喬梁

（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京，100872）

官員晉升競(jìng)爭(zhēng)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展*

喬梁

（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京，100872）

中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先、社會(huì)發(fā)展滯后及居民收入的不平等已經(jīng)成為突出的發(fā)展難題。造成這一現(xiàn)象的重要原因是地方官員為了獲得晉升而過于重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo)，同時(shí)卻忽視了地方社會(huì)與居民對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。從理性選擇的視角出發(fā)，地方官員與地方社會(huì)對(duì)發(fā)展的需求不同，預(yù)期不同，因此行動(dòng)策略選擇也因之而異，所以導(dǎo)致地方政府與社會(huì)關(guān)系的緊張。官員為晉升而加快任期內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以盡早調(diào)任，但地方社會(huì)更重視與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的社會(huì)發(fā)展和保障制度的完善，因此長(zhǎng)治久安更加重要。作為中央政府，代表人民的根本利益是黨執(zhí)政的基礎(chǔ)，地方官員晉升競(jìng)爭(zhēng)必須從維護(hù)人民根本利益出發(fā)。

地方政府官員晉升政府與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

一、引言

中國(guó)改革開放的偉大成就不僅是經(jīng)濟(jì)上的，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能否促進(jìn)社會(huì)與政治發(fā)展這一比較政治學(xué)的核心議題也具有重要的學(xué)術(shù)意義。這是研究中國(guó)政治與經(jīng)濟(jì)問題中需要引起關(guān)注的中國(guó)“特質(zhì)”問題［1］。而這種“特質(zhì)”的一個(gè)突出表現(xiàn)就是各個(gè)地區(qū)發(fā)展階段與發(fā)展水平的深刻差異以及持續(xù)加劇的居民收入水平的不平等。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者通過數(shù)據(jù)分析指出，中國(guó)地區(qū)間居民收入的不平等，在建國(guó)以來(lái)到改革開放以前，主要由重工業(yè)化導(dǎo)致的城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不平等的加劇，而在改革開放以后，則主要體現(xiàn)為沿海省份與內(nèi)陸省份之間的明顯的經(jīng)濟(jì)水平的不平等［2］。當(dāng)前各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)不平等，首先是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的不平等，即對(duì)地方經(jīng)濟(jì)“低水平的相對(duì)均衡狀態(tài)”的突破［3］。這種突破，一方面解放和發(fā)展了社會(huì)生產(chǎn)力，幫助貧困人口脫貧致富，但另一個(gè)副作用是出現(xiàn)了明顯的收入差距的貧富懸殊，而這種差距有正在進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)。地方政府的努力是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)右?，這是否與地方政府官員有關(guān)？而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提下，地方政府與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生著怎樣的變化？

有研究表明：中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方社會(huì)同步協(xié)調(diào)發(fā)展與官員個(gè)體差異和地區(qū)差異也存在密切的正相關(guān)關(guān)系［4］。官員個(gè)人之間圍繞晉升的競(jìng)爭(zhēng)被認(rèn)為是在中國(guó)單一制國(guó)家形態(tài)下，地方政府之間經(jīng)濟(jì)與財(cái)政能力的競(jìng)爭(zhēng)［5］。這種由地方官員主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，一方面是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)中央政策的響應(yīng)，另外一方面也是官員政績(jī)的重要體現(xiàn)。這一發(fā)展模式帶來(lái)的成績(jī)是突出的，但是對(duì)地方政府與社會(huì)的關(guān)系所造成的影響卻難以用簡(jiǎn)單的表述加以概括。因此，地方官員以個(gè)人晉升為動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)很可能是理解當(dāng)前中國(guó)地方政府與社會(huì)關(guān)系和分析地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)不協(xié)調(diào)發(fā)展的重要的切入點(diǎn)。

