張瑞才

（云南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，云南昆明，650000）

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

張瑞才

（云南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，云南昆明，650000）

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是個(gè)形象的說(shuō)法，其實(shí)質(zhì)就是要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，以保證權(quán)力的規(guī)范和有序運(yùn)行，這既是個(gè)重大的理論問(wèn)題，也是個(gè)重大的實(shí)踐問(wèn)題，需要在理論上回答為什么要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，在實(shí)踐上回答怎樣把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

權(quán)力；制度籠子；制約和監(jiān)督；權(quán)力公開(kāi)

習(xí)近平總書(shū)記在中紀(jì)委全會(huì)上提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是個(gè)形象的說(shuō)法，其實(shí)質(zhì)就是要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，以保證權(quán)力的規(guī)范和有序運(yùn)行，避免公權(quán)力對(duì)人民權(quán)益的侵害，這既是個(gè)重大的理論問(wèn)題，也是個(gè)重大的實(shí)踐問(wèn)題，需要在理論上回答為什么要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，在實(shí)踐上回答怎樣把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

一

理論上回答為什么要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。權(quán)力之所以要關(guān)進(jìn)制度的籠子是由權(quán)力的本性決定的，是總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)得出的結(jié)論，是由我國(guó)深化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要決定的，是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的必然選擇，是由制度的屬性決定的。

從權(quán)力的本性來(lái)看，權(quán)力具有二重性，是把“雙刃劍”。權(quán)力是支配或影響他人的能力，公共權(quán)力是指公共機(jī)關(guān)在權(quán)衡、協(xié)調(diào)、保障社會(huì)不同權(quán)利主體所具有的支配力、影響力。對(duì)權(quán)力的研究是近代政治學(xué)關(guān)注的核心問(wèn)題，古典政治哲學(xué)著重從道德層面研究政治問(wèn)題，近代從馬基雅維里開(kāi)始改變傳統(tǒng)政治思維，緊緊圍繞政治和權(quán)力的關(guān)系展開(kāi)研究，開(kāi)創(chuàng)權(quán)力政治學(xué)的先河。后來(lái)學(xué)者們從社會(huì)學(xué)的角度研究權(quán)力問(wèn)題，形成了以韋伯為代表的“沖突論”（或“強(qiáng)制論”），以帕森斯為代表的“共識(shí)論”（或“整體論”）。?？聞t從知識(shí)社會(huì)學(xué)的角度研究知識(shí)和權(quán)力的關(guān)系，揭示了真正的權(quán)力是通過(guò)“話(huà)語(yǔ)”來(lái)實(shí)現(xiàn)的。作為執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，手中的權(quán)力既可以用來(lái)更好地為人民服務(wù)，若失去有效監(jiān)督也可能導(dǎo)致腐敗。英國(guó)公爵阿靈頓曾深刻指出：權(quán)力導(dǎo)致腐敗、絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。權(quán)力的本性決定了必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束和有效監(jiān)督。這就要求我們牢固樹(shù)立有權(quán)力就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)觀(guān)念。

從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們黨對(duì)制度建設(shè)是重視的，但在制度建設(shè)方面也有深刻的教訓(xùn)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“在中國(guó)建立什么樣的政治制度，是近代以后中國(guó)人民面臨的一個(gè)歷史性課題。”［1］從總結(jié)執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)政規(guī)律的角度來(lái)看，在新民主主義革命時(shí)期，毛澤東在與黃炎培先生進(jìn)行“窯洞對(duì)”時(shí)，就明確提出要走出政權(quán)興亡的歷史周期律，必須靠民主，讓人民監(jiān)督政府，政府就不敢懈怠，其本質(zhì)就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。在成為執(zhí)政黨后，我們強(qiáng)化了制度建設(shè)，形成根本政治制度人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度。這一套制度安排具有鮮明的中國(guó)特色，成為我們一切發(fā)展的根本制度保證。我們也有“文革”期間對(duì)民主集中制破壞的教訓(xùn)。鄧小平在總結(jié)“文革”經(jīng)驗(yàn)時(shí)曾指出：我們過(guò)去之所以發(fā)生這樣或那樣的問(wèn)題，一個(gè)根本原因是制度不健全，制度好可以使壞人無(wú)法橫行，制度不好好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面，因此，制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。

從現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，深入開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)從根本上還得靠制度。習(xí)近平總書(shū)記指出：“如何靠制度更有效地防治腐敗，仍然是我們面臨的一個(gè)重點(diǎn)課題”。防治腐敗要“加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”［1］（P388）。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的“語(yǔ)境”就是防治腐敗。提高黨的建設(shè)的科學(xué)化水平，既是一個(gè)重大的理論問(wèn)題，又是一個(gè)重大的實(shí)踐問(wèn)題，是擺在全黨面前的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，僅從制度科學(xué)化層面來(lái)說(shuō)，涉及到制度制定的理念是否科學(xué)，制度制定的程序是否規(guī)范，制度制定的方法是否得當(dāng)，制度執(zhí)行是否有力，要用制度管權(quán)管人管事，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化，規(guī)范化，程序化.都離不開(kāi)制度建設(shè)。

