張品澤，陳杰

（中國人民公安大學法學院，北京 100038）

論公安機關刑事執(zhí)法公信力

張品澤，陳杰

（中國人民公安大學法學院，北京 100038）

法治公安建設離不開公信力。公安執(zhí)法公信力是社會公眾依據(jù)自身知識、經(jīng)驗和情感，對警察刑事執(zhí)法活動的認同感和滿意度。公安執(zhí)法公信力評判，由被評判主體、被評判對象、評判主體、評判標準和評判結果等五部分構成。防范執(zhí)法權濫用是獲取公安執(zhí)法公信力的前提，執(zhí)法公正是對公安執(zhí)法公信力根基的維護，保障人權是提升公安執(zhí)法公信力的必由之路。

公安執(zhí)法公信力；刑事執(zhí)法；執(zhí)法規(guī)范化

引言

2015年2月，公安部發(fā)布了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱“意見”）。該“意見”的焦點之一是：“著力建設法治公安，確保嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高公安機關執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義?！惫矙C關執(zhí)法活動由刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法構成。相對于行政執(zhí)法而言，刑事執(zhí)法在證據(jù)收集、強制措施以及人權保障等方面，均有更高的規(guī)范性要求。本文所探討的公安執(zhí)法權限于公安刑事執(zhí)法。公正文明的刑事執(zhí)法，是公安機關執(zhí)法水平的象征，也是“公安機關刑事執(zhí)法公信力”（以下簡稱“公安執(zhí)法公信力”）的標桿。公安機關承擔著與人民群眾切身利益關系密切的大多數(shù)刑事案件的執(zhí)法任務，這一現(xiàn)實必然要求公安機關公正文明執(zhí)法，提高刑事執(zhí)法水平，讓眾多案件訴訟參與人及公眾感受到高的公信力。公安執(zhí)法不公，很容易導致案件事實認定出現(xiàn)差錯，釀成冤案，不僅給案件當事人造成嚴重后果，而且會激起公眾強烈不滿，大大削弱公安執(zhí)法公信力。公安執(zhí)法公信力是法治公安建設的重要內容，也是衡量公安法治程度的主要標準。認清公安執(zhí)法公信力的內涵和構成，是該領域理論研究的基礎，也是引導該領域實踐的需要。防止執(zhí)法權濫用、執(zhí)法公正和保障人權，是黨的十八屆四中全會對提高司法公信力的要求，也是公安機關獲取執(zhí)法公信力的前提、根基和路徑［1］。

一、公安執(zhí)法公信力的內涵及其構成

公信力是近年來我國社會公眾評價司法、執(zhí)法活動的一個“熱詞”。公安機關是刑事執(zhí)法活動的主要承擔者，當然免不了接受公眾對其公信力的評價。理論界有關公信力的理解多種多樣。有的觀點簡單直白，通俗易懂，認為公信力就是“贏得公眾信任和信賴的能力”［2］。有的觀點抽象、嚴謹，認為“公信力是指公共權力領域與公民社會領域中以組織形態(tài)存在的行動者（公共機構）及具有‘公共性’的抽象存在物（主要包括語言、制度、權力、貨幣、真理等）因贏得公民的普遍信任而擁有的權威性資源”［3］。還有的觀點務實、獨特，認為“公信力概念就意味著不僅有關司法和執(zhí)法的實際狀況，而且有關公眾對司法和執(zhí)法的想象、理解和期待。而公眾對司法執(zhí)法的想象、理解和期待與公眾從各種媒體中獲得的相關信息有關，與媒體對司法執(zhí)法的想象、理解、期待以及對相關信息的選擇性報道有關”［4］。筆者認為，公信力屬于人們價值評判中的一種標簽，是社會公眾依據(jù)其自身知識、經(jīng)驗和情感，對某一主體及其活動（行為和后果）的認同感和滿意度。公安執(zhí)法公信力，是指社會公眾依據(jù)自身知識、經(jīng)驗和情感，對公安機關刑事執(zhí)法活動（行為和后果）的認同感和滿意度。因此，可從以下幾方面理解其內容構成。

其一，公安執(zhí)法公信力的被評判主體——公安機關。從結果意義上看，公安機關是作為一個整體而成為被公眾評判的主體的；從行為意義上看，警察個體才是被公眾評判的主體。即，當公安機關參與刑事執(zhí)法活動時，具體辦案人員的一言一行，均具有代表公安機關整體形象的意義。值得注意的是，當前我國各地公安機關因人員不足，而不同程度地自行招錄了大量非在編輔助人員（即“輔警”）。該主體在其執(zhí)法行為因主體不合法而被否定的同時，仍然會被公眾視為公安機關的代表，從而成為被評判的公安機關主體。

其二，公安執(zhí)法公信力的被評判對象——公安執(zhí)法活動（行為和后果）。在規(guī)范層面，公安執(zhí)法活動主要有三類：一是證據(jù)收集（“被評判對象一”），二是對犯罪嫌疑人采取強制措施（“被評判對象二”），三是對案件作出相關處理決定（“被評判對象三”）。其中，第一類，證據(jù)收集，不僅種類多、持續(xù)時間長，而且所針對的人員范圍較廣泛。這就要求“公安機關刑事執(zhí)法人員（以下簡稱“執(zhí)法人員”）兼顧多方利益，否則，該類行為及其后果獲得認同感和滿意度的機會將下降，公眾對公安執(zhí)法公信力進行負面評判的概率則將增加。該類行為的直接后果是獲取各類證據(jù)材料，因而，證據(jù)材料及其獲取過程均屬于公眾評判公安執(zhí)法公信力的對象。第二類，對犯罪嫌疑人采取強制措施，就種類而言較第一類行為略少，不過，其持續(xù)時間同樣較長。該行為直接影響的對象是犯罪嫌疑人，但是，其后果一般是限制或剝奪人身自由，且犯罪嫌疑人被判處刑罰的可能性較大，因而，被害人、辯護人、犯罪嫌疑人親屬都極為關注，對公眾也有相當?shù)奈?。第三類，對案件作出相關處理決定，主要有：立案與否的決定，撤銷案件與否的決定，移送起訴與否的決定。與上述兩類行為不同的是，該類行為自身并無關注點，公安執(zhí)法公信力評判的關注點集中于行為的結果。與第二類行為相同，受該類行為結果直接影響的對象是犯罪嫌疑人（被控告人），且被害人、辯護人以及犯罪嫌疑人（被控告人）的親屬同樣極為關注，因為該類行為的結果對案件的進程有決定作用。