本文的核心論點(diǎn)是：第一，迫于晉升競(jìng)爭(zhēng)的壓力，地方官員努力提高地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)和人均收入水平，但忽視了本地區(qū)內(nèi)部的收入不平等。第二，地區(qū)內(nèi)的發(fā)展水平的相對(duì)落后、居民收入的不平等，事實(shí)上更多地為當(dāng)?shù)鼐用袼P(guān)心；對(duì)個(gè)人生活水平的實(shí)質(zhì)性改善而不是空泛的數(shù)據(jù)和指標(biāo)的關(guān)心，是當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地方政府官員的施政措施產(chǎn)生誤解的主要原因。第三，地方政府與社會(huì)的關(guān)系，可能會(huì)因彼此對(duì)發(fā)展先后順序與收入不平等問題的觀念差異而引起緊張。地方官員更關(guān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的增速；而地方居民則關(guān)心實(shí)感上的生活改善。這種對(duì)發(fā)展需求和選擇的差異，是導(dǎo)致地方政府與社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)緊張的深層次的原因。

二、文獻(xiàn)綜述

近期國(guó)內(nèi)外政治學(xué)的理論與實(shí)證研究，對(duì)本文上述幾個(gè)問題的研究主要集中在以下的兩個(gè)方面。

（一）強(qiáng)調(diào)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，特別是地方官員個(gè)人職業(yè)晉升的競(jìng)爭(zhēng)，是地方政府盡全力推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)訖C(jī)

2000年以來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)省級(jí)黨政負(fù)責(zé)人（省委書記和省長(zhǎng)）的職業(yè)流動(dòng)和政治生活層進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，如薄智躍、裴敏欣、呂小波，以及近期的E.K.Choi（2012）和V.Shih等（2012）。他們重點(diǎn)考察了省級(jí)經(jīng)濟(jì)水平對(duì)省級(jí)黨政負(fù)責(zé)人職業(yè)變動(dòng)的影響?？芙∥闹攸c(diǎn)研究了來(lái)自專業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)人的職業(yè)流動(dòng)（寇健文，2001）。這些成果以田野調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析等研究方法并取得了重要成果。周黎安等（2005）分析了地方官員可能獲得升遷的偏好與形式，指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與增長(zhǎng)指標(biāo)是地方官員在晉升錦標(biāo)賽中獲勝的關(guān)鍵性因素。林挺進(jìn)（2012）分析了200多位中國(guó)市長(zhǎng)的升遷軌跡，提出受提拔快的官員可能被調(diào)配到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)去繼續(xù)任職；不同于人們的推測(cè)，具有共青團(tuán)工作經(jīng)歷的地方官員，升遷速度反而明顯地較慢。美國(guó)學(xué)者P.Landry（2009）對(duì)江蘇省的縣市級(jí)官員做了較完整的摸底和跟蹤調(diào)查；英國(guó)F.Pieke（2009）和美國(guó)C.Lee等（2013，2014）指出同僚間人際交往對(duì)官員晉升的積極影響。地方官員的構(gòu)成主要有兩類：一類是由上級(jí)（中央）黨組織從外地或中央選調(diào)任命，另一類由本地在任官員（平級(jí)或下級(jí)）中選調(diào)任命。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人之前任職的部門和地點(diǎn)雖然不一定直接影響其現(xiàn)在任期內(nèi)的執(zhí)政方針和施政理念，但是該領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人履歷和職業(yè)經(jīng)歷是其政治社會(huì)化的重要內(nèi)容和主要形式。個(gè)人經(jīng)歷不同，官員把地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)作為其未來(lái)晉升籌碼的態(tài)度就不同［6］。

（二）強(qiáng)調(diào)地方政府的行為，而不是黨中央和中央政府，是導(dǎo)致一些地方政府與社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)緊張乃至對(duì)抗的重要原因

