滕淑娜 席傳英 韓大學(xué)

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近代以來中英鹽稅功能變遷比較及啟示

滕淑娜 席傳英 韓大學(xué)

近代以來，伴隨著中英社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，鹽稅的功能亦有所不同。英國自16世紀(jì)開始向近代社會(huì)轉(zhuǎn)型，其稅收結(jié)構(gòu)亦由此前以農(nóng)業(yè)稅為主向以工商稅為主轉(zhuǎn)變。這種結(jié)構(gòu)直至20世紀(jì)初以間接稅為主，而間接稅又以關(guān)稅和消費(fèi)稅為大宗，鹽稅作為消費(fèi)稅的一種，自1694年開征以來僅占英國稅收的極小份額。就是這極小的份額，亦因國民反對(duì)，于1825年廢止。與英國不同，自近代以來，中國因鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)被迫打開國門，政府財(cái)政收入因要滿足自我需求及償還外債等不堪重負(fù)。有鑒于此，鹽稅與田賦、關(guān)稅一起組成政府財(cái)政收入的三大支柱。由近代以來中英鹽稅功能的變遷可見，一國稅制理論、稅制結(jié)構(gòu)及稅收實(shí)踐皆與本國國情密切相關(guān)。然而，無論國情如何差別，鹽稅的征收因不受國民的歡迎而最終廢止。一國稅制的設(shè)定需遵循國民共同利益和共同意愿原則，這一原則對(duì)國家穩(wěn)定及未來發(fā)展具有重要意義。

稅制理論；稅制結(jié)構(gòu)；鹽稅；中國；英國

鹽是人們生活之必需品，對(duì)鹽的征稅關(guān)乎國民生活及國家財(cái)政收入。歷史上，鹽稅曾是政府財(cái)政收入的主要來源之一，各國政府無不以鹽稅作為財(cái)政收入的主要手段。然而，因各國政治、經(jīng)濟(jì)及財(cái)稅體制的不同，鹽稅的功能亦有所差異。

自近代以來，英國開始了向近代社會(huì)的轉(zhuǎn)型。英國的近代化以發(fā)展工商業(yè)為主要標(biāo)志，這也決定了英國稅收收入必然以工商稅為主，其中關(guān)稅和消費(fèi)稅占大宗。鹽稅在英國的開征始于1694年，是為應(yīng)付戰(zhàn)爭(zhēng)而設(shè)，之后因戰(zhàn)爭(zhēng)而多次提高鹽稅稅率。但自19世紀(jì)英國不再陷入多發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)之后，鹽稅因遭到國民反對(duì)而最終被廢止。中國則不同，中國的近代史是為各國列強(qiáng)所侵略的百年屈辱史，為償還巨額外債及政府自我運(yùn)轉(zhuǎn)等所需，近代中國政府將鹽稅收入作為政府財(cái)政收入的主要來源，由此，近代中國國民鹽稅負(fù)擔(dān)沉重，因此而起的抵抗鹽稅運(yùn)動(dòng)亦在各地風(fēng)起云涌。新中國成立后，政府對(duì)鹽稅多次改革，最終將鹽稅列入資源稅征收，且占極小的比重。至此，鹽稅的財(cái)政收入功能趨于消失。由近代以來中英鹽稅功能的變遷比較可以為我們當(dāng)下及未來的稅制改革提供有意義的借鑒。

目前，學(xué)界有關(guān)中英鹽稅的研究有一定的成 果①，但將中英鹽稅進(jìn)行比較研究的文章尚未可見，由此，無論對(duì)學(xué)界還是現(xiàn)實(shí)意義而言，我們都有必要將近代以來中英鹽稅功能的變遷加以梳理。

一、近代以來中國鹽稅功能的變遷

鹽稅是指以食鹽為征稅對(duì)象的一種稅。世界各國歷史上都曾將鹽稅作為政府主要財(cái)政收入來源。中國鹽稅自春秋時(shí)期管仲創(chuàng)立“官山?！闭咭詠?，至戰(zhàn)國時(shí)期的秦國正式開征，時(shí)至今日，鹽稅在中國已有2600多年的歷史。在中國古代及近代歷史上，鹽稅是與田賦、關(guān)稅一起組成政府財(cái)政收入的三大支柱之一，是中國政府財(cái)政收入的主要來源。關(guān)于此，《元史》有云：“國之所資，其利最廣者莫如鹽。自漢桑弘羊始榷之，而后世未有遺其利者也?！雹谥燎宄瘯r(shí)期，鹽稅收入在政府財(cái)政收入中占有愈來愈重要的地位，對(duì)此，《清史稿》有云：“逮乎未造，加價(jià)之法興，于是鹽稅所入與田賦國稅相埒?！雹?/p>

