□燕繼榮

(北京大學 政府管理學院，北京 100871)

依法治國與國家治理現(xiàn)代化

□燕繼榮

(北京大學 政府管理學院，北京 100871)

十八屆三中全會提出推進國家治理現(xiàn)代化，十八屆四中全會又提出全面推進依法治國，“國家治理現(xiàn)代化”與“依法治國”是什么關(guān)系？本文基于國家盒子里的系統(tǒng)分析，在考察和概括現(xiàn)代國家治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出“法治”是現(xiàn)代國家治理的主要標志，認為“依法治國”作為中央全會的核心主題具有標志意義，它表明執(zhí)政當局對現(xiàn)代政治文明核心價值的認知和認可，也展示了執(zhí)政黨將中國國家治理納入法治軌道的決心，同時預示了中國政府將把法治建設作為下一步改革重點的政策方向。作為對中國政治的一種觀察，文章還提醒，盡管“依法治國”令人鼓舞，但要真正實現(xiàn)法治的有效運轉(zhuǎn)，中國還需要走很長的路。

法治；現(xiàn)代國家；國家治理

中共十八屆四中全會重要成果《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的發(fā)布，引起了廣泛而持久的關(guān)注。三中全會提出推進國家治理現(xiàn)代化，四中全會又提出全面推進依法治國，那么，“國家治理現(xiàn)代化”與“依法治國”究竟是什么關(guān)系？

一、國家運行的兩大系統(tǒng)

國家治理可以類比為汽車駕駛。汽車行駛需要兩套系統(tǒng)，即動力系統(tǒng)和制動系統(tǒng)。動力系統(tǒng)保證汽車啟動或加速，制動系統(tǒng)保證汽車減速或停止。一個熟練的汽車駕駛員，不僅要知道踩油門加速，還要學會利用制動系統(tǒng)，不斷“點剎”以控制車速。

國家運行和發(fā)展也需要兩個系統(tǒng)(如下表)。

現(xiàn)代國家的動力系統(tǒng)和制動系統(tǒng)

動力系統(tǒng)是由個體的公民、有組織的政黨、利益集團、社會組織、媒體、企業(yè)、學校、醫(yī)院等各種社會角色或機構(gòu)所組成。它們在社會互動中不斷產(chǎn)生和制造需求，并通過直接或間接的方式(民意代表、立法會、政府決策和執(zhí)行體系、公共輿論平臺、集會或街頭抗議等行動)表達訴求，提出動議，推動國家的發(fā)展和變化。制動系統(tǒng)也由多個子系統(tǒng)所構(gòu)成：首先是負責維持國家秩序和安全的暴力系統(tǒng)(如軍隊和警察)，它們對于膽敢挑戰(zhàn)和威脅國家安全及公共秩序的行為實施打擊和鎮(zhèn)壓。其次是文官系統(tǒng)，或者叫“事務官”(相對于“政務官”)系統(tǒng)，它們構(gòu)成國家的公務部門，負責打理國家日常事務，維持公共政策的連續(xù)性，通過制度化的職責和程序，對于社會成員的“非分”要求和政務官的“過激”指令做出矯正。此外，還有一個重要的系統(tǒng)，那就是由法官、檢察官、陪審團、律師等角色組成的國家法治系統(tǒng)，它們通過國家憲法、法律和制度所提供的平臺發(fā)揮作用，其功能就是打消動力系統(tǒng)“超速”行駛的沖動，并對違章行為進行裁決和懲罰。

國家治理其實就是實現(xiàn)“動力系統(tǒng)”和“制動系統(tǒng)”的適度平衡。從這個意義上看，能否構(gòu)造這兩個系統(tǒng)，并按照各自的工作原理，把握二者的平衡，是評價國家治理水平高低的重要標準。