其三，公安執(zhí)法公信力評判主體——公眾。當今社會，引發(fā)公眾參與對公安執(zhí)法公信力的評判，既離不開傳統(tǒng)大眾傳媒（廣播、電視、報刊）的報道，也少不了網(wǎng)絡“自媒體”（微信、微博、電子郵件、社交論壇）的傳播。此外，辯護律師介入偵查的程度和頻率的增加，普通民眾（使用手機、平板電腦）“隨手拍”的盛行，以及各種監(jiān)聽監(jiān)視設備的使用，將公安執(zhí)法行為和后果及時曝光的可能性變大。通過媒體獲悉公安執(zhí)法活動，再經(jīng)媒體及時表達其對公安執(zhí)法公信力評判的公眾，可稱為“及時評判公眾”。在民意調查機構欠發(fā)達的當今中國，以各類媒體為中心的“及時評判公眾”是評判公安執(zhí)法公信力的主要成員。

除了上述“及時評判公眾”之外，還需關注“跨時評判公眾”，即對多年前的公安執(zhí)法公信力予以評判的當下公眾。該情形集中顯現(xiàn)于近年被媒體報道的“冤案平反”過程中。如，近年被公眾熱評的內蒙古的“呼格案”、福建“念斌案”、杭州“張氏叔侄案”，均為十年前甚至二十年前的公安執(zhí)法行為。由于“跨時評判公眾”很難用當時的眼光看待當時的公安執(zhí)法活動，因而，公安執(zhí)法公信力受貶低的結局幾乎無法避免。

此外，訴訟參與人（當事人和其他訴訟參與人）具有公信力評判主體和被評判對象的雙重身份。一方面，訴訟參與人直接參與公安執(zhí)法活動，是公安執(zhí)法活動的一部分，他們親身體驗或感受了公安執(zhí)法活動是否符合公平與正義。公眾評判公安執(zhí)法公信力當然包括了訴訟參與人，如果少了訴訟參與人，公安執(zhí)法活動便不完整。另一方面，訴訟參與人向公眾講述參與公安執(zhí)法活動的事實情形，表達親身感受和看法，成為評判公安執(zhí)法公信力的主體。

其四，公安執(zhí)法公信力的評判標準——公平正義。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在闡述“提高司法公信力”時要求“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”［5］。這里的“公平正義”顯然被當作評判公信力的標準了。為了貫徹黨的十八屆四中全會上述要求，公安部、最高人民檢察院和最高人民法院相繼頒布規(guī)范性文件①即《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》和《關于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》，以及《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》（法發(fā)〔2015〕3號）。，明確要求將公平正義作為評判執(zhí)法、司法公信力的標準。在執(zhí)法領域，公平正義的操作性或制度性標準，又具體分為防范權力濫用、執(zhí)法公正和保障人權三個方面，且分別構成獲取公安執(zhí)法公信力的前提、根基和路徑。

無論是主動參與還是被動介入公安執(zhí)法公信力的評判，公眾首先憑借的都是自身現(xiàn)有知識和經(jīng)驗。即便缺乏相關知識和經(jīng)驗，公眾通常也不會放棄或暫緩評判，等待獲取必要知識、積累相關經(jīng)驗后，再進行評判。甚至對于特定形式的民意調查，即便有設定的評判標準，也會有人棄置不管，我行我素，堅持自己的評判標準?！捌辗ā彪m已倡導多年，但公眾知曉法律的比例并不夠高，加之，近期立法、修法頻繁，需“普法”的內容急增，對于公安執(zhí)法公信力評判需要的修訂后的刑事訴訟法及相關部門解釋的法律知識，多數(shù)公眾往往僅限于瀏覽媒體的相關報道，難以滿足他們依法評判公安執(zhí)法公信力的需求。公安執(zhí)法行為的專業(yè)性和保密性，與普通公眾從事的行業(yè)有較大不同，這就使得多數(shù)沒有公安執(zhí)法經(jīng)驗的普通公眾在對公安執(zhí)法公信力進行詳判時無法以自身經(jīng)驗彌補相關法律知識的欠缺。該情形下，個人情感因素會乘虛而入，即便公眾從同一信息源獲悉公安執(zhí)法活動信息，他們也會在評判時因每個人的心情、脾氣、興趣等情感差異，而呈現(xiàn)出多樣性的評判結果。

