劉傳稿，商付勇

（1.北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875；2.德州市人民檢察院反貪局，山東德州 253001）

我國貪腐犯罪海外追逃機制的完善

劉傳稿1，商付勇2

（1.北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875；2.德州市人民檢察院反貪局，山東德州 253001）

在當(dāng)前我國深入開展治理腐敗犯罪的大背景下，海外追逃工作具有特殊的功能和意義。我國貪腐犯罪海外追逃機制雖然在懲治腐敗犯罪方面發(fā)揮著積極的作用，但仍然存在成功追逃比率較低、雙邊引渡條約缺乏、國內(nèi)監(jiān)管機制缺失等問題，亟待予以改進，以求在新形勢下發(fā)揮更積極的作用。

貪腐犯罪；海外追逃；雙邊引渡條約

貪腐犯罪是指與我國刑法規(guī)定的貪污賄賂罪和瀆職罪相關(guān)的犯罪。海外追逃是國家機關(guān)依法對因涉嫌貪污腐敗犯罪逃亡境外的犯罪嫌疑人解押回境內(nèi)的行為，其追捕對象主要為境外在逃的前國家工作人員。因此，海外追逃機制也是我國反腐敗制度構(gòu)建的重要部分。海外追逃和追贓往往是一體的，鑒于篇幅所限，本文僅就追逃這一主題展開論述。犯罪分子潛逃海外的情形早已有之，我國政府和司法機關(guān)也一直在不遺余力地展開追逃行動。自從黨的十八大以來，隨著我國反腐敗形勢的高漲，我國明顯加大了對貪腐分子海外追逃的力度，同時也在積極探索海外追逃的可行模式。目前，我國海外追逃已取得了顯著戰(zhàn)果，部分潛逃海外的犯罪分子已被押解回國接受法律審判，但我國當(dāng)前的海外追逃制度仍然不夠完善，這在一定程度上制約著海外追逃工作的有效展開。因此，進一步完善海外追逃制度，對我國有效打擊腐敗犯罪具有非常重要的意義。

一、海外追逃機制的現(xiàn)狀和作用

我國政府多年前就已著手海外追逃機制的建設(shè)。我國1984年加入了國際刑警組織，2003年加入了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，2005年加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》，2014年APEC部長級會議通過了《北京反腐敗宣言》并成立了APEC反腐執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)，旨在加大亞太各國追逃追贓等合作力度，攜手打擊跨境腐敗行為。截至2014年11月，中國已對外締結(jié)39項引渡條約，其中29項已生效，締結(jié)52項刑事司法協(xié)助條約，其中46項已生效［1］。2015年以來，中國與重點國家的反腐合作力度逐漸加大。今年5月習(xí)近平訪俄，加強兩國反腐敗合作被寫入《中俄聯(lián)合聲明》，這是黨的十八大以來中國首次將加強反腐敗合作寫入雙邊聯(lián)合聲明；6月，中美在第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話后宣布加強兩國反腐合作；7月，中法引渡條約正式生效……可見，我國已初步建立了海外追逃機制，在該機制的框架下，我國政府強勢開啟了海外追逃大幕。2015年年初，中紀(jì)委首次將海外追逃追贓列為年度重點反貪任務(wù)，并且對此作出明確部署。3月份，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組正式啟動針對外逃腐敗分子的“天網(wǎng)”行動。“天網(wǎng)”之下，則包括公安部牽頭的“獵狐2015”、高檢牽頭的職務(wù)犯罪國際追逃追贓專項行動、人民銀行開展的打擊向境外轉(zhuǎn)移贓款專項行動等多個子行動；4月，國際刑警組織首次集中公布了針對百名外逃人員的紅色通緝令［2］。

根據(jù)公安部2015年1月8日發(fā)布的信息，自“獵狐2014”專項行動開展以來，至2014年12月底，我國已從69個國家和地區(qū)成功抓獲外逃經(jīng)濟犯罪人員680名。其中，緝捕歸案290名，投案自首390名［3］。全國檢察機關(guān)開展的為期半年的職務(wù)犯罪國際追逃追贓專項行動也已從美國、英國、加拿大等17個國家和地區(qū)抓獲貪污賄賂等職務(wù)犯罪嫌疑人49名。此外，根據(jù)來自中央紀(jì)委的消息，2014年以來，中央紀(jì)委加大國際追逃追贓力度，共追逃500多人，追贓30多億元［4］。可以說，我國的海外追逃機制已基本建立，在該機制下，我國海外追逃追贓工作已經(jīng)取得了階段性的成效。