法治作為國家“制動系統(tǒng)”的組成部分，承擔了重要的功能。首先，法治為國家的正常運行提供了必要的“軌道”。“動力系統(tǒng)”的所有行為，如政府施政、黨派競爭、利益集團的謀利活動、盈利組織的經(jīng)營行為，都必須納入國家的既定軌道，才能保證國家的“動力機車”平穩(wěn)運行，從而保持國家持續(xù)發(fā)展。其次，法治作為一種手段，可以為社會矛盾和沖突提供最終裁決。任何時候，社會存在多元主體，難免發(fā)生利益沖突。當各方利益發(fā)生沖突時，法院被設定為終極裁判。無論是個人利益，還是公共利益，一旦受到侵犯，司法系統(tǒng)能夠依照既定憲法和法律做出公正判決。據(jù)此可以推論，法治的作用就是實現(xiàn)社會沖突的司法化——把社會政治問題轉(zhuǎn)化為司法問題而不是軍事問題(如械斗和內(nèi)戰(zhàn)等)，而能否避免社會問題轉(zhuǎn)化為軍事問題，應當是衡量國家治理現(xiàn)代化與否的重要標志。

二、現(xiàn)代國家治理的標志

古典政治學有一種流行的說法，國家是自由人的聯(lián)合體。*盡管“自由人的聯(lián)合體”被認為是馬克思的提法，但這種觀點在古典政治學家那里就有表述，例如，亞里士多德認為，城邦是人們實現(xiàn)共同善的結(jié)合體；布丹(Jean Bodin，1530-1596)認為，國家是許多家庭聯(lián)合而成的共同體；社會契約論者認為，國家是自然人經(jīng)過“契約”聯(lián)合而成的組織。多少年來，人們堅持這個說法，把國家看作是一個聯(lián)合體或共同體。從國際政治的角度說，具有固定疆域、行使獨立治權(quán)、相互平等、共同遵守國際協(xié)定，這是現(xiàn)代國家的重要標志。但從國內(nèi)政治的角度看，現(xiàn)代國家還應該是運用現(xiàn)代治理方式進行統(tǒng)治的社會共同體。這也就是說，現(xiàn)代國家采用與傳統(tǒng)家族統(tǒng)治、世襲政治不完全相同的方式來治理。所謂現(xiàn)代治理方式，就是不同的社會團體共同治理國家，共同制定法律予以遵守，并在互相監(jiān)督的同時，“委托”獨立的“第三方”司法機構(gòu)做出裁決；與此同時，采用主權(quán)與治權(quán)分離的原則(主權(quán)屬于組成國家的人民，治權(quán)屬于選拔產(chǎn)生的官員)，實行“有限責任制”，讓人民選擇的“賢能政府”依法而治。

傳統(tǒng)國家與現(xiàn)代國家具有不同的治理方式，這一結(jié)論得到了政治發(fā)展理論的支持。盡管現(xiàn)代國家治理方式從傳統(tǒng)國家的治理方式中演變而來，但其原則和特征已經(jīng)相當清晰。傳統(tǒng)國家治理的理念是統(tǒng)治者順應天意，“替天行道”；現(xiàn)代國家治理理念則是統(tǒng)治要有合法性(有人表述為“認受性”，即認同和接受的程度)，強調(diào)統(tǒng)治者要依靠公認的法律和規(guī)則行事。傳統(tǒng)國家治理方式的權(quán)力繼承采用世襲制或禪讓制；現(xiàn)代國家治理方式采用選拔制(包括選任制、考任制等)和限任制。在傳統(tǒng)治理環(huán)境下，統(tǒng)治者為“王”，任用大臣和地方大員治國，期間要么因為統(tǒng)治者個人力所不及，要么由于利益集團勢力強大*有研究認為，能否有效限制分利集團的行為和影響，是一國經(jīng)濟興衰的關(guān)鍵(參閱曼庫爾·奧爾森：《國家興衰探源：經(jīng)濟增長、滯脹與社會僵化》，吳應中等譯，北京：商務印書館2001年版)，而傳統(tǒng)皇家統(tǒng)治的問題之一就是貴族寡頭集團的左右。，國家難免陷入“王朝循環(huán)周期律”；在現(xiàn)代治理環(huán)境下，統(tǒng)治者不僅本身受到選舉、限任、決策、問責等制度框架的約束，其行為也受到既有憲法和法律的限制，而且依靠民眾、媒體以及其他互相制約的國家機關(guān)來監(jiān)督各級官員，從而避免國家因為人為因素(如暴政、貪政、懶政)陷入混亂。