其五，公安執(zhí)法公信力的評判結果——公眾認同感和滿意度。從規(guī)范性文件到理論和實踐，公信力的評判結果都離不開公眾的認同感和滿意度②有關規(guī)范文件參見上述公安部、最高人民檢察院、最高人民法院發(fā)布的改革意見。在理論和實踐中，通過問卷調查方式，對公安機關執(zhí)法的社會滿意度進行調查也較常見，相關研究成果如：黃凌娟、張煒《論警察執(zhí)法公信力的構建途徑》，《公安學刊》2011年第5期；王慶鋒《公安派出所執(zhí)法滿意度測量研究》，《中國人民公安大學學報》2009年第5期；黎慈《警察執(zhí)法的公眾滿意度現(xiàn)狀及其有效提升》，《山西警官高等?？茖W校學報》2012年第3期；楊蕾《提升公安執(zhí)法公信力之探索》，《河北公安警察職業(yè)學院學報》2012年第3期；張靜《全市公眾安全感和執(zhí)法滿意度調查總結暨緊急動員會議召開》，《新鄉(xiāng)日報》2010年10月22日第1版。。其中，公眾對公安執(zhí)法活動的認同感（以下簡稱“認同感”），是指公眾就其所了解和認知的公安執(zhí)法活動（包括行為和后果），對照規(guī)范性文件，在進行理性分析思考后，贊同或支持的程度，即公安執(zhí)法公信力評判的“理性結果”（以下簡稱“理性結果”）。公眾對公安執(zhí)法活動的滿意度（以下簡稱“滿意度”），則是指公眾就其所了解和認知的公安執(zhí)法活動（行為和后果），從感性上表達符合其期望或需求的程度，即公安執(zhí)法公信力評判的“感性結果”（以下簡稱“感性結果”）。問卷調查是目前了解公眾評判公安執(zhí)法公信力的主導方式。設計問卷時，應先讓公眾作理性評判，之后再詢問其總體感受。這樣設計調查問卷的優(yōu)勢是，不僅能夠獲得“認同感”和“滿意度”兩方面結果，還能確保公眾的“感性結果”是在“理性結果”基礎上作出的，避免了公眾評判“滿意度”時主觀性過分張揚，從而防止失去評判結果的有效性。

目前，有關“認同感”的研究和實踐十分罕見，而有關“滿意度”的理論研究幾乎都是從警察執(zhí)法活動總體上談及刑事執(zhí)法活動的③如：黃凌娟、張煒《論警察執(zhí)法公信力的構建途徑》，《公安學刊》2011年第5期；王慶鋒《公安派出所執(zhí)法滿意度測量研究》，《中國人民公安大學學報》2009年第5期；黎慈《警察執(zhí)法的公眾滿意度現(xiàn)狀及其有效提升》，《山西警官高等?？茖W校學報》2012年第3期。，研究的深度和系統(tǒng)性顯然不足，更缺乏以黨的十八屆四中全會提出的“公平正義”為評判標準具體探究公安執(zhí)法公信力的精神。從媒體報道可以看出，實踐中，公安機關已重視“滿意度”，且多地公安機關已將“滿意度”作為工作業(yè)績的考核指標④如：呂東《寧夏：人大測評公安機關規(guī)范執(zhí)法滿意度逾95%》，《人民公安報》2010年8月4日第2版；李勇、陳志剛《甘肅：公安執(zhí)法滿意率達85%以上》，《人民公安報》2006年2月11日第1版；普淑娟、李書洲《我市公安機關執(zhí)法滿意度顯著提升》，《周口日報》2009年8月10日第B02版；張靜《全市公眾安全感和執(zhí)法滿意度調查總結暨緊急動員會議召開》，《新鄉(xiāng)日報》2010年10月22日第1版；王曉磊、楊天祥、屈軍兆《民心民意是方向，群眾滿意是標準——許昌市政法機關執(zhí)法滿意度再獲全省先進》，《河南法制報》2014年1月28日第7版。。當前，這種僅關心“滿意度”的做法，并未引起理論研究的重視。如上所述，其不良后果是，在“認同感”的“滿意度”評判過程中主觀性難以控制，公眾評判公信力時的情感宣泄也難以避免。公安機關如果一味追求這種僅表現(xiàn)公眾情感的“滿意度”，就不僅會失去公安執(zhí)法公信力的有效評判結果，還會誤導公安機關盲目跟隨“公眾感覺”的執(zhí)法模式呈現(xiàn)。

二、公安執(zhí)法公信力獲取的前提：防范執(zhí)法權濫用

在刑事執(zhí)法活動任何環(huán)節(jié)，執(zhí)法人員只要濫用權力，就會出現(xiàn)法律上的無效行為。該行為如果未能被及時撤銷或糾正，那么，公眾獲悉后，除了受到嚴厲的譴責和批評外，還會導致公安機關業(yè)已建立的公信力受損。因而，防范公安執(zhí)法權濫用，是公安執(zhí)法公信力建立的前提條件。

如何防范公安執(zhí)法權濫用？筆者認為，選擇準確、恰當?shù)膱?zhí)法規(guī)范，厘清執(zhí)法權界線或清單，是防范執(zhí)法權濫用的首要任務。公安機關刑事執(zhí)法的主要依據(jù)是刑事訴訟法，公安部發(fā)布的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱“公安規(guī)定”）對其做了進一步細化。值得注意的是，最高人民檢察院和最高人民法院分別發(fā)布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱“高檢規(guī)則”）和《最高人民法院關于適用刑事訴訟法的解釋》（以下簡稱“高法解釋”），也對公安執(zhí)法的某些環(huán)節(jié)作出了規(guī)定。據(jù)筆者了解，實踐中，執(zhí)法人員對于刑事訴訟法中沒有具體規(guī)定的權力運用要求，通常都以“公安規(guī)定”為執(zhí)法依據(jù)（界線），很少有人關注“高檢規(guī)則”和“高法解釋”。依據(jù)《立法法》，除了全國人大常委會之外，只有最高人民法院和最高人民檢察院才有權就刑事訴訟法的具體應用問題作出解釋，公安部有權就刑事訴訟法執(zhí)行問題制定部門規(guī)章，但無權解釋刑事訴訟法。對于刑事訴訟法同一條款，如果“公安規(guī)定”與“高檢規(guī)則”或“高法解釋”有沖突，那么，執(zhí)法人員應當以后兩者為依據(jù)；如果“公安規(guī)定”沒有作出具體規(guī)定，則也應當以后兩者為執(zhí)法依據(jù)。

從條款總量看，“公安規(guī)定”條款遠遠少于后兩者。刑事訴訟法中多處涉及公安執(zhí)法的條款，“公安規(guī)定”并未作出具體的操作性要求。執(zhí)法人員如果僅依靠“公安規(guī)定”，則難免在某些情形下陷入規(guī)則缺失的執(zhí)法困境。該困境一定程度上又會催生執(zhí)法人員職權濫用，損害公安執(zhí)法公信力。