從未來(lái)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)全面深化改革的近期目標(biāo)就是要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟、更加定型?？偰繕?biāo)就是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要使各方面的制度更加科學(xué)、完備、實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，既是到2020年制度建設(shè)的要求，也是實(shí)現(xiàn)改革總目標(biāo)的必然要求。我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是：建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。僅就制度體系來(lái)說(shuō)，就是要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有效的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。所以從未來(lái)發(fā)展的要求看，全面建成學(xué)科社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，都需要加強(qiáng)制度建設(shè)。

從制度的屬性來(lái)看，人們對(duì)制度的認(rèn)識(shí)，從不同的角度有不同的界定，德國(guó)著名學(xué)者馬克斯.韋伯從社會(huì)學(xué)角度認(rèn)為：“制度應(yīng)是任何一定圈子里的行為準(zhǔn)則”［2］（P354）。凡勃侖從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度認(rèn)為：“制度實(shí)質(zhì)上是個(gè)人或社會(huì)對(duì)有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣”［3］（P138）。亨廷頓從政治學(xué)的角度認(rèn)為：“制度就是穩(wěn)定的、受尊重的和周期性發(fā)生的行為模式”［4］（P12）。日本學(xué)者青木昌彥從價(jià)值學(xué)的角度認(rèn)為：“制度是關(guān)于博弈任何進(jìn)行的共同信念的一個(gè)自我維系系統(tǒng)”［5］（P28）。這些不同的論述從不同角度為我們把握制度的屬性提供了有益的借鑒，但對(duì)制度的含義進(jìn)行科學(xué)揭示的是馬克思主義創(chuàng)始人馬克思，馬克思在《德意志意識(shí)形態(tài)》中指出：“現(xiàn)存的制度只不過(guò)是個(gè)人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物”［6］（P28）。這就從制度本質(zhì)的層面揭示了制度是人們的社會(huì)聯(lián)系和社會(huì)關(guān)系的規(guī)范體現(xiàn)。從制度本身來(lái)看，制度是由規(guī)則、理念、對(duì)象、載體等一系列要素構(gòu)成的系統(tǒng)，規(guī)則作為制度內(nèi)容，通過(guò)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的約束力使主體的行為合理化、有序化、契約化；理念作為制度規(guī)則所體現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值判斷和目標(biāo)定位，對(duì)制度的構(gòu)建和制度的調(diào)整有指導(dǎo)作用；對(duì)象是制度的指向和范圍，確定制度運(yùn)行的場(chǎng)所和范圍；載體是制度的形式，規(guī)定制度的不同形態(tài)，如以法律為載體，制度就體現(xiàn)為法律，以規(guī)章為載體，制度就體現(xiàn)為規(guī)章。這四個(gè)要素，從內(nèi)容到形式，從理念到載體構(gòu)成了制度的核心要件。從制度的本質(zhì)和特性看，制度是約束和規(guī)范權(quán)力的有效方式。

二

實(shí)踐上回答怎樣把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。要有效把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，重要的是編織好制度的籠子，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、制度安排的合理性、制度執(zhí)行的有效性。

從制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，制度設(shè)計(jì)的科學(xué)理念是：必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一。任何制度只有植根于本國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)、植根于本國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，著眼于本國(guó)未來(lái)發(fā)展目標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)生演化，才能充滿(mǎn)生機(jī)和活力。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，在制度設(shè)計(jì)上就必須牢固樹(shù)立科學(xué)民主的理念，樹(shù)立對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約的理念，讓中國(guó)制度植根于中國(guó)社會(huì)土壤，不能簡(jiǎn)單的靠制度移植來(lái)解決問(wèn)題，犯“南橘北枳”的錯(cuò)誤，犯“水土不服”的毛病。在制度設(shè)計(jì)理念上我們既要有強(qiáng)烈的制度自信，不能簡(jiǎn)單的搞制度移植，搬來(lái)一座政治制度的“飛來(lái)峰”，又要虛心學(xué)習(xí)他人的好東西，在獨(dú)立自主的立場(chǎng)上把他人的好東西加以消化吸收，變成自己的好東西，就是要把堅(jiān)定制度自信和不斷改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來(lái)，在堅(jiān)持根本政治制度、基本政治制度的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)制度體系完善和發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度之所以行得通，有生命力、有效率，就是因?yàn)樗菑闹袊?guó)土壤中生長(zhǎng)起來(lái)的”［6］，“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督”［7］。要把制度的穩(wěn)定性與適應(yīng)性結(jié)合起來(lái)，既善于立制，又勇于改制，實(shí)現(xiàn)立改廢的有機(jī)統(tǒng)一。在制度的設(shè)計(jì)上，既要立足當(dāng)前，又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，要使制度的設(shè)計(jì)滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的要求，又要使制度的設(shè)計(jì)著眼于未來(lái)發(fā)展的需要；既要突出重點(diǎn)，又要整體推進(jìn)，制度設(shè)計(jì)要突破權(quán)力約束和制衡的一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，又要注重制度之間的協(xié)調(diào)，減少制度之間的摩擦，使設(shè)計(jì)的制度發(fā)揮整體效應(yīng)。