若說清朝統(tǒng)治前期鹽稅收入還歸政府自主支配，然自1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后始，中國各屆政府除將鹽稅作為獲取財(cái)政收入的主要來源外，為償還巨額外債計(jì)，還將鹽稅作為抵押以償還外債。由此，近代以來，中國鹽稅的主要作用是為政府籌得財(cái)政收入，鹽稅由此亦成為當(dāng)時(shí)中國的主要稅種。1895年甲午戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗更加劇了清政府對(duì)鹽稅的依賴。為償還日本2億3000萬兩白銀，清政府以江蘇鹽稅及厘金④作為抵押，向奧地利瑞記洋行借款100萬英鎊，名曰“瑞記借款”。1898年，清政府又向匯豐、德華兩銀行借款1600萬英鎊，以關(guān)稅和鹽稅作為抵押。1901年《辛丑條約》簽訂后，清政府要賠償給各侵略國白銀4億5000萬兩（又稱“庚子賠款”），為此，清政府又以鹽稅作為抵押向外國借款。由此，中國鹽稅自主權(quán)落入外國侵略者手中，而清政府為本國政府運(yùn)轉(zhuǎn)及償還外債等計(jì)，再次提高鹽稅稅率，加重鹽稅的征收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，清末鹽稅比清初增加了近6倍。清初鹽稅每年收入為200萬兩，清末增加為1300萬兩。清末食鹽稅率平均每百斤為銀1.8兩，約合銀元2.70元，而制鹽成本平均每百斤為0.50元，鹽稅為制鹽成本的5倍以上，稅負(fù)較西歐等國家要高出1倍左右①。具體如下表：②

清末光緒年間鹽稅正稅稅率表

鹽區(qū)每引斤數(shù)稅率（銀兩）鹽區(qū)每引斤數(shù)稅率（銀兩） 長(zhǎng)蘆5500.5100四川陸行400水行5000自0.2770至3.4050 河?xùn)|5500.7100云南3002.1150 兩浙5500.3900山東2250.2400 福建5502.8000淮北4000.8000 兩廣5501.3000淮南4001.1700

由上表可知，清朝末年，各地鹽稅正稅的稅率不僅不統(tǒng)一，且保持了高達(dá)3.4兩的稅率。不僅如此，清朝鹽稅的征收除正稅外，還有雜課、加價(jià)、鹽厘等多項(xiàng)名目，如此各稅加諸在鹽稅上必然致使鹽價(jià)大漲。以直隸保定府清苑縣鹽價(jià)為例，康熙中期每斤10文，嘉慶九年（1804）每斤16文，光緒二十八年（1902）每斤30文，宣統(tǒng)三年（1911）每斤44文。山東泰安府屬各縣的鹽價(jià)，康熙中期一般為10文左右，清末則達(dá)到30余文③。

清末鹽稅稅率的提高致使鹽稅收入大增，構(gòu)成政府財(cái)政收入的主要來源，具體如下表：④

清末鹽稅與其他收入比較

稅 目稅入額（千兩）占總額的比例備 注 田 賦鹽茶課稅洋關(guān)稅正雜各稅厘捐官業(yè)收入常關(guān)稅雜收入46 16546 31235 14026 16443 18846 6016 99119 1941717.1139.61617.237.1臨時(shí)歲入100余萬兩茶稅約100萬兩臨時(shí)歲入8000余兩 合 計(jì)269 755100