地方官員為了晉升而展開的經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽，是作為應(yīng)對(duì)中央政策方針?biāo)扇〉男袆?dòng)。同時(shí)，地方政府也面向地方社會(huì)和居民，他們是黨中央和中央政府在地方最直接的代表和中央政策的執(zhí)行者與維護(hù)者。理解了地方政府所處的特殊政治地位，有助于理解地方官員在晉升競(jìng)賽中的決策與選擇及其對(duì)地方社會(huì)帶來(lái)的影響。但是居民也常常將地方政府的行為視為是對(duì)中央政策的曲解和誤讀。相比地方政府看重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)，黨中央和中央政府事實(shí)上考慮更多的是大局、是長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益。中央更希望維護(hù)政治體制的合法性和有效性，在處理地方政府與社會(huì)激化的矛盾的問題上，中央對(duì)地方居民的行為更寬容（Y.Cai2008）。因此地方官員的行為，更多地考慮小范圍的得失和利益，認(rèn)為其所為不會(huì)對(duì)全黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平帶來(lái)負(fù)面影響。但是如果其它的地方官員都持這樣的看法，必然會(huì)引發(fā)更多而不是更少的地方政府對(duì)地方社會(huì)的壓制與對(duì)抗，直接的結(jié)果就是這種對(duì)抗在近年來(lái)非但沒有呈現(xiàn)消弭的態(tài)勢(shì)，反而愈演愈烈。因此，余敏江（2014）提出的解決之道是，包括地方政府在內(nèi)，須對(duì)維穩(wěn)問題采取釋放壓力和疏導(dǎo)的策略，形成更多的“能動(dòng)性”而非被動(dòng)采取危機(jī)化解的措施。余敏江指出：“地方政府維穩(wěn)體制……囿于政府內(nèi)部利益格局，把更多的精力用在地方政府與中央政府的博弈、地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)以及應(yīng)付上級(jí)的評(píng)價(jià)，根本無(wú)心也無(wú)力顧及本轄區(qū)民眾的利益訴求”［7］。

真正了解地方社會(huì)的，仍然是地方政府；越是基層的黨員干部，越是稔熟當(dāng)?shù)厍闆r。改變地方社會(huì)最終需要依靠地方政府的直接努力。站在地方治政的角度，地方官員希望在短短幾年中（甚至一個(gè)任期之內(nèi)），一方面使地方經(jīng)濟(jì)迅猛增長(zhǎng)，人均收入快速增加，財(cái)政收入連連翻番，而另一方面希望其任期內(nèi)，社會(huì)矛盾顯著減少，群體性事件實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)，甚至廣泛宣傳該地方的“零上訪”作為官員的突出政績(jī)，同時(shí)忽視越來(lái)越大的本地區(qū)內(nèi)部的收入分配差距以及日益惡化的環(huán)境污染，這兩套標(biāo)準(zhǔn)本身就存在著深刻的矛盾。過快地推行一些政策在給一個(gè)地方帶來(lái)短期的向現(xiàn)代化邁進(jìn)的巨變的同時(shí)，也會(huì)造成社會(huì)的，乃至政治的不穩(wěn)定［8］。如果這種變革是當(dāng)?shù)鼐用竦墓餐x擇，可能借助政府與社會(huì)已經(jīng)形成的合力而得以維持，但如果這種變革是由于地方官員為了個(gè)人晉升而帶來(lái)的，則可能在其調(diào)離之后很久仍然存在消極影響。

綜上所述，以往的研究注意到了地區(qū)間發(fā)展水平的差異和經(jīng)濟(jì)收入不平等對(duì)地方社會(huì)和居民政治心理的負(fù)面影響，指出生產(chǎn)要素如人口、資源等從不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)可能會(huì)造成不發(fā)達(dá)地區(qū)居民的不滿和抵觸的政治心理，特別是城鄉(xiāng)差距對(duì)這種心理的形成尤為明顯［9］。