其一，證據(jù)收集（“被評判對象一”）。公安機關的大量刑事執(zhí)法活動都與證據(jù)收集有關，該活動也是公眾評判公安執(zhí)法公信力的主要對象之一。一旦因執(zhí)法依據(jù)缺乏而濫用執(zhí)法權，相關訴訟參與人就很容易將該行為向公眾傳播，引發(fā)“及時評判公眾”對執(zhí)法行為的不認同和不滿意，損害公安執(zhí)法公信力。該行為即便未及時被公眾知曉，也會在其導致的錯案被平反昭雪之時，受到“跨時評判公眾”的譴責和批判，大大降低公眾對不同時期公安機關的“認同感”和“滿意度”，嚴重傷害其公安執(zhí)法公信力。

如，公安機關在勘驗、檢查、偵查實驗、搜查、查封、扣押、提取、辨認等大量證據(jù)收集活動中，均需要有見證人參加，然而，“公安規(guī)定”僅就現(xiàn)場勘查的見證人資格提出了籠統(tǒng)性要求，即“與案件無關的公民”①參見“公安規(guī)定”第210條。，難以滿足執(zhí)法需求。相比之下，“高法解釋”的相關規(guī)定就十分具體②參見“高法解釋”第67條。，執(zhí)法人員應更多關注后者，尋求執(zhí)法依據(jù)。

又如，刑事訴訟法禁止以“刑訊逼供”和“其他非法方法”收集口供、被害人陳述以及證人證言。究竟什么樣的行為屬于“刑訊逼供”和“其他非法方法”？“公安規(guī)定”并未作出具體規(guī)定。該情形顯然不利于防范執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權、非法獲取言詞證據(jù)。執(zhí)法人員仍應參照“高檢規(guī)則”和“高法解釋”有關具體規(guī)定③參見“高檢規(guī)則”第65條、“高法解釋”第95條。。類似之處還表現(xiàn)在公安機關制作“到案經(jīng)過”或“抓獲經(jīng)過”證據(jù)材料，以及使用技術偵查獲取證據(jù)材料等執(zhí)法活動中，“高檢規(guī)則”或“高法解釋”均就“公安規(guī)定”未涉及之處，提出了規(guī)范性要求④參見“高法解釋”第108、101條，“高檢規(guī)則”第266條。。

其二，對犯罪嫌疑人采取強制措施（“被評判對象二”）。公安機關除了擁有逮捕申請啟動權和執(zhí)行權之外，還享有其他四種強制措施（拘傳、取保候審、監(jiān)視居住以及拘留）的決定權和執(zhí)行權。對于該職權配置的立法格局，理論界已有人指出其弊端，但是，對于普通公眾來說，關注點則是逮捕申請權的濫用。其表現(xiàn)形式有二：

一是為了延長拘留后的羈押期間，濫用逮捕申請權，將無須逮捕的犯罪嫌疑人提請批捕。這樣做不僅侵害了犯罪嫌疑人的人身自由權，還是近年來看守所內犯罪嫌疑人死亡事件的重要原因之一⑤如“躲貓貓死”、“洗澡死”、“床上摔下死”、“噩夢死”、“喝水死”等。參見白俊華《看守所論——以刑事訴訟為視角》，中國政法大學出版社2015年版，第1頁。，因而引發(fā)公眾對公安執(zhí)法的擔憂和質疑。該執(zhí)法權濫用，與“公安規(guī)定”僅規(guī)定提請批捕而未列舉不提請批捕的情形有關。該規(guī)定在促使執(zhí)法人員積極行使逮捕申請權的同時，難以有效對其制約和防范。因此，執(zhí)法人員應當關注“高檢規(guī)則”中有關不予逮捕的規(guī)定①參見“高檢規(guī)則”第143至145條。。

二是沒有及時將需要逮捕的犯罪嫌疑人提請批捕，在引起被害方不滿的同時，也會引發(fā)“及時評判公眾”對犯罪嫌疑人現(xiàn)實危險性的擔憂，減損了公眾對公安執(zhí)法公信力的認同感和滿意度。如，對于違反取保候審、監(jiān)視居住規(guī)定且情節(jié)嚴重，可以提請批捕的情形中，“公安規(guī)定”沒有像“檢察規(guī)則”那樣，將“住址、工作單位和聯(lián)系方式發(fā)生變動，未在24小時以內向公安機關報告，造成嚴重后果的”情形納入②參見“高檢規(guī)則”第100條、“公安規(guī)定”第131條。。又如，“公安規(guī)定”對于“違反規(guī)定進入特定場所、從事特定活動或與特定人會見或通信的”情形③同上。，要求2次以上，才提請批準逮捕，而“高檢規(guī)則”則沒有2次要求，即，對于1次違反上述要求的犯罪嫌疑人，也可提請批捕。同樣，執(zhí)法人員也應參照“高檢規(guī)則”上述要求，恰當行使執(zhí)法權。

其三，對案件作出相關處理決定（“被評判對象三”）。除了上述強制措施決定權之外，公安機關在行使立案、撤案和移送審查起訴的處理決定權時，也存在濫用執(zhí)法權的可能。尤其對于證據(jù)不足的案件，公安機關不情愿否定自我的傾向，會促使“帶病”案件被移送起訴，為錯案埋下隱患。近年來，被平反昭雪的多起錯案，在偵查階段都存在證據(jù)不足仍被勉強移送起訴的情形。刑事訴訟法雖然規(guī)定了“對于二次補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應當作出不起訴的決定”④《刑事訴訟法》第171條。，但是，如果執(zhí)法人員對于證據(jù)不足案件，主動及時作出相應處理決定（如繼續(xù)偵查或撤銷案件），不再勉強讓案件“帶病”移送起訴，就不僅會減少錯案發(fā)生率，還能提高訴訟效率，避免退回補充偵查的尷尬。同情被害方的“及時評判公眾”，或許會因犯罪嫌疑人未能迅速移送起訴而有異議和不滿，但是，該情形的不滿遠比錯案給公安執(zhí)法公信力帶來的傷害小，而且隨著公安機關繼續(xù)偵查或重新立案的進展，這種不滿也將逐步消除。