由上表可知，清末政府的稅收收入中，田賦、鹽課與關(guān)稅⑤收入占大宗，是其財(cái)政收入的主要來源。

1911年，辛亥革命爆發(fā)，雖建立了具有資本主義性質(zhì)的共和國，但政權(quán)卻被袁世凱竊取，近代中國陷入軍閥連年混戰(zhàn)中。為穩(wěn)定局勢(shì)，中華民國政府繼續(xù)沿用清末鹽稅稅制，導(dǎo)致鹽稅稅目、稅率混亂。正所謂“民二⑥以前，鹽務(wù)情形，極不統(tǒng)一，省自為制，各不相同，系統(tǒng)紊亂，弊竇百出”⑦。即使如此，袁世凱為稱帝及鎮(zhèn)壓革命計(jì)，于1914年4月26日向英、法、德、日、俄五國借款，簽訂了“善后大借款”合同，亦稱“五國善后大借款”。“善后大借款”借債2500萬英鎊，折扣90%，發(fā)售債券按8.4折凈收，期限47年，年息5厘。如此巨額的借款被列強(qiáng)要求以鹽稅作為抵押，中國鹽稅自主權(quán)喪失。不僅如此，為籌得償還外債及竊國等對(duì)資金的需求，1913年北京政府頒布了民國成立以來的第一部鹽稅法——《鹽稅條例》，改革的目標(biāo)是均稅、簡(jiǎn)化稅目、統(tǒng)一稅率以保證政府財(cái)政收入。正如財(cái)政部所言：“鹽稅為外債擔(dān)保，稅收不能短絀，均稅也要保稅源的確實(shí)可靠。”①在這樣的思想主導(dǎo)下，老百姓的實(shí)際鹽稅負(fù)擔(dān)并沒有減輕②。難怪當(dāng)時(shí)有評(píng)論曰：“行諸數(shù)年，劃一之效未見，而支離矛盾迨尤甚焉?！雹鄣?918年，北京政府又將鹽稅稅率提升至每百斤3元④。1914—1928年全國食鹽平均稅率情況如下表：⑤

1914—1928年全國食鹽平均稅率概況（單位：每市擔(dān)元）

年 度平均稅率年 度平均稅率 19141.8319222.25 19152.1719232.33 19162.1719242.27 19172.0119252.44 19182.1019262.51 19191.9019272.83 19202.1119283.11 19212.29

由上表可見，除1917年至1919年鹽稅稅率略有下降外，其他年份都是逐年上升的，最高年份達(dá)到3.11元。

在政府的高鹽稅政策下，此間鹽稅收入大幅增加，具體如下表：⑥

年 度鹽稅收入（千元）年 度鹽稅收入（千元） 1914684831922109011 1915805031923109118 1916810641924105401 1917822451925113818 1918883931926114152 1919878231927119638 1920900521928137045 1921107495

表中數(shù)據(jù)表明，1914—1928年政府鹽稅收入日漸增長(zhǎng)。沉重的鹽稅負(fù)擔(dān)激起國人反對(duì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1919年，僅山東、江蘇等地就發(fā)生數(shù)起抗鹽稅風(fēng)潮。以山東為例，山東萊陽的鹽稅皆是攤?cè)氲囟±U納，并不另外征收。而1914年鹽稅改行“就場(chǎng)征稅”⑦后，其稅率由每400斤5元增加至8元，乃至10元。引起當(dāng)?shù)厝嗣竦目苟愶L(fēng)潮，數(shù)萬人聚集焚毀鹽局多處，殺死鹽吏鹽警多人⑧。至1927年4月南京國民政府建立后，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政統(tǒng)一、為北伐戰(zhàn)爭(zhēng)籌得費(fèi)用計(jì)，政府著手進(jìn)行財(cái)政改革。1928年，第一次全國財(cái)政會(huì)議通過《整頓鹽務(wù)辦法案》，規(guī)定精鹽的基本稅率為每擔(dān)2.5元，同時(shí)給予實(shí)業(yè)用鹽以優(yōu)惠政策⑨。1931年又通過了《鹽法》，規(guī)定：食鹽稅每百公斤5元，漁鹽稅每百公斤3角，全國統(tǒng)一，不得重征或加征①。在南京國民政府的稅收政策下，此間中國的鹽稅稅率提高，鹽稅收入大幅增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1928年，食鹽的平均稅率為每市擔(dān)3.11元，至1936年增為4.76元，增幅高達(dá)53%，至1937年又增為5.98元，增幅達(dá)90%以上。自1928年至1936年，鹽稅收入高達(dá)2億元以上，比1928年增加了60%。1928年，鹽稅收入占國稅總收入的47.87%，居各稅之首。1929年至1937年平均每年占國稅總收入的30%左右。鹽稅收入僅次于關(guān)稅收入而居第二位②。1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后，政府的鹽稅稅率基本沿襲前制，降高抬低，將精鹽的稅率調(diào)整為每擔(dān)2.5元，鹽稅收入有所下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1937—1941年，全國鹽稅總收入有所下降。例如，1937年，鹽稅收入為217 705 000元；1938年為138 597 000元；1939年為113 276 000元；1940年為105 100 000元；1941年為125 363 000元③。此后鹽稅稅率復(fù)又提高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1941年鹽稅的平均稅率是每擔(dān)21.13元；1942年漲到平均每擔(dān)71.15元；1944年增為每擔(dān)111.46元④。鹽稅稅率的提高致使國民政府時(shí)期的鹽稅收入占很大比重，具體如下表：⑤