我國(guó)城鄉(xiāng)之間、沿海與內(nèi)陸之間的發(fā)展差距其實(shí)由來(lái)已久，雖然30多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)可能局部的拉大了這種差距，但是這種差距的存在是地方政府與社會(huì)的共識(shí)。發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展差距的存在，不僅不是居民不滿情緒的唯一根源，而很有可能是群眾對(duì)地方政府制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的支持和配合心理的主要來(lái)源。當(dāng)時(shí)中國(guó)面臨的困難與危機(jī)形成的共識(shí)對(duì)改革的愿望十分迫切。如果這一共識(shí)是在地方收入分配的過程中無(wú)法延續(xù)，而利益與資源的分配上，個(gè)人實(shí)際所得遠(yuǎn)低于個(gè)人預(yù)期的居民，會(huì)對(duì)地方政府以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃產(chǎn)生不滿情緒。因此，由地方官員為了在晉升錦標(biāo)賽中拔得頭籌而推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善了大多數(shù)地方居民的生活水平，為當(dāng)?shù)亟窈蟮陌l(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，地方官員主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因?yàn)楹鲆暳松鐣?huì)對(duì)過快增長(zhǎng)的承受能力，特別是給少數(shù)人帶來(lái)的“相對(duì)剝奪”感，這是社會(huì)不穩(wěn)定和地方政府與社會(huì)矛盾激化的、深層次的隱患。

三、官員晉升競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響分析：理性選擇的視角

從理性選擇的視角出發(fā)，中央政府、地方官員、地方社會(huì)三類行動(dòng)者，由于需求和可行的選擇之間存在差異，導(dǎo)致彼此在一定程度上無(wú)法進(jìn)一步合作，從而影響了地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。之前的關(guān)于地方官員晉升錦標(biāo)賽的研究并沒有就地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平是否可以直接導(dǎo)致該地官員獲得晉升得出存在必然的因果聯(lián)系的結(jié)論；相關(guān)研究也表明，除了地方GDP，官員個(gè)人的年齡、性別、民族、學(xué)歷、個(gè)人背景、從政經(jīng)歷與資歷、人際紐帶等等綜合因素也可能構(gòu)成晉升競(jìng)賽中的變數(shù)［10］。但是，各地的官員都在施政過程中反復(fù)強(qiáng)調(diào)提高本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入水平，是普遍存在的現(xiàn)象［11］。官員對(duì)于其職業(yè)發(fā)展的預(yù)期是理性的，這種理性不僅體現(xiàn)在希望以更小、更少的付出換取更大、更多的回報(bào)（晉升），更在于作為理性的行動(dòng)者（therationalactor），官員會(huì)依據(jù)自身的特點(diǎn)和條件以及所處的環(huán)境做出行動(dòng)的選擇。黨中央和地方社會(huì)與居民，他們的行為同樣也源自各自的理性預(yù)期。當(dāng)官員在支出與收益之間權(quán)衡之時(shí)，中央也有相應(yīng)的考量。但之所以出現(xiàn)由于官員晉升競(jìng)賽導(dǎo)致的地方政府與社會(huì)矛盾的突出和激化，而有時(shí)不得不牽涉中央的力量出面進(jìn)行協(xié)調(diào)和糾正，就在于彼此的預(yù)期不同而做出了不同的選擇。

（一）地方官員的需求與選擇

第一，對(duì)符合晉升條件（年齡、學(xué)歷等）的地方官員（特別是地方黨政一把手）而言，其主要的需求在于獲得晉升。該官員面臨的選擇主要有三：獲得晉升（水平方向上或垂直方向上行政權(quán)力的增加，如從副職升為正職，或行政級(jí)別未動(dòng)但是當(dāng)選為常委），留在現(xiàn)在的崗位上（不流動(dòng)，但是可以保持已經(jīng)經(jīng)營(yíng)了一個(gè)任期的局面并且熟悉該地情況），平級(jí)調(diào)動(dòng)到不理想的地市或降職（降職即權(quán)力減少，而平調(diào)意味著將花費(fèi)更多的時(shí)間謀取晉升，且年齡增大會(huì)耽誤以后的晉升）。晉升是優(yōu)選，即最理性，不動(dòng)是次優(yōu)選，而平調(diào)或降職是非優(yōu)選，即最不理性。平級(jí)水平調(diào)動(dòng)可能本身不能作為衡量晉升與否的標(biāo)準(zhǔn)，需要以官員被調(diào)往的目的地作為標(biāo)準(zhǔn)。例如，官員從較發(fā)達(dá)的地市調(diào)往不發(fā)達(dá)的地市，級(jí)別不變，但是實(shí)際上屬于非優(yōu)選。

