■ 楊德明

涉臺法律規(guī)范體系的形成和發(fā)展

■ 楊德明

中共十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），首次明確提出全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)，《決定》提出了許多新思路、新目標(biāo)和新任務(wù)。涉臺法治體系是中國特色社會主義法治體系重要組成部分，《決定》提出，運(yùn)用法治方式鞏固和深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展，完善涉臺法律法規(guī)，依法規(guī)范和保障兩岸人民關(guān)系、推進(jìn)兩岸交流合作。運(yùn)用法律手段捍衛(wèi)一個(gè)中國原則、反對“臺獨(dú)”，增進(jìn)維護(hù)一個(gè)中國框架的共同認(rèn)知，推進(jìn)祖國和平統(tǒng)一。這一新思路、新提法為兩岸關(guān)系和平發(fā)展注入了新的驅(qū)動(dòng)力，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

涉臺法治體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括建設(shè)形成完備的法律規(guī)范體系等5個(gè)體系。《決定》提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。涉臺法治體系建設(shè)亦如此。為進(jìn)一步完善涉臺法律規(guī)范體系建設(shè)，有必要回顧涉臺法律規(guī)范體系的形成與發(fā)展過程?？傮w上說，涉臺法律規(guī)范體系的形成和發(fā)展，大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

一、涉臺法律規(guī)范體系奠基階段（1987年到1993年）

黨的十一屆三中全會召開后，中國共產(chǎn)黨形成了實(shí)現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的新方針。1979年1月1日，全國人民代表大會發(fā)表《告臺灣同胞書》，提出：“早日實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一，不僅是全中國人民包括臺灣同胞的共同心愿，也是全世界一切愛好和平的人民和國家的愿望?！碧岢鰞砂锻ㄉ?、通航、通郵和經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化、體育交流，此建議后來被概括為“三通四流”?！陡媾_灣同胞書》發(fā)表后，鄧小平、葉劍英等中央領(lǐng)導(dǎo)又相繼在國內(nèi)和國際場合進(jìn)一步闡述了中共實(shí)現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的新方針。為了使“一國兩制”方針得到憲法保障，1982年修改《憲法》時(shí)，序言中規(guī)定：“臺灣是中華人民共和國的神圣領(lǐng)土的一部分。完成統(tǒng)一祖國的大業(yè)是包括臺灣同胞在內(nèi)的全中國人民的神圣職責(zé)。”《憲法》第31條規(guī)定：“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！睍r(shí)任《憲法》修改委員會副主任委員彭真，在五屆全國人大五次會議作的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》中指出：《憲法》第31條的規(guī)定，正是因?yàn)榭紤]到臺灣實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一后可作為特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)這種特殊情況的需要而增寫的。1984年5月15日，六屆全國人大二次會議《政府工作報(bào)告》中，正式向國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)提出“一國兩制”方針：“從國家和民族的根本利益出發(fā)，鑒于歷史的經(jīng)驗(yàn)和臺灣的現(xiàn)實(shí)，我們提出了祖國統(tǒng)一之后可以實(shí)行‘一個(gè)國家、兩種制度’的設(shè)想?！钡谝淮握桨选耙粋€(gè)國家、兩種制度”設(shè)想作為基本國策提出，并獲得大會通過，從而使“一國兩制”構(gòu)想成為一項(xiàng)具有法律效力的基本國策。

中國共產(chǎn)黨和中國政府對臺基本方針確立后，為促進(jìn)臺灣與祖國大陸早日實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，按照“一國兩制”構(gòu)想制定了一系列方針政策，采取了許多切實(shí)有力的措施。與此同時(shí)，臺灣當(dāng)局在島內(nèi)各界人士的壓力下，也采取了一些有利于兩岸關(guān)系發(fā)展的措施。在兩岸人民的共同努力下，兩岸隔絕近40年的關(guān)系開始解凍。1987年11月，臺灣當(dāng)局開放民眾赴祖國大陸探親后，為鼓勵(lì)和保障臺胞往來祖國大陸，相關(guān)部門及時(shí)出臺了一系列規(guī)章和司法解釋。例如，1987年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于臺灣同胞來祖國大陸探親旅游接待辦法的通知》；1988年3月，民政部頒布《關(guān)于臺灣同胞回大陸辦理喪葬問題的通知》；1988年3月，最高人民法院、最高人民檢察院公布《關(guān)于不再追訴去臺人員在中華人民共和國成立前的犯罪行為的公告》；等等。這些規(guī)范性文件對當(dāng)時(shí)突破兩岸長期隔絕的局面起到了十分重要的積極作用。

在臺胞赴祖國大陸探親熱潮帶動(dòng)下，兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系也得到快速發(fā)展。為了促進(jìn)祖國大陸和臺灣的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，1988年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵(lì)臺灣同胞投資的規(guī)定》。這是第一部較為系統(tǒng)的有關(guān)臺灣同胞來祖國大陸投資、促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的行政法規(guī)。它標(biāo)志著涉臺法律規(guī)范由以往的行政規(guī)章和規(guī)范性文件上升到行政法規(guī)的層次。