如同上述適用強制措施情形，“公安規(guī)定”也僅就移送審查起訴的情形作出了要求，沒有規(guī)定證據(jù)不足不移送起訴的情形。因此，“執(zhí)法人員”在偵查終結時，應參照“高檢規(guī)則”⑤參見“高檢規(guī)則”第404條。，避免將證據(jù)不足的案件“帶病”移送起訴。

除了上述因執(zhí)法規(guī)范缺失而引發(fā)的權力濫用，公安機關在明確授權范圍內同樣會存在執(zhí)法權濫用情形。不過，該情形對公安執(zhí)法公信力的減損，很大程度上可通過公正執(zhí)法和人權保障兩方面予以防范，因為二者是公安執(zhí)法公信力之根基和提升路徑。

三、公安執(zhí)法公信力根基的維護：執(zhí)法公正

如上所述，公安機關濫用執(zhí)法權，會輕易將公信力毀于一旦；反之，公信力的形成則并不輕松，需要公安機關日積月累地公正執(zhí)法為了“讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義”⑥參見《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，《新華網(wǎng)》，2015年2月15日，2015年9月2日訪問。，應構建公安執(zhí)法公信力之根基。

從內容上看，公安執(zhí)法公正可分為刑事執(zhí)法程序（過程）公正（以下簡稱“程序公正”）和刑事執(zhí)法實體（結果）公正（以下簡稱“實體公正”）。其中，“程序公正”是指執(zhí)法人員摒除個人私心、偏見和利益，嚴格按照程序法要求辦理案件?！皩嶓w公正”是指執(zhí)法人員辦理案件的結果符合客觀實際和實體法要求。在刑事執(zhí)法過程中，公安機關應努力追求二者統(tǒng)一實現(xiàn)，即“辦案結果符合實體公正、辦案過程符合程序公正”［6］。

實踐中，執(zhí)法人員會發(fā)現(xiàn)，“程序公正”和“實體公正”有時候難以同時實現(xiàn)，且不得不面臨下列兩種不同模式的選擇：模式一，“程序公正”優(yōu)先，兼顧“實體公正”。即執(zhí)法人員在優(yōu)先保證按照程序法要求辦理案件的情況下，盡最大努力避免該執(zhí)法行為帶來實體法上的不利后果。模式二，“實體公正”優(yōu)先，兼顧“程序公正”。即執(zhí)法人員在優(yōu)先保證按照實體法要求辦理案件的情況下，盡最大努力減少該執(zhí)法行為帶來程序法上的不利后果。如何選擇才能最大限度滿足維護公安執(zhí)法公信力的需要？筆者認為，對于不同的公信力被評判對象，執(zhí)法人員應做不同選擇。選擇適用不同模式時，應主要參照以下兩重標準：一是執(zhí)法程序對執(zhí)法實體性結果的影響程度（以下簡稱“標準一”）。如果執(zhí)法程序不公正，會在較大程度上導致執(zhí)法實體性結果不公正，那么，應當選擇程序優(yōu)先模式；相反，可以選擇實體優(yōu)先模式。二是執(zhí)法程序對于基本人權保障程度（以下簡稱“標準二”）［7］。如果執(zhí)法程序不公正，便有可能會侵犯公民基本人權，那么，應選擇程序優(yōu)先模式；反之，選擇實體優(yōu)先模式。對不同類型的公信力被評判對象，執(zhí)法人員應按照上述選擇因素，選擇恰當?shù)膱?zhí)法公正模式。

其一，證據(jù)收集（“被評判對象一”）。偵查階段主要任務之一便是收集證據(jù)。公安機關收集證據(jù)的過程，是向公眾展示執(zhí)法公正的過程，也是維護公安執(zhí)法公信力的過程。

從證據(jù)的表現(xiàn)形式看，所有言詞證據(jù)均是以人的言詞為證據(jù)載體的。收集此類證據(jù)時，若執(zhí)法程序不公正，則直接導致言詞證據(jù)本身（實體性結果）不公正的概率往往較大。這些不公正的收集言詞證據(jù)的程序，往往會直接影響所要收集的相應口供、被害人陳述、證人證言、鑒定意見等證據(jù)內容完整性或真實性。因此，參照“標準一”，執(zhí)法人員應選擇程序優(yōu)先模式。此外，收集言詞證據(jù)程序對基本人權保障可能形成不利影響，因為執(zhí)法人員收集言詞證據(jù)時，難免會與言詞證據(jù)提供者直接接觸。不公正的收集言詞證據(jù)程序，將會為使用非法手段對待言詞證據(jù)提供者提供機會，侵犯其基本人權。因此，參照“標準二”，執(zhí)法人員收集言詞證據(jù)時，也應當選擇程序優(yōu)先模式。即，應優(yōu)先保障執(zhí)法程序公正，即便該程序規(guī)則的適用有可能對執(zhí)法實體公正的結果產生不利影響。這是考慮到多數(shù)情形下，適用程序優(yōu)先模式收集言詞證據(jù)能夠促進實體結果公正以及基本人權保障。還可以通過人數(shù)較多的言詞證據(jù)提供者途徑，向公眾傳遞執(zhí)法公正信息，這樣做有利于公安執(zhí)法公信力的維護。

