行為只是壓制了矛盾的爆發(fā)，并沒有切實(shí)地解決矛盾，深層次的矛盾在慢慢積累，如果處置不當(dāng)，將有可能造成更大更具破壞力的群體性事件。應(yīng)當(dāng)說，在相對緊張的官民關(guān)系中，如果民意、民怨和民憤得不到及時(shí)疏導(dǎo)，反而被一次次壓制，只會激起更多的誤解與矛盾。當(dāng)下一次群體性事件爆發(fā)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得不采取更強(qiáng)烈的高壓手段，動用更多的公共資源，如此惡性循環(huán)，后果不堪設(shè)想［4］。如云南的孟連事件，在處理的過程中就運(yùn)用了大量的警力，這樣的情況還是在省委明確否定的情況下發(fā)生的，對社會資源的耗費(fèi)以及對社會穩(wěn)定的破壞度是可想而知的，無形中增加了后續(xù)工作的工作量與難度。

三、地方政府在應(yīng)對群體性事件的提升建議

（一）完善地方政府處置群體性事件的相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前中國的相關(guān)立法存在一定的缺失，從立法的整體看，當(dāng)前法律法規(guī)的管制色彩比較濃厚，內(nèi)容上不完善，缺乏對群眾合法權(quán)利在緊急狀態(tài)下的保護(hù)，也加大了地方政府維穩(wěn)工作中的難度。因此有必要完善相關(guān)的法律制度與內(nèi)容，拓寬糾紛的解決渠道，健全救濟(jì)機(jī)制。

1.完善相關(guān)法律制度與內(nèi)容。首先是《憲法》，要將請?jiān)笝?quán)寫入憲法，請?jiān)笝?quán)作為公民表達(dá)自己的合法利益訴求的一項(xiàng)基本權(quán)利，已經(jīng)在許多國家中得到憲法的承認(rèn)與保障。通過請?jiān)?，群眾可以合理地表達(dá)自己的利益訴求，地方政府也可以及時(shí)了解到群眾的訴求，極大地避免了不必要的糾紛。但是我國建國以來的歷部憲法，都沒有請?jiān)笝?quán)的內(nèi)容，對這一保障人權(quán)和公民基本權(quán)利的民主究政精神的核心內(nèi)容的缺失，表明了中國在保障公民基本權(quán)利方面存在著缺失。因此有必要將公民的請?jiān)笝?quán)寫入憲法，作為公民的基本權(quán)利之一，予以憲法上的保障。其次是改進(jìn)《集會游行示威法》。建議將集會游行法的行使納入司法救濟(jì)的范疇，取消此法中關(guān)于集會游行示威的地域限制一項(xiàng)，允許公民可以在任何地域充分地表達(dá)自己的真實(shí)意愿。因?yàn)椋^多的消極限制所導(dǎo)致的后果就是：人們合法地行使自己的權(quán)利被限制后，容易以群體性事件這種方式表達(dá)自己的意愿。

2.堅(jiān)持刑罰謙抑處置的基本立場，適當(dāng)提升群體性事件處置的“刑罰剛性”。所謂刑罰謙抑，就是指刑法作為社會法益保護(hù)的最后一道防線，在刑罰的適用范圍上，能夠采用其他手段保護(hù)法益則不動用刑罰，能夠采用較輕的手段調(diào)整違法行為就不用較重的手段。簡言之，就是要求運(yùn)用較小的刑罰成本獲取最大的刑罰效益——即預(yù)防或控制犯罪的發(fā)生［5］。

從刑罰的效益來看，群體性事件中往往存在著公民合理合法的利益訴求，因?yàn)榈胤秸畬@種利益訴求沒有及時(shí)做出實(shí)質(zhì)性處理，最后才導(dǎo)致民眾不得不以極端手段將矛盾激化以期引起政府的高度重視。對這種利益訴求人一味強(qiáng)調(diào)刑罰的嚴(yán)厲適用，在短期內(nèi)雖然能夠有效地遏制事件的進(jìn)一步發(fā)展，但從長遠(yuǎn)的角度看，由于群體性事件行為主體的多元性特征，突出強(qiáng)化刑罰的嚴(yán)厲程度顯然與刑罰成本最小化原則不相適應(yīng)，并且可能造成民眾質(zhì)疑刑罰以及國家公權(quán)力的公正性，進(jìn)而將矛盾進(jìn)一步激化。除此之外，對一些有預(yù)謀、有組織的暴力型群體事件中的一小撮不法分子，堅(jiān)決運(yùn)用刑罰手段予以懲治。從刑法規(guī)范引導(dǎo)價(jià)值的層面上看，刑罰不僅要懲罰犯罪，還應(yīng)當(dāng)通過懲罰犯罪發(fā)揮對未來群體性事件的警示作用，增加潛在犯罪人的心理成本，防止群體性事件的暴力傳染與暴力示范效果［6］。

3.拓寬糾紛解決渠道，健全司法救濟(jì)制度?？紤]到群體性事件所涉及的主體多元、行為對抗等特點(diǎn)，應(yīng)該拓寬糾紛的解決通道，建立矛盾調(diào)解機(jī)制，通過將利益相關(guān)方集中在一起來厘清問題的所在、沖突的根源，便于問題的解決。另外，司法作為維護(hù)社會正義的最后一道屏障，要積極發(fā)揮司法救濟(jì)的作用，將問題在體制內(nèi)解決，從而避免群體性事件的發(fā)生。一方面，要保障司法的相對獨(dú)立，另一方面，要從制度安排上確保司法救濟(jì)能夠有效地參與到糾紛的解決。