以上專門調(diào)整涉臺法律事務(wù)的法規(guī)、規(guī)章等一系列規(guī)范性文件，在兩岸關(guān)系的特定時(shí)期，不僅對規(guī)范和保障兩岸人員往來、促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展及打通兩岸官方、半官方溝通渠道，起到了重要的積極作用，而且也為涉臺法律規(guī)范體系的形成奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

二、涉臺法律規(guī)范體系初步形成階段（1994年到2004年）

上世紀(jì)90年代后，在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化壓力下，以及受國務(wù)院頒布“鼓勵(lì)臺胞大陸投資規(guī)定”的鼓舞，一些臺灣大企業(yè)、大財(cái)團(tuán)紛紛組團(tuán)到祖國大陸考察投資環(huán)境。1992年，臺灣當(dāng)局正式開放企業(yè)赴祖國大陸投資，1993年4月27日至29日，海峽兩岸授權(quán)的民間團(tuán)體海協(xié)會會長汪道涵與?；鶗麻L辜振甫，在新加坡舉行首次會談，簽署《汪辜會談共同協(xié)議》等4項(xiàng)協(xié)議，極大地激發(fā)了臺商對祖國大陸投資熱情。臺灣同胞對祖國大陸投資逐漸取代了探親訪友成為兩岸交流合作的主流，對臺商投資、貿(mào)易權(quán)益的保障成為臺灣同胞最關(guān)注的焦點(diǎn)。為了順應(yīng)臺胞赴祖國大陸投資熱潮，加強(qiáng)對臺胞投資的鼓勵(lì)和保護(hù)，促進(jìn)海峽兩岸經(jīng)貿(mào)發(fā)展，1994年3月，全國人大常委會通過了《臺灣同胞投資保護(hù)法》，這是祖國大陸第一部涉臺專門法律，它標(biāo)志著涉臺法律規(guī)范由行政法規(guī)上升到法律層次。該法的制定和實(shí)施，對保護(hù)和鼓勵(lì)臺灣同胞對祖國大陸投資，促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用，在涉臺法律規(guī)范體系建設(shè)過程中具有里程碑意義。1999年12月，國務(wù)院頒布《臺灣同胞投資保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步確認(rèn)和保障了臺灣同胞在祖國大陸的投資及其他合法權(quán)益。與此同時(shí)，國務(wù)院各部委、臺辦、地方政府部門也發(fā)布了一系列有關(guān)臺胞投資保護(hù)的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，一些臺胞投資較集中的省、直轄市或有立法權(quán)的市也通過地方人大制定了一些保護(hù)臺商投資的地方性法規(guī)，與中央立法齊頭并進(jìn)，相得益彰。例如，1994年9月，福建省人大常委會發(fā)布《福建省實(shí)施〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法〉辦法》，廈門市人大常委會發(fā)布《廈門市臺灣同胞投資保障條例》，湖北省發(fā)布《實(shí)施〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法〉辦法》，等等。這些地方法規(guī)的發(fā)布，讓臺胞投資者得到了更加切實(shí)、具體的保護(hù)，增強(qiáng)了臺商對祖國大陸投資的信心。

2001年12月，海峽兩岸先后加入國際貿(mào)易組織，給兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展帶來了新的發(fā)展契機(jī)，相關(guān)政府部門也適時(shí)出臺了一系列促進(jìn)和保障兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系健康發(fā)展的部門規(guī)章。例如，1997年3月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于禁止從臺灣省輸入偶蹄動(dòng)物和偶蹄動(dòng)物產(chǎn)品的規(guī)定》；1997年4月，交通部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)臺灣海峽兩岸間接集裝箱班輪運(yùn)輸管理的通知》；1998年5月，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《關(guān)于開放對臺貿(mào)易進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的通知》；2000年12月，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布《對臺灣地區(qū)貿(mào)易管理辦法》，等等。

隨著兩岸交往日益頻繁，涉臺案件迅速增長。由于海峽兩岸訴訟制度規(guī)定不盡相同，司法保護(hù)缺乏專門性制度規(guī)范，致使司法活動(dòng)中法律障礙重重，嚴(yán)重影響了兩岸之間的正常交往合作，亟待解決。為此，最高人民法院陸續(xù)發(fā)布了一系列有關(guān)涉臺民商事、刑事案件的受理、審判、認(rèn)可與執(zhí)行等方面司法解釋。例如，1998年5月，最高人民法院公布《關(guān)于人民法院認(rèn)可臺灣地區(qū)有關(guān)法院民事判決的規(guī)定》；1999年4月，最高人民法院公布《關(guān)于當(dāng)事人持臺灣地區(qū)有關(guān)法院民事調(diào)解書或者有關(guān)機(jī)構(gòu)出具或確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議向人民法院申請認(rèn)可人民法院應(yīng)否受理的批復(fù)》；2001年4月，最高人民法院公布《關(guān)于當(dāng)事人持臺灣地區(qū)有關(guān)法院支付命令向人民法院申請認(rèn)可人民法院應(yīng)否受理的批復(fù)》，等等。這些司法解釋具有很強(qiáng)的操作性，同時(shí)也體現(xiàn)了原則性與靈活性相結(jié)合特點(diǎn)，對維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)、文化交流合作起到了積極的推動(dòng)作用。