第二，官員面臨的三種選擇中存在高低優(yōu)劣之分，因此官員有必要采取行動(dòng)趨利避害。在官員晉升競(jìng)賽中，要獲得晉升優(yōu)選選擇的官員必須努力提高地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)（GDP）、人均收入水平、吸引外資或大力增加地方政府財(cái)政收入。不論官員個(gè)體差異或能力有何區(qū)別，最顯見的成果依然是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。換言之，在該官員的任期內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的方面考慮該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是幫助地方官員獲得最優(yōu)選的最重要的加分項(xiàng)。

第三，對(duì)地方官員而言，較快速地獲得晉升并且從地市級(jí)到省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)，從省級(jí)到中央級(jí)黨政機(jī)構(gòu)，是最優(yōu)選。而長(zhǎng)久地留在一個(gè)地市，不能到省會(huì)城市、東部或沿海大城市、特大城市或直轄市任職，是非優(yōu)選。在一地任期愈久，所在地的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平越是落后，是官員在晉升競(jìng)賽中失利的表現(xiàn)。官員越早流動(dòng)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市去任職，未來(lái)獲得晉升的可能性越大。這是最理性的選擇。而為了獲得這一選擇結(jié)果，任期內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或收入增加，仍是最直接有效的方式。

（二）地方社會(huì)和居民的需求與選擇

第一，居民對(duì)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的預(yù)期存在差異。首先，幾乎所有的地方居民都希望獲得可見的收入增長(zhǎng)。所謂可見，即居民能夠感受到的收入增加，不論是以現(xiàn)金、投資紅利、物質(zhì)福利或資產(chǎn)增值等方式。其次，地方居民希望獲得就業(yè)機(jī)會(huì)與相關(guān)福利水平的改善和提高。更多的就業(yè)機(jī)會(huì)意味著居民及其子女有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障。再次，當(dāng)收入增加到一定水平或福利待遇獲得進(jìn)一步提高之后，人們對(duì)本地的教育水平、醫(yī)療和健康保障水平會(huì)有更進(jìn)一步的需求，希望犯罪率不斷降低。最后，除了上述不同層次的需求之外，地方社會(huì)和居民會(huì)進(jìn)一步對(duì)人居環(huán)境、文化藝術(shù)、社會(huì)風(fēng)氣等其它社會(huì)生活的方面表達(dá)更多層次的需求。

第二，上述居民的發(fā)展需求和選擇，只有緩急之分，而并無(wú)優(yōu)劣之別。對(duì)于官員而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與否關(guān)系到個(gè)人事業(yè)前途，因此有優(yōu)選和非優(yōu)選之別，對(duì)居民而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的需求可能較為迫切和直接，這是客觀因素所決定的。但是，綜合發(fā)展的需求在收入增加之后很快就會(huì)成為人們自身發(fā)展目標(biāo)。對(duì)官員而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是晉升的資本，是最重要的選擇。對(duì)居民而言，如果沒有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，居民依然不會(huì)放棄對(duì)其它選擇的堅(jiān)持。如果為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而導(dǎo)致該地的犯罪率驟升而人居環(huán)境突然惡化，這反而會(huì)導(dǎo)致地方政府與社會(huì)矛盾激化：有的居民選擇收入增加但是有的居民更愿意留住寧?kù)o祥和的家園。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地價(jià)格上漲，財(cái)政收入劇增，這對(duì)官員是有利的優(yōu)選；但是城鎮(zhèn)化引發(fā)的拆遷糾紛，房?jī)r(jià)上漲，生態(tài)環(huán)境遭破壞，是常見的居民抗議的主題。