二、海外追逃機制存在的問題

雖然我國的海外追逃工作取得了階段性的成效，但也存在一些明顯的缺陷，直接影響著海外追逃工作的效果，這些問題集中表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）海外追逃成功率過低

當(dāng)前，海外追逃已成為我國反腐的第二戰(zhàn)場，海外追逃緝捕歸案的人員的數(shù)量直接關(guān)系著我國反腐大業(yè)的成敗。因此，我國政府對于潛逃海外的犯罪人員一直在不遺余力地予以追捕，但根據(jù)現(xiàn)有資料分析，已經(jīng)成功抓獲的人員占海外潛逃人員的比例仍然很低。據(jù)中國社會科學(xué)院一份調(diào)研資料披露：從20世紀(jì)90年代中期以來，逃往海外的黨政干部、公安司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達1.6萬至1.8萬，攜帶款項達8000億元［5］。從海外追逃成功抓捕人員數(shù)量與在逃人數(shù)相比，比例非常之低，僅占海外潛逃人員總數(shù)的3%左右，大量潛逃到國外的人員仍逍遙法外。

（二）缺乏雙邊引渡條約

目前，我國海外追逃的途徑主要包括引渡、遣返、異地追訴和勸返。其中，引渡是指一國應(yīng)外國的請求，把正處在自己領(lǐng)土范圍內(nèi)受到該外國通緝或判刑的人，移交給該外國審判或處罰的行為。引渡通常要求引渡請求國與被請求國之間簽訂引渡條約或引渡協(xié)議。遣返是指被請求國以犯罪嫌疑人違反移民法律為由，將犯罪嫌疑人作為非法移民遣返回請求國，舉世震驚的“遠華走私案”中的賴昌星就是被遣返回國的。而異地追訴是指請求國向犯罪嫌疑人逃匿國提供該犯罪嫌疑人違反請求國本國法律的犯罪證據(jù)，從而由逃匿國依據(jù)逃匿國本國法律對其進行追訴。勸返就是勸說外逃人員自愿回國自首，如云南省交通廳原副廳長胡星［6］就屬被勸返人員。

在各種海外追逃方式中，引渡本應(yīng)是最正當(dāng)、最主要的追逃途徑，但現(xiàn)階段我國海外追逃卻以遣返、勸返、異地追訴等方式為主，真正通過適用引渡條約予以引渡回國的人數(shù)并不多。其中，最主要的困難在于我國引渡條約簽訂數(shù)量少，目前僅39個。而美國、加拿大、法國等發(fā)達國家，與其他國家簽訂引渡條約的數(shù)量均在100個左右。在與我國簽訂引渡條約的國家中，發(fā)達國家不足10個，多數(shù)為發(fā)展中國家。從地域分布上看，亞洲國家的數(shù)量接近一半，歐洲國家的數(shù)量緊隨其后，其中包含了法國、意大利、西班牙等發(fā)達國家。從犯罪嫌疑人潛逃海外的去向分析，他們中的絕大部分都是逃亡美國、加拿大、澳大利亞等移民國家，極少數(shù)逃亡到亞洲其他國家，因法國、意大利、西班牙的移民政策比較嚴(yán)格，潛逃到這些國家的人數(shù)也很少。在美國、加拿大、澳大利亞這三個外逃貪官的首選藏匿地中，只有澳大利亞與中國簽訂了引渡條約。中國目前與其他國家的引渡條約少，尤其是與作為逃匿目標(biāo)地的主要發(fā)達國家引渡條約少，這就給我國海外追逃工作造成了巨大障礙，依靠引渡條約追逃成功的可能性比較低。