與言詞證據(jù)受不公正收集程序的影響不同，收集以物為載體的實物證據(jù)程序不公正，并不直接導致執(zhí)法結果實體不公正。即，被收集的實物證據(jù)，并不像言詞證據(jù)那樣，能夠自行導致證據(jù)自身的真實性或完整性受損。該執(zhí)法程序不公正，至多讓執(zhí)法人員針對收集的實物證據(jù)，或記錄實物證據(jù)收集的另一實物證據(jù)（筆錄類證據(jù)），實施非法或不當行為有機可乘。因此，參照“標準一”，執(zhí)法人員在收集實物證據(jù)時，應適用實體優(yōu)先模式進行。即，應優(yōu)先保障執(zhí)法實體結果公正，即便獲取該執(zhí)法實體結果過程在某種程度上損害了執(zhí)法程序公正。實物證據(jù)一旦丟失、損毀，便難以重新獲取，這一點不同于言詞證據(jù)可重新、重復收集的特征。所以，優(yōu)先保障言詞證據(jù)收集程序公正，即便最終導致收集該言詞證據(jù)的結果不公正，仍有機會重新收集，使得實體公正得以彌補和恢復，重新贏得公信力。而對于實物證據(jù)來說，如果為了保障收集程序公正而放棄對實物證據(jù)收集，這種實體結果上的不公正，隨著該實物證據(jù)被遺失、毀滅、替換等不利情形的發(fā)生，便無法像言詞證據(jù)那樣重新收集，也無法彌補和恢復實體公正，導致公安機關喪失重新贏得公信力的機會。

其二，對犯罪嫌疑人采取強制措施（“被評判對象二”）。與證據(jù)收集不同，強制措施的功能主要體現(xiàn)為程序上的保障、預防和保護，即，防止犯罪嫌疑人、被告人逃避、妨礙訴訟，阻止其繼續(xù)危害社會［8］。一方面，執(zhí)法人員對犯罪嫌疑人采取強制措施，并不直接產生實體性法律后果。雖然采取強制措施會導致犯罪嫌疑人人身自由受到限制或剝奪，且如果犯罪嫌疑人最終被法院判處有罪，他被采取強制措施的期間還可用來抵折刑期，但是，不能因此認為采用強制措施就產生實體性后果了，否則，強制措施就成了對犯罪嫌疑人的懲罰，就是有罪推定。因而，從“標準一”角度看，強制措施的執(zhí)法程序對實體性后果的無從影響，應按照程序優(yōu)先模式執(zhí)法。另一方面，公安機關適用強制措施的程序性后果，是對犯罪嫌疑人自由權的限制或剝奪。自由權是基本人權。強制措施的執(zhí)法程序不公正，便有侵犯基本人權之可能，所以，按照“標準二”，執(zhí)法人員也應選擇程序優(yōu)先模式。

如上所述，公安機關采取強制措施的權力十分集中，除了對于逮捕只有啟動申請權和執(zhí)行權而沒有決定權之外，它全方位擁有其他四種強制措施的啟動權、決定權和執(zhí)行權。在這種權力高度集中運行模式下，執(zhí)法程序公正性顯得極為重要，也極易引發(fā)公眾的質疑而傷及執(zhí)法公信力。那么，在執(zhí)法人員行使強制措施各項權力職能過程中，哪些程序對執(zhí)法公正尤為重要，需要特別注意呢？

逮捕是最嚴厲的強制措施，它對人身自由剝奪期間最長，也是公安機關唯一無權決定而僅有申請權和執(zhí)行權的強制措施。公安機關申請批準逮捕程序只在辦案機關內部進行，其執(zhí)法程序是否公正，外界公眾無從知曉。不過，申請啟動或決定逮捕與否的結果，公眾最終是知曉的。這對于不了解執(zhí)法過程，僅知曉執(zhí)法結果的公眾來說，在評判公安執(zhí)法公信力時，往往會帶來以下后果：一是公眾因失去了解評判對象的基礎而無從獲得“認同感”。二是以感性為基礎的“滿意度”，因主觀性和隨意性較大，很容易導致公眾對公信力的不當評判。三是逮捕執(zhí)行程序成為公眾了解公安機關在逮捕執(zhí)法中行為的窗口，承載著較大的執(zhí)法公正期望。公安機關在執(zhí)行逮捕過程中，至少有以下程序與執(zhí)法公正關系密切，這些執(zhí)法程序也是執(zhí)法人員維護公安執(zhí)法公信力的重要環(huán)節(jié)：逮捕執(zhí)行程序中法定時間，解除逮捕，釋放在押犯罪嫌疑人；變更逮捕。

公安機關有權啟動和決定拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、拘留等四種強制措施（以下簡稱“四措施”），不過，啟動和決定執(zhí)法程序同樣是在內部機構部門間，處于非公開狀態(tài)，訴訟參與人和公眾無從知曉，也無從評判。同逮捕措施一樣，公眾所見所聞的就是“四措施”的執(zhí)行活動。執(zhí)行程序公正與否，成為公眾評判公安機關在該領域執(zhí)法公信力的關鍵?！八拇胧钡姆珊蠊m不如逮捕嚴重，但也涉及對人身自由的限制或剝奪，按照程序優(yōu)先模式執(zhí)法時，應特別關注以下與執(zhí)法程序公正關系密切的環(huán)節(jié)：“四措施”執(zhí)行中的法定時間，“四措施”的解除和變更。

公安機關在執(zhí)行上述強制措施過程中，如果出現(xiàn)執(zhí)法程序不公，首先會引起犯罪嫌疑人及其家屬、辯護人的不滿或投訴，失去其認同感。這些不滿情形一旦經(jīng)多種現(xiàn)代媒體擴散至公眾，難免損傷公安執(zhí)法公信力。

其三，對案件作出相關處理決定（“被評判對象三”）。在刑事執(zhí)法過程中，公安機關有權對案件作出四種處理決定：立案、不立案、撤銷案件以及移送審查起訴。其中，立案和移送審查起訴決定，意味著啟動偵查程序和公訴程序，是程序性后果，沒有實體性后果。即便立案后，被控告人身份變?yōu)榉缸锵右扇?，或移送審查起訴后，犯罪嫌疑人身份變?yōu)楸桓嫒?，也不會因此給被控告人或犯罪嫌疑人帶來任何實體性后果。因而，公安機關作出立案和移送審查起訴處理決定的執(zhí)法程序，無從影響執(zhí)法實體后果。相應執(zhí)法程序即便不公正，也不會對實體性法律后果產生影響。“執(zhí)法人員”可參照“標準一”，選擇實體優(yōu)先模式①參見《刑事訴訟法》第110條、161條。。即，在作出立案和移送審查起訴決定過程中，優(yōu)先從實體法角度考慮犯罪事實和刑事責任。上述論及的立案和移送審查起訴的條件，正是從實體法角度對執(zhí)法人員提出的要求。