就能否增加地方居民收入而言，當(dāng)該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后時(shí)，地方官員與地方社會(huì)之間就這一選擇存在交集，可能形成促進(jìn)發(fā)展的合力。但是當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)水平已經(jīng)較高或較穩(wěn)定，這種理性選擇的交集可能會(huì)逐漸減少甚至消失。

第三，有別于官員的流動(dòng)性需求，該地居民移居到大城市甚至特大中心城市，事實(shí)上并非優(yōu)選。官員離鄉(xiāng)到異地去從政，自古以來(lái)并不鮮見。作為普通居民遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)定居到異地，從古到今都并非一種理想的生活追求。越大的城市，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展越協(xié)調(diào)，就業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)境、文化等條件越優(yōu)越，這才是吸引移民的原因。對(duì)居民而言，如果在家能實(shí)現(xiàn)自身的自由和全面發(fā)展，移民顯得并不必要。地方居民更關(guān)心本地的發(fā)展能不能持久和全面，而并不特別強(qiáng)調(diào)本地是不是能在某一個(gè)官員的一個(gè)任期內(nèi)就獲得這一巨變。

（三）黨中央和中央政府的選擇

第一，“三個(gè)有利于”始終是我們黨用來(lái)判別一切工作是非得失的判斷標(biāo)準(zhǔn)。選拔優(yōu)秀的地方官員并委以重任的根本目的在于更好地為人民服務(wù)，而并非為了使一部分官員得到晉升，是以晉升的方式鼓勵(lì)更好的地方治理。因此，中央制定的各項(xiàng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，沒有非優(yōu)選的選擇，都是為了國(guó)計(jì)民生的根本利益和長(zhǎng)治久安。較常見的情形是，地方政府，特別是少數(shù)地方官員自己的利益、個(gè)人的理性選擇在中央政策的執(zhí)行中將難以實(shí)現(xiàn)甚至因此蒙受損失，這顯然是這部分官員最為擔(dān)心和抵觸的。這時(shí)，中央的優(yōu)選就成了這些官員的非優(yōu)選，是其行動(dòng)策略上要努力規(guī)避的消極選擇。

第二，提高人民生活水平，不僅指提高人均收入、財(cái)政收入的水平，更深層的含義是使每一個(gè)地方的居民能夠過上更加幸福的生活。但是地方官員迫于晉升競(jìng)賽的壓力，把收入增長(zhǎng)等發(fā)展的概念理解為可以量化的指標(biāo)，并且必須在自己任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。如果任期內(nèi)只是打下了基礎(chǔ)，但是沒有收到成效，則難免“前人栽樹，后人乘涼”的結(jié)果，將被視為“徒勞”。而地方官員對(duì)于增加人均收入的政治承諾是十分普遍的，這種做法又會(huì)帶來(lái)兩種較消極的后果。首先，如果只是人均收入增長(zhǎng)而并非每個(gè)人的利益得以實(shí)現(xiàn)，地方居民中一部分人的“相對(duì)剝奪”感可能是導(dǎo)致他們對(duì)地方政府不滿的原因；其次，每一任地方政府領(lǐng)導(dǎo)人上任都許下這樣的承諾，必然也會(huì)不斷提高地方居民對(duì)收入增長(zhǎng)的預(yù)期，而不斷增長(zhǎng)的預(yù)期一旦無(wú)法被落實(shí)，哪怕是增長(zhǎng)幅度低于居民的預(yù)期和官員的承諾，都很可能成為地方社會(huì)對(duì)政府不滿的緣由。如果處理不當(dāng)，這種不滿不僅給地方治理帶來(lái)困難，甚至?xí)绊懼醒氲臋?quán)威（因?yàn)榈胤秸I(lǐng)導(dǎo)人悉數(shù)由中央任命），成為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的不利因素。這樣的后果，導(dǎo)致為自己晉升考慮的官員的優(yōu)選，變成了短期與長(zhǎng)期看來(lái)，都不利于中央的非優(yōu)選。例如，從中國(guó)其它地市移居到北京或上海是為了獲得更多發(fā)展空間是合理的解釋，因?yàn)楸本┖蜕虾４_實(shí)具備中國(guó)其它地方?jīng)]有的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。但是，只有很少的北京本地居民愿意移居到上海（或任何別的城市）去獲得就業(yè)、教育、文化上的便利，而也只有很少的上海本地居民愿意移居到北京（或任何別的城市）去爭(zhēng)取更高的收入或更好的社會(huì)福利。這并不是因?yàn)楸本┚用窈蜕虾＞用袷侵袊?guó)最有鄉(xiāng)土情結(jié)的居民，而是因?yàn)樗麄兩畹谋镜貐^(qū)就具備了滿足他們發(fā)展需求的物質(zhì)與社會(huì)基礎(chǔ)，拋家舍業(yè)顯然不是理性的優(yōu)選。