這一階段，涉臺法律規(guī)范體系建設(shè)已經(jīng)從主要是規(guī)范和保障兩岸人員往來轉(zhuǎn)為以規(guī)范和保障兩岸經(jīng)貿(mào)往來，而且法律規(guī)范從以往層次較低的行政法規(guī)、規(guī)章上升到法律層次。隨著第一部涉臺專門法律頒布實(shí)施，形成了由全國人大及常委會制定的法律，國務(wù)院制定的行政法規(guī)，部門規(guī)章，司法解釋，兩岸授權(quán)民間團(tuán)體簽署的事務(wù)性協(xié)議，國家締結(jié)的國際條約等構(gòu)成的、涉及眾多法律部門的涉臺法律規(guī)范體系。涉臺法律規(guī)范體系初步形成。

三、涉臺法律規(guī)范體系發(fā)展階段（2005年至今）

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，兩岸關(guān)系形勢更加復(fù)雜，一方面，海峽兩岸逐漸消除敵意，加深了解，擴(kuò)大交流，正朝著有利于實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一的方向發(fā)展；另一方面，隨著東歐劇變、德國統(tǒng)一和蘇聯(lián)解體，國際政治格局發(fā)生了二戰(zhàn)以來最深刻的變化，以美國為首的西方國家不斷以“民主”、“人權(quán)”等為借口，對中國進(jìn)行“制裁”并向臺灣出售大量先進(jìn)武器裝備，嚴(yán)重干擾和破壞中國和平統(tǒng)一進(jìn)程。臺灣島內(nèi)，以李登輝和陳水扁為代表的“臺獨(dú)”分裂勢力，相繼利用執(zhí)政地位堅(jiān)持分裂路線，全面展開以“去中國化”為核心的“臺獨(dú)”運(yùn)動(dòng)，培植“臺獨(dú)”的社會基礎(chǔ)，試圖切斷兩岸同胞的血緣紐帶關(guān)系。種種跡象表明，“臺獨(dú)”思潮在蔓延發(fā)展，臺灣從祖國分裂出去的危險(xiǎn)性在增加。在此背景下，2005年3月14日，十屆全國人大三次會議通過了《反分裂國家法》。該法將黨中央和中國政府20多年來的一系列對臺方針政策，以法律形式固定下來，充分體現(xiàn)了祖國大陸以最大誠意、盡最大努力爭取和平統(tǒng)一的主張，同時(shí)表明了全中國人民維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，絕不允許“臺獨(dú)”分裂勢力以任何名義、任何形式把臺灣從中國分裂出去的共同意志和堅(jiān)定決心。《反分裂國家法》是國家第一次運(yùn)用法律手段捍衛(wèi)一個(gè)中國原則、反對“臺獨(dú)”特別立法，增強(qiáng)了對臺方針政策的權(quán)威性、震懾性，標(biāo)志著國家解決臺灣問題的方式進(jìn)入了法治時(shí)代。

2008年以來，海峽兩岸雙方在堅(jiān)持“九二共識”的基礎(chǔ)上，推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展，取得了一系列重要成果。雙方簽署了包括《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》、《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》及《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》等21項(xiàng)協(xié)議。為了適應(yīng)海峽兩岸關(guān)系發(fā)展的實(shí)際需要，最高人民法院2009年4月公布《關(guān)于人民法院認(rèn)可臺灣地區(qū)有關(guān)法院民事判決的補(bǔ)充規(guī)定》。該規(guī)定是為執(zhí)行《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》關(guān)于認(rèn)可與執(zhí)行民事確定裁判與仲裁裁決的有關(guān)規(guī)定的又一重要司法解釋。2010年12月，最高人民法院公布《最高人民法院關(guān)于審理涉臺民商事案件法律適用問題的規(guī)定》。該規(guī)定首次明確提出審理涉臺民商事案件可以有條件地適用臺灣民事法律。目前，涉臺法律已經(jīng)形成了以憲法為統(tǒng)帥，以《臺灣同胞投資保護(hù)法》和《反分裂國家法》為主干，涵蓋行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章以及其他具有法律約束力的規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及解決歷史遺留問題、探親旅游、人員往來、投資、貿(mào)易、就業(yè)、求學(xué)以及兩岸政治關(guān)系等事項(xiàng)。隨著中共十八屆四中全會精神的貫徹實(shí)施，對臺工作的大政方針以及處理涉臺事務(wù)的具體措施，都將逐步納入法制軌道。

當(dāng)前，兩岸關(guān)系進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，兩岸關(guān)系復(fù)雜多變，在兩岸關(guān)系問題上，比以往任何時(shí)候都更加需要運(yùn)用法治思維和法治方法，去思考和解決兩岸關(guān)系和平發(fā)展進(jìn)程的問題。