（三）國內(nèi)監(jiān)管機制缺失

貪腐官員之所以能夠外逃成功，一方面是因為我國對官員的財產(chǎn)監(jiān)管不嚴(yán)，他們外逃后有在海外生活的經(jīng)濟基礎(chǔ)；另一方面是因為對官員的進出境控制有漏洞，為其外逃提供了可乘之機。在財產(chǎn)監(jiān)管方面，沒有建立官員個人信息公開和財產(chǎn)申報制度，國家對向境外轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的行為監(jiān)督不夠嚴(yán)格等。這些制度漏洞給貪腐官員提供了可乘之機，他們往往先把家人移居海外，把財產(chǎn)轉(zhuǎn)移出去，在國內(nèi)當(dāng)“裸官”，一旦案發(fā)，伺機隨時潛逃。有的腐敗分子把自己的配偶和孩子先送到國外，然后通過他們來轉(zhuǎn)移財產(chǎn)。還有的腐敗分子通過某些代理機構(gòu)如地下錢莊等，利用一些專門從事財產(chǎn)轉(zhuǎn)移事務(wù)的“水客”向境外走私現(xiàn)金，資金偷運到境外后再在當(dāng)?shù)劂y行開設(shè)賬戶，以貨幣兌換的形式將轉(zhuǎn)移贓款存入銀行。在公務(wù)人員出入境方面，我國當(dāng)前對個人護照的管理不夠嚴(yán)格，缺乏完善的公務(wù)員個人信息數(shù)據(jù)庫，部分官員通過各種方式持有多本護照或者化名護照，瞞著組織私下自由出境。例如，廣東省國資委原黨委書記劉富才未向組織報告擅自出國，長期滯留國外不歸，在黨內(nèi)造成惡劣影響。在這種情形下，缺乏有力的出入境監(jiān)督管理制度，很難有效控制住貪腐官員的外逃行徑。

三、海外追逃機制的完善

（一）加強雙邊引渡條約的締結(jié)

海外追逃主要依據(jù)就是國家之間簽訂的引渡條約，而我國現(xiàn)在與外國簽訂的引渡條約數(shù)量太少，且簽約對方大部分是發(fā)展中國家，而貪腐官員大部分都逃往發(fā)達的移民國家，我國與這些國家沒有締結(jié)雙邊引渡條約，這就導(dǎo)致我國開展對外引渡合作的法律依據(jù)十分有限，許多情況下只能避開引渡途徑，通過其他方式在互惠互利的基礎(chǔ)上進行合作。引渡關(guān)系是法律性因素占主導(dǎo)，不像政治性因素可以便宜行事。缺乏引渡條約，僅憑具體個案中的友好協(xié)商和國家間的政治關(guān)系作紐帶，在海外追逃實踐中效果并不理想［7］?；诖?，我國應(yīng)該積極開展國際合作，有針對有選擇地與其他國家，特別是犯罪分子潛逃比較多的移民國家進行雙邊協(xié)商，盡可能多地簽訂雙邊引渡條約，擴大條約的適用性，為我國的引渡實踐提供有力的法律支持。

（二）廢止貪腐犯罪的死刑，為締結(jié)引渡條約掃清障礙

我國締結(jié)的雙邊引渡條約之所以少，一個重要原因是要把死刑不引渡寫入條約，這是近些年來阻礙中國與發(fā)達國家簽訂雙邊引渡條約的主要因素。對已經(jīng)廢除死刑的國家，它沒有任何約束力，因為這些國家已經(jīng)不適用死刑了。但是我國刑法對貪污賄賂及瀆職等貪腐犯罪都設(shè)有死刑。所以，長時間以來，我們一致認為“死刑犯不引渡”原則是一種不平等的條款。對此，我國政府心存顧慮，國外政府也保有警惕，如果把死刑不引渡條款寫進國際條約，雙邊引渡條約將很難簽訂。所以，雙邊引渡條約的締結(jié)，就必然涉及我國對貪腐犯罪的死刑適用問題。自《刑法修正案（八）》實施以來，我國已廢除了13個罪名的死刑，2015年8月29日通過的《刑法修正案（九）》又廢除了9個死刑罪名。這說明我國已經(jīng)開啟了廢除死刑的改革之路，但我們也應(yīng)看到，這條路是漫長而艱辛的，對于貪污受賄犯罪，就因為社會反映強烈和增強死刑威懾性的呼聲很高，《刑法修正案（九）》仍然保留了死刑。不過值得欣慰的是，《刑法》第383條增設(shè)了終身監(jiān)禁，對于被判處終身監(jiān)禁的犯罪分子，不得減刑、假釋。下一步，我們應(yīng)當(dāng)探索全面廢止貪腐犯罪的死刑，將終身監(jiān)禁作為貪腐犯罪死刑的替代刑種，為我國締結(jié)雙邊引渡條約掃清法律障礙。

