閆永增

(唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山 063000)

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唐山設(shè)市論

閆永增

(唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山 063000)

唐山在1925年、1928年、1938年和1946年有過4次設(shè)市。1925年北京政府在唐山所設(shè)市制，是一種很不成熟的市制，是中國城市市制初創(chuàng)時期的產(chǎn)物；1928年設(shè)市不符合條件；1938年由日偽政權(quán)設(shè)市應(yīng)當(dāng)否定；1946年國民政府在唐山所設(shè)市制，是一種比較成熟的市制，是具有近代行政區(qū)劃建制意義的市制。

唐山市；設(shè)市；市制

唐山在歷史上有過4次設(shè)市，分別是1925年、1928年、1938年和1946年，本文將分別作出論證。

一、1925年設(shè)市說

1921年7月北京政府頒布《市自治制》，這是關(guān)于市制的第一個全國性的立法。它規(guī)定市兼有地方行政實體和自治團體兩種性質(zhì)，確立了國民政府成立前中國市制的法律地位。明定市為法人，認定“市為法人，乘監(jiān)督官署之監(jiān)督、于法令范圍內(nèi)，辦理自治各項事務(wù)”。在舊中國市制中明定市為法人僅有此制[1]。唐山依法設(shè)市，明確法人地位，符合《市自治制》法律精神。當(dāng)然，《市自治制》雖然確立了市為行政實體的法律地位，但市不是完整意義上的行政區(qū)劃建制，而是兼有自治團體的性質(zhì)，唐山自治市也是一樣。

根據(jù)《市自治制》規(guī)定，普通市的政治行政地位在縣以下，“凡市以知縣為直接監(jiān)督”[2]。就唐山而言，唐山市自治區(qū)域在行政上仍隸屬于灤縣。顯然，這一區(qū)域是市自治區(qū)域，不是市行政區(qū)域，不具有一級行政區(qū)劃的意義，且它直接隸屬于縣政府，入縣行政范圍，亦未突破城鄉(xiāng)混一的行政建制，但這恰是中國市制初創(chuàng)時期的典型特征。我們不能用中國市制成熟時期的市，來衡量中國市制初創(chuàng)時期的市。正是因為初創(chuàng)時期的市制不完善，才有后來的發(fā)展與成熟。所以，盡管初創(chuàng)時期的唐山市制很不完備，但我們不能因此去否認唐山市制的存在。并且，市自治制下的自治區(qū)域也為后來行政區(qū)劃建制提供了直接有益的范本。至于國民政府的市制使城市相繼擺脫縣的控制、城市政府成為城市型地方區(qū)劃建制的一級政權(quán)實體等，這都是后來的事情。

《市自治制》畢竟是具有合法地位的中央政府頒布的，因而它也就是全國性的制度，意義重大，對以后的中國城市制度改革具有較大的影響。

1925年6月24日，北洋軍閥控制的中華民國臨時執(zhí)政府內(nèi)務(wù)總長龔心湛發(fā)布臨時執(zhí)政令，即《直隸省屬各地施行市自治制日期及區(qū)域令》，規(guī)定自1925年在直隸省所屬指定各地施行市自治，“市自治制民國十四年七月一日于直隸省所屬左列各地施行，其名稱及區(qū)域均依本令所定”，其中第九條規(guī)定“唐山市以唐山鎮(zhèn)為其區(qū)域”[3]。這是第一次明令唐山設(shè)市。

20世紀(jì)20年代，中國軍閥割據(jù)，群雄并起，北洋政府沒有制定全國城市共同的組織法，也不可能頒布通行全國的政令。盡管如此，我們不能否認中華民國臨時執(zhí)政府是代表中國的合法政府，臨時執(zhí)政令是由具有合法性的中央政府頒布的政府令。因此，臨時執(zhí)政府頒布的唐山設(shè)市令不能否認。綜上所述，唐山設(shè)市的時間應(yīng)該認定為1925年6月24日。