然而，公安機關作出不立案和撤銷案件處理決定時，除了程序性后果（不啟動和終止動訴訟程序）之外，還具有實體性不當后果：不追究被控告人和犯罪嫌疑人的刑事責任。公安機關作出不立案和撤銷案件處理決定時，如果執(zhí)法程序不公正，將會在很大程度上導致執(zhí)法實體結果不公正。參照“標準一”，執(zhí)法人員應當選擇程序優(yōu)先模式。

公安機關作出立案和移送審查起訴的決定，并非限制或剝奪人身自由的充分依據(jù)，對人身自由權也沒有影響；相反，如果作出不立案和撤銷案件決定，如果被控告人和犯罪嫌疑人已經(jīng)被限制或剝奪人身自由②在立案決定之前，如果受理控告、舉報、檢舉或自首的機關依法對被控告人采取緊急措施，就有可能限制或剝奪被控告人的人身自由。參見《刑事訴訟法》第108條。，則該決定就是解除對人身自由限制或剝奪的法定依據(jù)③參見《刑事訴訟法》第161條。。因此，公安機關作出不立案和撤銷案件決定，對基本人權保障的影響很明顯。對照“標準二”，執(zhí)法人員也應當選擇程序優(yōu)先模式。在該模式下，執(zhí)法人員在作出不立案和撤銷案件決定過程中，需要特別關注相應執(zhí)法程序的公正性。

四、公安執(zhí)法公信力提升的路徑：保障人權

如上所述，“認同感”和“滿意度”是公眾評判公安執(zhí)法公信力的結果。既然人的感受（認同和滿意）在公安執(zhí)法過程中如此重要，那么，保障人權就是提升公安執(zhí)法公信力的必由之路。對此，《決定》明確指出，“加強人權的司法保障”是提高司法公信力的必然選擇［9］。從規(guī)范層面看，憲法、刑事訴訟法和“公安規(guī)定”均明確要求“尊重和保障人權”①參見《憲法》第33條，《刑事訴訟法》第2條、“公安規(guī)定”第2條。?！叭藱嘁辉~，依其本義，是指每個人都享有或應該享有的權利［10］?！睂?zhí)法人員來說，保障人權就意味著保障每個人“在每一項‘公安執(zhí)法’活動、每一起案件辦理中，都享有或應該享有法定的權利，都能感受到社會的公平與正義”［11］。在公安執(zhí)法過程中，究竟有哪些人的權利需要保障？這些人有哪些權利需要保障？如何保障這些權利？

其一，按照《決定》要求：在公安執(zhí)法過程中，應當保障“當事人和其他訴訟參與人的知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權”；應當將“疑罪從無”作為公安機關處理刑事案件的原則；在適用強制措施和采取偵查手段時，要加強自我約束，主動接受人民檢察院、訴訟參與人等其他主體的監(jiān)督；重點防范刑訊逼供等非法取證而導致冤假錯案發(fā)生［12］。值得注意的是，執(zhí)法人員應當將犯罪嫌疑人作為保障人權的重點對象。一方面，犯罪嫌疑人享有《決定》知情權、辯護權、申請權和申訴權，占受保障權利“清單”中絕大多數(shù)；另一方面，人權保障措施都是為了防止犯罪嫌疑人被冤枉，一旦被冤枉，也要求相關措施保障能夠獲得及時糾正。

其二，每一位公民都是憲法中人權保障的對象，因而，執(zhí)法人員應當保障每一位公民的人身自由權、人格權，保障其住宅不受侵犯權，享有通信自由權和通信秘密權以及申訴、控告或者檢舉權②參見《憲法》第37至41條。。在適用強制措施時，“禁止非法逮捕、拘禁，以及其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由”③參見《憲法》第37條。在采取偵查手段時，“禁止非法搜查公民的身體和非法侵入公民的住宅；禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害；禁止侵犯公民的通信自由和通信秘密；不得對公民的申訴、控告或者檢舉，進行壓制和打擊報復”④參見《憲法》第37至41條。。雖然憲法將人權保障的對象擴展到了每一位公民，但是，就其規(guī)定的相關權利“清單”和保障措施來看，犯罪嫌疑人仍然占據(jù)人權保障對象的核心地位。盡管憲法尚不能直接作為公安執(zhí)法引用的法律依據(jù)，不過，作為根本大法（母法），它表明了我國人權保障的總體立法目標和執(zhí)法理念，其相關內容均已經(jīng)通過刑事訴訟法等規(guī)范獲得具體落實，公安人員在執(zhí)法過程中，如果發(fā)現(xiàn)有與憲法相關規(guī)定沖突或矛盾的規(guī)范，應當以憲法為依據(jù)，拒絕執(zhí)行效力低的法律規(guī)范。

其三，刑事訴訟法是公安執(zhí)法的主要規(guī)范依據(jù)，該法律要求執(zhí)法人員從兩個層面保障人權。一是按照刑事訴訟法的要求，“尊重和保護”公民的“人身權利、財產權利、民主權利和其他權利”⑤參見《刑事訴訟法》第2條。。二是按照有關刑事訴訟原則、制度和規(guī)則的要求，保障訴訟參與人（尤其是犯罪嫌疑人）獲得無罪推定權、法定情形不予追究權、控告與申訴權、辯護權、回避申請權、人身安全保障權、強制措施知情權、變更與解除申請權⑥參見《刑事訴訟法》第12條、第14條、第15條、第28條至第31條、第33條、第34條、第36條、第37條、第40條、第41條、第47條、第50條、第62條、第73條、第83條、第91條、第95條、第97條、第108條至第110條、第115條、第159條、第117條。。上述權利中，有的屬于原則性權利（如，獲得無罪推定權），法律并未具體規(guī)定由哪一項措施來保障實施，這就需要執(zhí)法人員通過其他具體制度保障其獲得實現(xiàn)。不過，對多數(shù)權利來說，其保障措施具體明確，有可操作性。同“四中”全會報告和憲法中人權保障相比，在刑事訴訟法中，無論是人權的表現(xiàn)形式，還是人權受保障的主體類型，均較前兩者豐富多樣。因而，公安機關應當將此作為保障人權的主要依據(jù)。同樣，不難發(fā)現(xiàn)，犯罪嫌疑人同樣是刑事訴訟法中人權保障的主要對象。