（三）拓寬其他追逃渠道

目前，我國海外追逃一般有四種方式，即引渡、非法移民遣返、異地追訴和勸返。在增加締結(jié)引渡條約國家的同時，我們應(yīng)當(dāng)積極拓展多種渠道進行海外追逃，探索引渡的其他替代措施。對于部分潛逃國外的犯罪分子，如果我國與逃犯發(fā)現(xiàn)地國家因某些法律上的障礙尚無法開展正式的引渡合作，則可以考慮配合該國主管機關(guān)以洗錢犯罪、違反移民法犯罪等理由在當(dāng)?shù)貙ζ鋵嵭芯胁?，開展刑事追訴活動，并且追繳被非法轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)氐姆缸锼茫瑥亩淖兤浞傻匚?，剝奪其居留資格。此外，探索建立協(xié)助國分享被沒收資產(chǎn)制度，將海外追贓所得按一定比例返還給提供協(xié)助的國家，增強協(xié)助國在追逃工作中的積極性，截斷潛逃人員的經(jīng)濟來源，營造迫使其接受遣返的環(huán)境，為將其押解回國創(chuàng)造有利條件。

（四）建設(shè)有成效的腐敗預(yù)防機制

海外追逃屬于事后補救行為。應(yīng)當(dāng)建立貪腐官員潛逃境外的預(yù)防機制，其中，關(guān)鍵是要建立一套科學(xué)、完整的廉政法律制度，堵塞腐敗漏洞，為反腐敗的刑法懲罰設(shè)置前置性的法律制度［8］。目前，我們應(yīng)當(dāng)盡快建立針對公務(wù)人員的反腐敗法，用反腐敗法與刑法、刑事訴訟法共同組成反對腐敗的刑事規(guī)則體系，編織起更加嚴(yán)密的反腐法網(wǎng)。從內(nèi)容上看，反腐敗法至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（1）公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度。雖然我國對國家工作人員的財產(chǎn)申報有相應(yīng)的規(guī)定，例如1995年公布的《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》、2006年實施的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》等，但是綜觀現(xiàn)有規(guī)定，內(nèi)容比較模糊，適用主體較窄，財產(chǎn)申報范圍有限，對于不申報或虛假申報的行為缺乏嚴(yán)厲的懲戒措施，致使財產(chǎn)申報制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，我們應(yīng)當(dāng)在反腐敗法中明確財產(chǎn)申報的主體范圍，公務(wù)人員本人、配偶、子女等近親屬，以及與公務(wù)人員本人有經(jīng)濟依賴關(guān)系者［9］，都應(yīng)納入申報的主體范圍；適當(dāng)擴大申報財產(chǎn)的范圍，不僅包括有形資產(chǎn)，無形資產(chǎn)、財產(chǎn)性利益也應(yīng)予以申報；明確財產(chǎn)申報的時限，財產(chǎn)變動達一定數(shù)額的，及時更新申報數(shù)據(jù)。對于不按規(guī)定申報或虛假申報的，應(yīng)及時給予相應(yīng)的處罰。（2）確定公務(wù)人員法定收入的范圍。對公務(wù)人員公職收入以外的其他收入進行不同方式的限定，例如遺產(chǎn)、贈與所得需申報，規(guī)定接受禮品的范圍以及限額，公務(wù)人員從事第二職業(yè)須經(jīng)審批等。確定公務(wù)人員法定收入的范圍主要是為了使公務(wù)人員的收入陽光化、法制化，通過公開透明的制度壓縮隱性腐敗空間［10］，這樣既有利于保護公務(wù)人員的合法權(quán)益，又能夠?qū)珓?wù)人員的收入進行有效監(jiān)督。（3）腐敗行為舉報制度。雖然對公務(wù)人員的違法違紀(jì)行為進行檢舉和舉報屬于憲法規(guī)定的權(quán)利，且在現(xiàn)實中也經(jīng)常有群眾對違法違紀(jì)公務(wù)人員進行舉報，但是國家對舉報制度一直缺乏明確的定位，也沒有規(guī)定詳細的舉報規(guī)則?？稍诜锤瘮》ㄖ袑⒃撝贫扔枰砸?guī)定，明確舉報的方式、受理舉報的機關(guān)、對舉報信息的保密和對舉報人人身安全的保護、對舉報信息的反饋等內(nèi)容，切實讓人民對權(quán)力行使監(jiān)督權(quán)。在預(yù)防機制中，應(yīng)對涉案人員作出前瞻性、預(yù)測性評估安排，及時掌握有關(guān)人員的行蹤，有針對性地制定防逃工作預(yù)案。同時，應(yīng)注意加強與邊檢部門的工作聯(lián)系，對可能潛逃的犯罪嫌疑人，或者已經(jīng)下落不明的重大嫌疑人，依法果斷采取相應(yīng)的限制出境、邊控等防控措施［11］，進行有效防范，嚴(yán)格控制其外逃途徑。