二、1928年設(shè)市說

1928年河北省整頓同名縣且保留唐山鎮(zhèn)原名后，曾擬議將唐山鎮(zhèn)改稱唐山市，但因不符合設(shè)市條件而未果。自清末唐山建鎮(zhèn)后，直隸省同時存在兩個唐山地名，一是豐灤唐山鎮(zhèn)，一是大名府(民國時為大名道)管轄的唐山縣。1928年6月，北京的民國政府倒臺，南京國民政府宣布統(tǒng)一告成，改直隸省為河北省。同年10月，國民政府內(nèi)政部發(fā)出訓(xùn)令，批準(zhǔn)河北省政府因唐山鎮(zhèn)與唐山縣重名、請求將唐山縣改為堯山縣(今邢臺市隆堯縣)的請示報告。原唐山縣是個古老的縣，金代大定年間由堯山縣更名而來。經(jīng)過這次地名整頓，保留了唐山鎮(zhèn)名稱，改掉原名的卻是在行政建置上高于鎮(zhèn)的縣。究其原因，主要是唐山鎮(zhèn)是一個新興的工業(yè)城市，地處關(guān)內(nèi)外鐵路中樞，當(dāng)時唐山雖仍稱鎮(zhèn)，但實際上已具備市的規(guī)模。保留唐山鎮(zhèn)原名的目的就是準(zhǔn)備在此設(shè)市，但擬議中的唐山鎮(zhèn)改市制，最終未成事實。之所以如此，是因為受國民政府頒布的《市組織法》的制約。1928年7月國民政府頒布的《市組織法》，對普通市設(shè)市只規(guī)定了一個條件，即人口要滿20萬。1930年5月，南京國民政府另頒《市組織法》，更提高了市的標(biāo)準(zhǔn)，其中，省轄市應(yīng)具備的條件是人口在30萬以上者，或人口在20萬以上，其所收營業(yè)稅、牌照費、土地稅每年合計占該地總收入二分之一以上者。而當(dāng)時唐山人口為9.8萬人*見1992年劉秉中的《昔日唐山》，第90頁。，與《市組織法》規(guī)定的人數(shù)相去甚遠，故設(shè)市之議被擱淺。

根據(jù)《市組織法》，普通市直屬于省政府，不劃入縣的行政范圍，且有自己的行政區(qū)域，這樣就對設(shè)市條件做出了統(tǒng)一而明確的規(guī)定，是對城市行政區(qū)模式的第一次有效的規(guī)范。但不足之處是將設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)定得過高，按此標(biāo)準(zhǔn)能夠設(shè)市的城市很少。當(dāng)時，河北省沒有任何一座城市符合《市組織法》的設(shè)市條件(唐山、石家莊均設(shè)市未成)。因此，河北省曾就《市組織法》向南京立法院提出修改意見，之后，河北省在唐山、石家莊、塘大(塘沽大沽)、臨榆、保定五地設(shè)立特種公安局。唐山特種公安局下設(shè)4個分局和若干分駐所，“以原有之12村為警局轄境”。1931年，唐山特種公安局報請河北省政府批準(zhǔn)，將12村正式作為管轄范圍，“然關(guān)于一切行政事宜，則仍歸豐灤兩縣分理”*見1942年于文成的《唐山市概覽》，第2頁。。1928年以后，各街長、副街長統(tǒng)稱該村董事，組成村公益會，由各董事公推董事長1人，統(tǒng)轄各公益會事務(wù)[4]36。從此，唐山開始設(shè)有自己的轄境和統(tǒng)一的管理體系。