中國(guó)地方政治與經(jīng)濟(jì)的具體情況是相當(dāng)復(fù)雜的，而地方政府領(lǐng)導(dǎo)人之間存在的差異也不容忽視。之所以仍然將之歸類為同一類行動(dòng)者，就是因?yàn)樵诘胤焦賳T晉升錦標(biāo)賽中，官員個(gè)體的具體差異沒有被全面和詳盡地加以考慮，地方發(fā)展的差異沒有被徹底和完整地納入考核體系，地方居民的具體訴求也不在晉升競(jìng)賽的考慮之內(nèi)。晉升競(jìng)賽促使官員重視和竭力提高地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，特別是在任期內(nèi)盡快完成發(fā)展的任務(wù)，而這樣做是否完全符合中央的利益，是否符合當(dāng)?shù)鼐用竦母纠?，則因?yàn)樵跁x升競(jìng)賽中無(wú)法體現(xiàn)而被忽視，并產(chǎn)生了由過快增長(zhǎng)帶來(lái)的消極后果。有學(xué)者提出，放棄小區(qū)域的比較而使官員重視跨區(qū)域的對(duì)比［12］；但這樣做不僅使地方官員更加忽視本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，反而因?yàn)樽陨砼c全國(guó)領(lǐng)先的發(fā)達(dá)地區(qū)差距過大而更加看重可量化的指標(biāo)而加劇發(fā)展造成的不平等。

四、結(jié)論

西方多黨制下競(jìng)選上臺(tái)的政治家，在兌現(xiàn)其競(jìng)選承諾時(shí)，同樣面臨著選擇的難題：為了保住手中的權(quán)力，特別是為了能在下一次選舉中獲勝連任，他必須推動(dòng)改革以拉攏選民、爭(zhēng)取選票。但是，如果改革本身過于復(fù)雜或目標(biāo)過于宏大，很有可能無(wú)法在本屆任期內(nèi)完成；而由于啟動(dòng)改革觸犯了既得利益集團(tuán)的利益，并且沒有及時(shí)給選民帶來(lái)允諾的福利，政治家有可能丟掉支持他的選票。這種執(zhí)掌權(quán)力的政治家在短期與中長(zhǎng)期的選擇之中平衡、斟酌而難以決斷的情況，雖然更頻繁地見于西方議會(huì)民主制下的選舉中，但類似的選擇困境值得引起我們重視［13］。