傳統(tǒng)和現(xiàn)代治理方式的不同體現(xiàn)在許多方面，治理者在多大程度上受到既定法律體系和司法體系的約束，通常被看作是最根本的差別。事實上，傳統(tǒng)與現(xiàn)代是一個漸變的過程，在這個過程中，法律和司法對于治理者的限制性也呈現(xiàn)出一種漸變的光譜效應。一般認為，在傳統(tǒng)治理方式下，皇帝的決定不僅是國家最高指令，而且既定司法體系也對其少有剛性約束；在現(xiàn)代治理方式下，立法、行政、司法的分權(quán)制度，使得即使國家最高領(lǐng)導人也很難突破既有法制體系的限制。

上述區(qū)別體現(xiàn)了不同的國家觀念。現(xiàn)代國家治理秉持“天下為公”的思想觀念，在這種觀念下，國家主權(quán)不屬于一個人或一個家族，而屬于全體人民。那也就是說，私事、家事要與國事、天下事適度分離。國家治理的現(xiàn)代化，就是要通過施行完善的法治，使得個人、家族甚至黨派的事情，不能輕易變成國家的事情，使得個人、家族甚至黨派的變故，不能隨便動搖國家的根基，變成國家的風險。

日裔美籍學者福山(Francis Fukuyama，1952—)在其最新著作《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》(The Origins of Political Order:From Prehuman Times to the French Revolution)中指出，國家(the state)、法治(the rule of law)和負責制政府(accountable government)是考察現(xiàn)代國家制度的三個維度，“成功的現(xiàn)代自由民主制，把這三種制度結(jié)合在穩(wěn)定的平衡中。能取得這種平衡，本身就是現(xiàn)代政治的奇跡。國家的功能是集中和行使權(quán)力，要求公民遵從法律，保護自己免遭他國威脅。另一方面，法治和負責制政府又在限制國家權(quán)力，首先迫使國家依據(jù)公開和透明的規(guī)則來行使權(quán)力，再確保國家從屬于民眾的愿望”[1]P21。他的論述，首先支持了國家能力和政府能力的論證，但他同時也指出，羸弱或運轉(zhuǎn)不靈的國家無法為民造福，而不受制約的國家權(quán)力也是十分危險的。許多國家的歷史證明，民主和法治是現(xiàn)代國家治理的核心要素。民主意味著政府對民眾負責、決策向普通大眾開放、公民享有更多參與機會的一系列制度安排；法治意味著國家秩序以憲法和法律為基礎(chǔ)、政府(統(tǒng)治者)依法實施管理、公民(被統(tǒng)治者)依法行使權(quán)利、司法機關(guān)依法獨立公平判決的一系列制度安排。

三、依法治國的現(xiàn)實意義

法治是現(xiàn)代國家的基本原則和重要標志，只有法治才能把國家送入長治久安的軌道。十八屆三中全會和四中全會全面肯定法治的作用，這符合現(xiàn)代國家治理的精神和理念。

正如人們所指出，“依法治國”已經(jīng)提出多年，并非本次全會首創(chuàng)，那么，此次全會重提“依法治國”又有什么特殊意義？

(一)“依法治國”作為中央全會的核心主題具有標志意義

中國作為一個后發(fā)展國家，經(jīng)濟發(fā)展一直是首要任務。因此，以往歷次中央全會主要圍繞“以經(jīng)濟建設為中心”來設定改革目標和議程。經(jīng)過30多年的改革，物資短缺和溫飽問題不再作為人們唯一和首要關(guān)切，因此，國家建設理應步入新的階段或?qū)蛹墶蔷褪潜Ｗ∫延械某晒?，爭取更大的進步。什么是“更大的進步”？就是要克服國家發(fā)展的制度性障礙，消除國家發(fā)展的政治隱患。近年來，中共中央關(guān)于“依法治國”的法律文件不斷增加，對于“依法治國”的理解也逐漸深入。此次更以“依法治國”作為中央全會的主題，這在執(zhí)政黨觀念變化過程中具有里程碑意義，表明執(zhí)政當局對現(xiàn)代政治文明核心價值的認知和認可。