三、1938年設(shè)市說

1937年8月，“冀東防共自治政府”由通縣遷至唐山，并于1938年1月“明令設(shè)市”*同上。，組建了“唐山市政府”。唐山設(shè)市之初，仍以原唐山特種公安局于1931年經(jīng)河北省政府批準(zhǔn)的12個村轄境為唐山市區(qū)行政區(qū)劃范圍。市基層組織實行街長制，并開始組建街長辦事處。1939年10月，偽北京中華民國臨時政府再次確認了原偽冀東防共自治政府在唐山設(shè)市之令，明令唐山“準(zhǔn)予正式設(shè)市”*同上書，第3頁。，并建立“市政公署”，由“河北省公署”管轄。1940年1月，偽河北省公署令準(zhǔn)成立由冀東道、唐山市、豐潤縣、灤縣及一些士紳等五方面有關(guān)人士組成市政調(diào)整委員會，研討劃分市縣界址問題。經(jīng)過協(xié)商，確定了唐山市與豐、灤兩縣區(qū)域之劃分，同時，唐山市公署接管了唐山市內(nèi)原由豐、灤兩縣管轄的各學(xué)校和各種稅收。到1940年春，“唐山市制，于焉確定”*同上。。隨即開始實施市政建設(shè)，并對唐山的發(fā)展作了15年規(guī)劃，以建設(shè)唐山成為大都市是為“都市計劃”*同上書，第79頁。。

由上述可知，此時的唐山具有近代行政區(qū)劃建制意義的屬性。因此，曾有許多學(xué)者認為唐山設(shè)市的時間應(yīng)為1938年1月。

從表象上看，唐山市確實已是具有近代行政區(qū)劃建制意義的市。但我們不能漠視的是，唐山市政權(quán)是日本帝國主義扶植的漢奸傀儡政權(quán)。唐山市是由日偽政府所設(shè)，唐山市政府是由日偽政府組建，唐山市政建設(shè)是由日偽政府推動的，因此，唐山市制烙上了日偽傀儡政權(quán)的印跡。眾所周知，無論是“冀東防共自治政府”還是“中華民國臨時政府”都是背叛國家和民族的日偽政權(quán)，為全中國人民所唾棄，中國南京國民政府也從未承認過，它的一切政令，包括唐山設(shè)市和組建市政機構(gòu)、任命市長的政令都是非法的和無效的。既然如此，唐山市制則是一個非法的、無效的市制，我們決不能承認它。因此，基于唐山市制及其政權(quán)的日偽性質(zhì)，我們不能承認1938年這個設(shè)市時間。

四、1946年設(shè)市說

南京國民政府接管唐山以后，依法不承認日偽設(shè)市的現(xiàn)狀，首先成立了河北省灤榆區(qū)行政督察專員公署。1946年4月，河北省政府委員會第132次會議正式通過決定在唐山設(shè)市，組建市政府，并任命郝侃曾為市長。5月5日，唐山市政府在中山路(今新華東道路北區(qū)人民政府舊址)成立，“唐山市之稱，則為民國三十五年五月五日明令確定者”*見1948年王知之的《唐山事》第1輯。。全市劃分6個行政區(qū)，區(qū)下設(shè)保甲，共編64保1 246甲，計有2.387 3萬戶*見1992年劉秉中的《昔日唐山》，第93-95頁。。

這次明令設(shè)市，是國民政府對日偽政權(quán)所建的市政權(quán)的否定，顯示了中華民族領(lǐng)土主權(quán)的不可侵犯性和國民政府實行市制的正統(tǒng)性。

這次明令設(shè)市，符合國民政府《市組織法》設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。1943年5月，國民黨政府對《市組織法》進行了一次根本修正。省轄市設(shè)定的條件是人口在20萬以上者，或在政治經(jīng)濟文化上的地位重要，其人口在10萬以上者。隨著近代工業(yè)的發(fā)展，唐山人口集中加快。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1929年唐山人口有10萬人[5]，1940年有13萬人[4]2，1946年有16.339 6萬人*同上書，第95頁。。顯然，唐山人口已經(jīng)遠遠超出10萬人的設(shè)市條件。唐山城市也擁有一定規(guī)模，在政治經(jīng)濟文化上具有重要地位。到20世紀(jì)30年代，唐山已發(fā)展成為“冀東政治、經(jīng)濟、文化之中心”[4]39，到40年代初期，唐山“在華北區(qū)已算一個頗具規(guī)模的重工業(yè)城市了”[6]?；谏鲜龀墒鞐l件，1946年唐山順利設(shè)市。