而對(duì)后發(fā)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的研究發(fā)現(xiàn)，政治精英從自身利益出發(fā)干預(yù)經(jīng)濟(jì)卻傷害了農(nóng)民的利益。從維護(hù)自身利益出發(fā)，在無(wú)法與掌握國(guó)家權(quán)力的政治精英抗衡時(shí)，農(nóng)民不得不利用市場(chǎng)等途徑做出相應(yīng)的替代選擇，而這種選擇本身并非為了最大化農(nóng)民自身的利益，不過是努力將損失減到最小。［14］在這些國(guó)家中，政治權(quán)力非但不能“為民所用”，反而成為掌權(quán)者以強(qiáng)制的方式將社會(huì)的弱勢(shì)群體納入到其推行的政治經(jīng)濟(jì)秩序中。換言之，善于交上GDP增速成績(jī)地方官員對(duì)地方社會(huì)的承諾如果兌現(xiàn)，中央需要兌現(xiàn)晉升該官員的承諾，但是這類官員的晉升可能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展不利；如果這類地方官員的承諾沒有兌現(xiàn)，造成地方社會(huì)的不滿，中央需要出面來(lái)維持穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，并可能花費(fèi)更多精力和資源，增加投入，官員的個(gè)人承諾最終還是由中央支付。這對(duì)理解當(dāng)前我國(guó)地方政府與社會(huì)關(guān)系緊張具有一定參考價(jià)值。

晉升的“錦標(biāo)賽”使政府官員為了自身利益依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)來(lái)為職業(yè)晉升加分，但并非如學(xué)者指出，地方政府是受“功利主義”的驅(qū)使［15］，而根本在于地方官員和當(dāng)?shù)鼐用穸际抢硇匀?，但是彼此的理性預(yù)期和面臨的選擇不同。當(dāng)官員把職業(yè)晉升作為增加個(gè)人利益的最優(yōu)選時(shí)，會(huì)忽視該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，會(huì)因?yàn)殚L(zhǎng)期發(fā)展妨礙了短期發(fā)展、或者占用了短期發(fā)展的資源而只考慮任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，留下如環(huán)境惡化等由發(fā)展帶來(lái)的問題。

研究發(fā)現(xiàn)，退耕還林、退耕還草政策的執(zhí)行過程中，規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有居民都執(zhí)行了退耕植樹政策。但是在政府向農(nóng)民發(fā)放退耕補(bǔ)償款的過程中，有些村莊因?yàn)榕c干部的私交較好而個(gè)人利益聯(lián)系較多，因此該村的農(nóng)戶獲得的補(bǔ)償遠(yuǎn)多于那些不具備這種人際關(guān)系的退耕農(nóng)戶［16］。這表明，居民并非因?yàn)樗诘貐^(qū)較之發(fā)達(dá)省份落后而對(duì)政策產(chǎn)生不滿，為了保護(hù)環(huán)境的大局也甘愿做出個(gè)人犧牲。但是在落實(shí)補(bǔ)償過程中的不公正與不平等才是解釋群眾對(duì)地方政府發(fā)生質(zhì)疑的原因。而根據(jù)李實(shí)和Sicular（2014）的研究，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)最顯著的貧富差距并非沿海地區(qū)和內(nèi)陸省份之間的差距，而是省域內(nèi)部、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的巨大差距。［17］因此，解決地區(qū)內(nèi)部的發(fā)展難題將更有助于這些地區(qū)走出發(fā)展的困境。

從黨以全心全意為人民服務(wù)的根本目的出發(fā)，推進(jìn)改革開放的核心始終是為人民群眾謀求最大利益。按照人民群眾的意愿和要求來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，不僅最符合人民群眾的根本利益，同時(shí)也最符合黨的根本利益。這既是最理性的選擇，也是最長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略。

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（責(zé)任編輯馬光選）

D630.3

A

1671-0681（2015）04-0135-06

喬梁（1981-），男，山西太原人，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院講師，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，美國(guó)路易斯安那州立大學(xué)政治學(xué)博士。研究方向：比較政治學(xué)，地方政府與政治。

2015-03-17

中國(guó)人民大學(xué)“對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府官員政治流動(dòng)性的對(duì)比研究（13XNF011）”