(二)“依法治國”的提出展示了執(zhí)政黨新的施政理念

四中全會的主題“依法治國”是在三中全會全面深化改革、推進國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上提出的，這表明執(zhí)政者現(xiàn)代治國思想有了遞進和延伸。從古至今，國家治理的方式和經(jīng)驗多種多樣，但總體上看，傳統(tǒng)社會主要依靠“人治”，寄望于清官明君的出現(xiàn)。這樣的“人治”，在歷史上確實也不乏國家繁榮的先例。但是，從長遠來說，這樣的繁榮不可持續(xù)，經(jīng)常陷入“人走茶涼”、“人亡政息”的困境，而且，還容易讓國家“跑偏”太遠?，F(xiàn)代社會依靠“法治”，完善的法律和司法體系不僅對所有社會成員的行動產(chǎn)生規(guī)范和約束，而且對執(zhí)政者的行為也會形成規(guī)范和制約。新一屆執(zhí)政黨領(lǐng)導人在三中全會提出“國家治理現(xiàn)代化”，四中全會又提出“依法治國”，這足以向世人宣示，執(zhí)政當局有決心有勇氣把國家治理納入法治軌道。

(三)“依法治國”的提出預示了中國下一步改革的方向

如前文分析所言，國家的發(fā)展需要動力系統(tǒng)和制動系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合。從當代中國的情況看，相對而言，中國機車動力十足，高速運轉(zhuǎn)，油門經(jīng)常被踩到底，但剎車片似乎比較單薄，制動系統(tǒng)經(jīng)常疲軟，甚至時不時系統(tǒng)紊亂，以至于制動系統(tǒng)也去扮演動力系統(tǒng)的角色而發(fā)揮作用?，F(xiàn)在，社會達成普遍共識，改革方向需要調(diào)整，工作重心面臨轉(zhuǎn)移，國家運行狀態(tài)也應當改變。在這樣的背景下，“依法治國”作為國家治理改革的核心，無疑為中國未來發(fā)展確定了方向，使社會各系統(tǒng)得到重新調(diào)整、定位的機會。

總之，實現(xiàn)依法治國是國家現(xiàn)代化過程的重要步驟，依法治國作為中央全會的主題，為中國的發(fā)展規(guī)定了方向。但也必需明確，要真正實現(xiàn)法治的有效運轉(zhuǎn)，中國還需要走很長的路。如果說法治的春天已經(jīng)到來，那僅僅意味著，春天的時候埋下了種子，但秋天收獲的季節(jié)還遠遠沒有到來；要想在金秋時節(jié)實現(xiàn)碩果累累，還需要多方努力，精心培育，不能讓它枯萎，也不能讓它變種。

[1]〔美〕弗朗西斯·福山(毛俊杰譯).政治秩序的起源(The Origins of Political Order:From Prehuman Times to the French Revolution)[M].南寧：廣西師范大學出版社，2014.

(責任編輯：徐國棟)

Rule of Law and the Modernization of State Governance

YAN Ji-rong

(SchoolofGovernment,PekingUniversity,Beijing100871,China)

It is set forth in the Third Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee to push on the modernization of state governance and the Fourth Plenary Session to comprehensively advance the rule of law.So,what kind of relation is between “modernization of state governance” and “rule of law”? This paper,based on systematic analysis of state governance,probes into and sums up the experiences of modern countries in governance.The author thinks that “rule of law” is a main indicator of modern state governance,and “rule of law”,as the core theme of the plenary session of the CPC Central Committee,has symbolic meaning for it indicates the governing authority’s cognition and acceptance of the core value of modern political civilization,exhibits the ruling party’s determination to move the state governance of China onto the rail of rule of law,and predicts that the Chinese government will treat legal construction as a key direction for the next stage of reform.As an observation of Chinese politics,this paper reminds us that,though the concept of rule of law is inspiring,there is a long distance from the articulation of the concept to its actual realization in China.

rule of law;modern country;state governance

2014-12-03

燕繼榮(1962—)，男，內(nèi)蒙古巴彥淖爾人，北京大學政府管理學院政治學系教授，北京大學國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，研究方向為政治學理論和中國政治發(fā)展。

本文系北京市社會科學聯(lián)合會、北京市中國特色社會主義理論體系研究中心重大項目“中國現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建研究”的階段性成果。

D035

A

1674-0599(2015)01-0115-04