其四，“公安規(guī)定”是適用刑事訴訟法的操作規(guī)范，是刑事訴訟法中有關人權保障措施的進一步細化，它的制定是為了便于公安執(zhí)法。“公安規(guī)定”不應突破刑事訴訟法中人權保障的主體范圍和權利“清單”。執(zhí)法人員在執(zhí)行“公安規(guī)定”時，切不可做出與憲法和刑事訴訟法中人權保障要求沖突的行為或決定。

犯罪嫌疑人與案件有直接利害關系，無論是參與公安執(zhí)法程序，還是承擔公安執(zhí)法結果，其程度都超過其他訴訟參與人。因而，犯罪嫌疑人的人權保障狀況，便成為影響公眾評判公安執(zhí)法公信力的決定性因素。犯罪嫌疑人不僅會將其在公安執(zhí)法過程中享有的人權保障狀況向公眾傳播，還會將其對公安執(zhí)法公信力的評判結果向公眾傳播，影響公眾對公安執(zhí)法的“認同感”和“滿意度”。不容忽視，犯罪嫌疑人及其辯護人同執(zhí)法人員之間存在明顯的對抗關系，因而，能否保障犯罪嫌疑人的人權，既是公安執(zhí)法的難點和重點，也是影響公安執(zhí)法公信力評判的關鍵。此外，由于其他訴訟參與人數(shù)量較多，其人權保障狀況對公安執(zhí)法公信力的影響同樣不可忽視。

從“被評判對象”來看，上述權利“清單”和保障措施，幾乎都是針對前兩個“被評判對象”（證據(jù)收集、對犯罪嫌疑人采取強制措施）的，只有少數(shù)權利（如，法定情形不予追究權）涉及第三個“被評判對象”（對案件作出相關處理決定）。因而，執(zhí)法人員應當特別關注在證據(jù)收集和強制措施過程中的人權保障。

《決定》明確將“疑罪從無”原則作為人權保障的執(zhí)法理念。然而，無論是刑事訴訟法，還是“公安規(guī)定”，均沒有要求執(zhí)法人員在偵查階段將證據(jù)不足的案件按照“疑罪從無”原則要求予以撤銷，釋放犯罪嫌疑人。實踐中，對于證據(jù)不足的案件，公安機關要么是反復延長偵查羈押期間，要么是“硬著頭皮”將案件“帶病”移送檢察院審查起訴，結果往往會引發(fā)下列兩類侵犯人權的現(xiàn)象：一是超期羈押犯罪嫌疑人。該現(xiàn)象于前些年已經(jīng)嚴重到看守所難以容納的地步。后來，看守所內犯罪嫌疑人死亡事件被媒體頻頻報道，最終促使公檢法部門聯(lián)合行動，集中清理超期羈押問題。不過，由于造成超期羈押的入口沒有堵住，根源沒有挖掉，“邊清邊超”也就在所難免。二是因證據(jù)不足而導致的“命案”錯誤。這些案件相繼被媒體揭露后，多數(shù)被平反昭雪。這些“命案”的共同點是，因證據(jù)不足，原本要判死刑立即執(zhí)行的案件，多數(shù)被打了“折扣”或“留有余地”，裁定為“死緩”、無期徒刑或有期徒刑。當前公安執(zhí)法公信力不斷下滑，很大程度上與上述兩種侵犯人權的非法現(xiàn)象關系密切。如果不能從制度上革除上述弊端，落實“疑罪從無”的司法原則，提升公安執(zhí)法公信力的目標將難以實現(xiàn)。

懲罰與打擊犯罪一直是公安機關刑事執(zhí)法的核心任務。然而，公安機關懲罰與打擊犯罪成果的逐年增長，并未相應為其刑事執(zhí)法公信力的提升增加動力。顯然，公眾對公安機關刑事執(zhí)法的期待，除了安全與穩(wěn)定的社會秩序之外，還有公正文明的執(zhí)法程序和方式，以及自身權利免受執(zhí)法者侵犯的保障。公安執(zhí)法只有“將正義以看得見的方式實現(xiàn)”，才能最終贏得公眾的信服和滿意。

［1］［5］［6］［9］［11］［12］人民出版社.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2014：20-25，20，23，24.

［2］鄭成良，張英霞.論司法公信力［J］.上海交通大學學報（哲社版），2005，（3）.

［3］周治偉.公信力的概念辨析［J］.攀登，2007，（1）.

［4］朱蘇力.從公眾期待角度提升執(zhí)法公信力［J］.人民檢察，2009，（23）.

［7］程味秋，［加］楊誠，楊宇冠.聯(lián)合國人權公約和刑事司法文獻匯編［M］.北京：中國法制出版社，2000：81.

［8］王敏遠.刑事訴訟法學（上）［M］.北京：知識產權出版社，2013：468-471.

［10］夏勇.人權概念起源——權利的歷史哲學（修訂版）［M］.北京：中國政法大學出版社，2001：IV.

責任編輯：時娜

D631

A

1009-3192（2015）06-0101-09

2015-10-09

張品澤，男，安徽六安人，中國人民公安大學法學院教授，主要研究方向為刑事訴訟法學；陳杰，男，安徽六安人，中國人民公安大學法學院研究生，主要研究方向為刑事訴訟法學。

本文為中國人民公安大學科研項目“司法改革視野下的警察法學學科建設研究”（2014xk08）的階段性成果。