這次明令設(shè)市，是唐山城市長期發(fā)展的結(jié)果，也是其重要地位使然。經(jīng)過三四十年代的發(fā)展，唐山早已具備近代行政區(qū)域建制意義的設(shè)市條件，日偽政府之所以在唐山設(shè)市，與唐山城市經(jīng)濟社會發(fā)展和市制推進的程度不無關(guān)系。應(yīng)當(dāng)承認，日偽在唐山設(shè)市后，唐山市政建設(shè)得到了發(fā)展，市制也進一步完備?？箲?zhàn)勝利后，國統(tǒng)區(qū)內(nèi)的市制變化不大，主要工作是重建光復(fù)城市市制和增加新設(shè)市制城市。加之1943年修訂的《市組織法》降低了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，使設(shè)市數(shù)量大幅度增加。到1947年，國統(tǒng)區(qū)的建制市共69個，其中57個為省轄市[7]。這些省轄市基本上是近代新興工商業(yè)城市或地區(qū)中心城市，其中包括唐山市。此時，唐山市成為擁有一級行政區(qū)劃和縣以上一級地方政權(quán)的城市。

應(yīng)當(dāng)承認，1946年國民政府在唐山設(shè)市，是依國民政府《市組織法》而設(shè)，是一種比較成熟的市制，是具有近代行政區(qū)劃建制意義的市制。國民政府的《市組織法》較北洋政府的《市自治制》更為完備詳盡。它規(guī)定市為獨立的行政區(qū)劃建制，使過去兼有的自治團體成分完全消失。它不僅對市的各個方面均有規(guī)定，而且有市內(nèi)區(qū)、坊、間、鄰等下級區(qū)劃和機構(gòu)的設(shè)定。因此可以說，國民政府《市組織法》的頒布，是我國市制完全確立的標(biāo)志。

[1] 戴均良.中國市制[M].北京：中國地圖出版社，2000：13.

[2] 何一民.近代中國城市發(fā)展和社會變遷[M].北京：科學(xué)出版社，2004：287.

[3] 臨時執(zhí)政令[N].政府公報(第3317號)，1925-06-25.

[4] 陳佩.唐山市事情調(diào)查[M].北京：新民印書局，1940.

[5] 張靜如，劉志強，卞杏英.中國現(xiàn)代社會史[M].長沙：湖南人民出版社，2004：90.

[6] 中國科學(xué)院地理研究所經(jīng)濟地理部.京津唐區(qū)域經(jīng)濟地理[M].天津：天津人民出版社，1988：201.

[7] 莊林德，張京祥.中國城市發(fā)展與建設(shè)史[M].南京：東南大學(xué)出版社，2002：199.

(責(zé)任編校：夏玉玲)

On the Time of the Establishment of Tangshan City

YAN Yong-zeng

(Department of History and Law，Tangshan Normal College，Tangshan 063000，China)

Tangshan was declared a city 4 times in history，namely in 1925，in 1928，in 1938，and in 1946. In 1925，Beijing government designated Tangshan as a city but it was not a mature municipal system，but a product of China’s urban municipal system development. The declaration of Tangshan as a city in 1928 did not meet the necessary conditions，and that the designation of Tangshan as a city by the Japanese puppet regime in 1938 should not be recognized. Tangshan City，founded by the Kuomintang government in 1946，had the features of modern administrative system.

Tangshan City；establishment of a city；municipal system

2015-02-22

國家社科基金項目(14BTQ041)

閆永增(1965-)，男，河北唐山人，教授，博士，主要從事中國近現(xiàn)代史和唐山歷史研究。

K292.223

A

1672-349X(2015)04-0001-03

10.16160/j.cnki.tsxyxb.2015.04.001