（五）構(gòu)建財產(chǎn)外流監(jiān)控系統(tǒng)

貪腐官員在外逃之前，幾乎都會將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移至境外，因此，如果能夠有效控制贓款贓物流向境外，就等于遏制住了貪腐官員外逃的經(jīng)濟命脈。根據(jù)對貪腐官員轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的模式分析，其贓款大多是通過地下錢莊轉(zhuǎn)移的。地下錢莊的運作模式是“境內(nèi)結(jié)算人民幣，境外結(jié)算外匯”，無論是人民幣還是外匯都不需要真正出境或入境，而是由錢莊的境外分部和境內(nèi)分部內(nèi)部對沖結(jié)算即可。弄清這樣一條資金鏈，對未來我國打擊外逃貪官，切斷其資金源頭至關(guān)重要。應(yīng)加大力度打擊地下錢莊，斬斷貪官外逃資金鏈，防止贓款向外轉(zhuǎn)移，同時激活國際反洗錢工作機制，嚴(yán)格控制資金外流［12］。財產(chǎn)外流監(jiān)控系統(tǒng)的建立和運作，可以有效防范國內(nèi)非法財產(chǎn)的外流，針對犯罪分子潛逃海外構(gòu)建起前置性的防范制度。這種做法即便對于一些還未與我國締結(jié)雙邊引渡條約的國家，通過切斷其資金鏈，進而采取異地追訴和勸返等方式，吊銷其在潛逃目的地所在國已經(jīng)獲得的合法身份，再對其進行刑事追訴，也是一條可行之路。

結(jié)語

海外追逃工作，是我國反腐系統(tǒng)工程的重要組成部分，海外追逃機制是否完善是決定海外追逃成敗的關(guān)鍵因素。構(gòu)建海外追逃機制是一個綜合性、多方位的系統(tǒng)工程，應(yīng)從多角度多層面同時推進。就建設(shè)思路而言，應(yīng)當(dāng)從國內(nèi)國外兩方面入手：在強化引渡條約締結(jié)的同時，積極拓展多種追逃渠道，加強國際合作和國際司法協(xié)助；在積極完善財產(chǎn)申報制度和財產(chǎn)外流監(jiān)控系統(tǒng)，堵塞貪腐分子向海外轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的渠道的同時，適時廢除貪腐犯罪的死刑，徹底去除雙邊引渡條簽署的障礙。通過全方位、多視角的反腐建設(shè)，進一步健全我國海外追逃機制，杜絕貪腐分子逃脫法律制裁的僥幸心理和潛逃路徑，使國外不再是他們避罪的安全港灣，使海外追逃機制成為我國反腐的強有力屏障。

［1］劉濤.為什么大部分國家都不愿同中國締結(jié)引渡條約［EB/OL］.（2015-03-23）［2015-08-11］.http://news.ifeng. com/a/20150323/43397635_2.shtml.

［2］馬德才.《聯(lián)合國反腐敗公約》與我國《引渡法》的完善［J］.江西社會科學(xué)，2015，（5）.

［3］［7］黃震.當(dāng)前我國海外追逃追贓的法律障礙及解決途徑［J］.中國黨政干部論壇，2015，（2）.

［4］孔大為.國際追逃攻堅［J］.人民公安，2015，（2）.

［5］［12］王春英.反腐敗的雙動力機制［J］.人民論壇，2015，（7）.

［6］車玉龍，李鯤.“獵狐2014”如何海外追逃［N］.北京日報，2014-11-26（18）.

［8］趙秉志.中國反腐敗刑事法治領(lǐng)域中的國際合作［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2010，（5）.

［9］中國社會科學(xué)院“政治發(fā)展比較研究”課題組.國外公職人員財產(chǎn)申報與公示制度［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2013，（4）.

［10］邱忠霞,張英魁.當(dāng)前中國的隱性腐敗問題及其治理［J］.中州學(xué)刊，2013，（8）.

［11］鄭智.跨國追逃：密織反腐天網(wǎng)［N］.檢察日報，2015-03-06（9）.

責(zé)任編輯：趙新彬

D924

A

1009-3192（2015）06-0069-04

2015-09-10

劉傳稿，男，山東濟寧人，北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院博士后研究人員，主要從事刑事法學(xué)研究；商付勇，男，山東德州人，山東省德州市人民檢察院反貪局副處長。

本文為國家社科基金項目“刑事政策實現(xiàn)效果評估體系研究”（15BFX085）的階段性成果。