從制度安排來(lái)說(shuō)，制度安排根本的是要解決權(quán)力制衡和監(jiān)督的問(wèn)題。我國(guó)憲法明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。因此，人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。要把權(quán)力關(guān)鍵制度的籠子，在制度安排上，要按照習(xí)近平總書(shū)記提出的：“要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制，讓人民監(jiān)督權(quán)力、讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”［7］。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，就要科學(xué)配置權(quán)力，在縱向上明確各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)權(quán)限，在橫向上實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有效分工又相互協(xié)調(diào)。從黨內(nèi)權(quán)力配置來(lái)說(shuō)，在橫向上分權(quán)，表現(xiàn)為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系，就是要建立黨代會(huì)、黨委會(huì)、紀(jì)委會(huì)三者之間權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理模式，黨內(nèi)決策權(quán)由黨代會(huì)行使，黨代會(huì)實(shí)行常任制，執(zhí)行權(quán)由黨委會(huì)行使，監(jiān)督權(quán)由紀(jì)委會(huì)行使，在縱向上分權(quán)，表現(xiàn)為中央、地方和基層之間的關(guān)系。權(quán)力是一種責(zé)任，從這個(gè)角度來(lái)看，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，根本的是要扎牢制度的籠子，防止“牛欄關(guān)貓”。這就要求我們健全權(quán)力制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。加強(qiáng)權(quán)力制約，根本的是要科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，根本的是要改進(jìn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手行使權(quán)力的監(jiān)督，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督；加強(qiáng)權(quán)力公開(kāi)，根本的是要依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，讓廣大干部群眾在公開(kāi)中監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使。政治責(zé)任是對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制和約束的方式，權(quán)力制約的過(guò)程就是政治責(zé)任實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。十八屆三中全會(huì)首次提出落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，就是著眼于解決權(quán)力制約問(wèn)題，目的是要求各級(jí)黨委、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”必須掌好權(quán)、用好權(quán)、管好權(quán)。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，特別是行政權(quán)力的監(jiān)督，既要強(qiáng)化外部監(jiān)督，更要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，要完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，健全常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，推行權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力尋租空間。從整體監(jiān)督效應(yīng)來(lái)說(shuō)，要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。

從制度執(zhí)行來(lái)說(shuō)，制度的生命在于實(shí)施、制度的權(quán)威在于執(zhí)行。在實(shí)踐中要保障制度的實(shí)施，必須完善制度執(zhí)行的程序，加強(qiáng)制度執(zhí)行的檢查，提升制度的執(zhí)行力。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，就必須通過(guò)不懈努力，強(qiáng)化制度的剛性約束，加大執(zhí)法的力度、營(yíng)造良好的執(zhí)法壞境。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的：“要更加科學(xué)有效地防止腐敗，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，提高反腐敗法律制度執(zhí)行力，讓法律制度剛性運(yùn)行”［2］（P392）。制度的效應(yīng)取決于制度的執(zhí)行力，要防止“破窗效應(yīng)”，形成震懾，確保制度剛性運(yùn)行，設(shè)立“高壓線(xiàn)”和“警戒線(xiàn)”，設(shè)立“隔離帶”和“防火墻”，使干部不打“擦邊球”，不碰“高壓線(xiàn)”，做到有令必行、有禁必止，切實(shí)在法治軌道上用權(quán)。判斷一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主、是不是有效的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督，因此，我們要健全多層次監(jiān)督體系，完善各類(lèi)公開(kāi)辦事制度，保證黨和國(guó)家機(jī)關(guān)和人員按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。一是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。二是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位權(quán)力行使的監(jiān)督。三是充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用，提高監(jiān)督的整體效能。

［1］習(xí)近平談治國(guó)理政［M］.

［2］［德］馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：上卷［M］.商務(wù)印書(shū)館，1997.

［3］［美］凡勃侖.有閑階級(jí)論-關(guān)于制度的經(jīng)濟(jì)研究［M］.商務(wù)印書(shū)館，1997.

［4］［美］塞繆爾·亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序［M］.三聯(lián)書(shū)店1989.

［5］［日］青木昌彥.比較制度分析［M］.上海遠(yuǎn)東出版社，2001.

［6］馬克斯恩格斯全集：第3卷［M］.人民出版社，1960.

［7］習(xí)近平.在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話(huà)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-09-06.

（責(zé)任編輯劉強(qiáng)）

D602

A

1671-0681（2015）04-0040-03

張瑞才（1963-），男，云南馬龍人，研究員，中共云南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)黨組書(shū)記。

2015-01-26