（二）明確地方政府角色定位。地方政府首先要端正自己的態(tài)度，明確自己的服務(wù)對象。要加強(qiáng)服務(wù)型政府的建設(shè)，在工作中體現(xiàn)想人民所想，急人民所急，扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)便民利民的各項(xiàng)政策，真正履行好地方政府造福一方百姓這一神圣職責(zé)。

（三）提升地方政府自身公信力。地方政府要著力提高自身的公信力。群體性事件中的暴力行為，某種程度上就是對地方政府的不信任導(dǎo)致的，不相信地方政府制定的政策，不相信地方政府作出的表態(tài)，不相信地方政府的能力。因此，地方政府要將提升自身公信力作為一項(xiàng)重要工作看待，通過自身反腐，建設(shè)一支純潔的行政隊(duì)伍來高效執(zhí)行各項(xiàng)科學(xué)、民主的政策。另外，地方政府也要提高自身的公共服務(wù)供給水準(zhǔn)以及社會管理水平，重塑地方政府的公信力。

（四）拓寬、暢通利益訴求通道，保障公民的參與及合法權(quán)益。利益主體的訴求表達(dá)是構(gòu)建和諧社會的重要考慮因素之一。群體性事件從某個方面來說是社會多元利益沖突的外化表現(xiàn)，因此地方政府要積極構(gòu)建以及保障各類行之有效的利益訴求機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，為公眾及時(shí)表達(dá)自身訴求提供渠道。

拓寬、暢通利益訴求通道，不僅要求完善現(xiàn)有的利益表達(dá)機(jī)制，還要求地方政府開辟新的渠道。完善現(xiàn)有的信訪機(jī)制，要改進(jìn)現(xiàn)有的方式方法，加強(qiáng)行政人員的思想教育，強(qiáng)化其責(zé)任意識以及服務(wù)意識，真真正正地發(fā)揮好信訪機(jī)構(gòu)的利益訴求通道的作用，更重要的是要通過問題的解決率來考核機(jī)構(gòu)績效，推動其工作效率的提高。在開辟新渠道方面，可以允許通過特定的媒體反映群眾內(nèi)心意愿，也可以通過第三部門來向地方政府表達(dá)意見，盡力在法治內(nèi)解決利益沖突。總之，要緊隨時(shí)代潮流，構(gòu)建多層次、多渠道和高效便民的利益表達(dá)渠道。

（五）加強(qiáng)回應(yīng)型政府的建設(shè)，以對話的方式而不是壓制的方式應(yīng)對群體性事件。回應(yīng)型政府以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責(zé)任，具有自覺、穩(wěn)定、可持續(xù)的回應(yīng)性和回應(yīng)機(jī)制，以及有效回應(yīng)社會所需回應(yīng)力，體現(xiàn)以民為本、服務(wù)導(dǎo)向、及時(shí)反應(yīng)、依法治理的基本特征，以政府與社會平等合作為治理模式［7］。在回應(yīng)型政府理念指導(dǎo)下，地方政府處置群體性事件時(shí)所采取的應(yīng)該是對話，協(xié)商以及現(xiàn)場辦公等一系列柔性手段，這樣既有利于參加者表達(dá)自己的訴求，參與到問題的解決過程中來，也在一定程度上培養(yǎng)了民眾政治參與的能力。在回應(yīng)型政府的理念下，社會穩(wěn)定是一種韌性穩(wěn)定，而不是壓制方式下達(dá)到的剛性穩(wěn)定。

（六）加強(qiáng)地方政府的信息溝通能力建設(shè)，提高地方政府的透明度。地方政府在處置群體性事件過程中總是遮遮掩掩、隱瞞真相，以致讓一些謠言有機(jī)可乘，在一定程度上加劇了群體性事件的破壞力。因此，加強(qiáng)地方政府的信息溝通能力，積極公開與民眾自身利益密切相關(guān)的內(nèi)容，加強(qiáng)與民眾間的溝通。例如開通官方微博，不僅是地方政府開通，官員個人也可以開通，保持與民眾的密切聯(lián)系，及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，通過與群眾的互動，引導(dǎo)不明真相的群眾，避免部分惡意團(tuán)體對地方政府的抹黑，提高政府的透明度。

［1］宋寶安，于天琪.我國群體性事件的根源與影響［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（5）.

［2］向德平，陳琦.社會轉(zhuǎn)型時(shí)期群體性事件研究［J］.社會科學(xué)研究，2003，（4）.

［3］王常柱.群體性事件的根源、誘因、訴求及倫理應(yīng)對［J］.嶺南學(xué)刊2014，（1）.

［4］戚建剛.論群體性事件的行政法治理模式——從壓制型到回應(yīng)型的轉(zhuǎn)變［J］.當(dāng)代法學(xué)，2013，（3）.

［5］蔡一軍.群體性事件的刑法立場與處置對策［J］.行政與法，2012，（1）.

［6］楊麗芳.群體性事件應(yīng)對中的地方政府角色［J］.中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2014，（2）.

［7］盧坤建.回應(yīng)型政府：理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵與特征［J］.學(xué)術(shù)研究，2009，（7）.

D630.8

A

1009-6566（2015）01-0061-04

本文系“南京工業(yè)大學(xué)優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目”及江蘇省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“加強(qiáng)社會組織建設(shè)研究”（13WTB026）的階段性成果。

2014-12-12

倪松玉（1990—），男，江蘇灌云人，南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院碩士研究生。