1928—1937年國民政府的稅收收入情況表（單位：元）

年度鹽 稅關(guān) 稅統(tǒng) 稅印花稅煙酒稅礦 稅交易所稅銀行稅所得稅 192829 542 421179 141 91727 691 3373 034 3423 549 38090 182--- 1929122 146 170275 545 21536 566 5065 426 8446 830 995---- 1930150 484 086312 986 65353 330 7056 111 1148 617 927---- 1931144 222 716369 742 63788 681 7984 798 9507 625 785---- 1932158 073 565325 534 85079 596 9995 118 5809 506 988---- 1933174 414 230337 647 76798 870 9268 182 86412 332 3952 465 8143 0631 526 940- 1934175 466 172337 973 541139 658 31010 162 18418 363 4043 958 644326 6741 613 539- 1935192 745 843272 455 806116 088 1727 589 3899 835 5263 045 033260 4421 716 810- 1936170 144 384408 141 422146 469 7138 740 02314 266 4505 120 130307 3733 78757 316 986 1937228 625 553369 267 522176 313 90511 300 00024 767 5245 522 718170 0001 600 00020 237 589

由上表可知，國民政府前期，鹽稅和關(guān)稅收入占大宗。

1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后至新中國成立，鹽稅收入仍占大宗。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1937年鹽稅收入為140 954 000元；1938年為47 480 000元；1939年61 245 000元；1940年79 971 000元；1941年296 241 000元；1943年1 202 410 000元；1944年13 439 047 000元；1945年48 925 393 000元；1946年210 046 438 000元；1947年1 908 719 000元；1948年上半年度6 597 000 000元；1948年下半年度120 600 000元；1949年2 525 176 000元①。

1950年，政務(wù)院頒布了《全國鹽務(wù)工作的決定》，其基本的政策精神是既保證民食又保證國家收入②。此后，中國的鹽稅又歷經(jīng)幾次改革，至1994年分稅制改革建立起以增值稅為主，包括營業(yè)稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等的稅制結(jié)構(gòu)。鹽稅至2007年作為資源稅征收，鹽稅的名稱由此消失。鹽稅收入占國家稅收的百分比由1950年的5.49%下降到2006年的0.04%③。2007年，我國資源稅的收入為261.15億元，占國家收入的0.57%④。由此，鹽稅的財(cái)政收入功能在中國稅收史上幾乎可忽略不計(jì)。

與中國近代以來鹽稅作為政府財(cái)政收入的主要來源不同，英國自近代以來即開始了向工商業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。政府的財(cái)政收入亦以關(guān)稅和消費(fèi)稅為主，鹽稅的開征不過是因戰(zhàn)爭(zhēng)所需而臨時(shí)開征，后又因戰(zhàn)爭(zhēng)減少和國民反對(duì)而被議會(huì)廢止。

二、近代以來英國鹽稅功能的變遷

英國的鹽稅由荷蘭鹽稅而來，內(nèi)戰(zhàn)期間議會(huì)開征鹽稅。共和國時(shí)期，鹽稅的稅率是每加侖0.5便士，外國鹽的稅率是每加侖1.5便士。由于鹽稅的征收非常不受歡迎，后來廢止了對(duì)國產(chǎn)鹽的稅收。然而，外國每年的食鹽消費(fèi)量大而繼續(xù)征收鹽稅。1660年斯圖亞特王朝復(fù)辟后，進(jìn)口食鹽要繼續(xù)納稅。“光榮革命”后，因與法國戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，1694年，英國議會(huì)對(duì)進(jìn)口食鹽征收每加侖3便士的附加稅，同時(shí)，對(duì)產(chǎn)自英國和威爾士任何礦井的所有食鹽和礦物鹽再次征收每加侖1.5便士的稅收。1698年后，國產(chǎn)鹽的稅率是每加侖3.5便士，進(jìn)口鹽的稅率是每加侖7便士⑤。

因鹽稅主要由窮人負(fù)擔(dān)遭到反對(duì)，1730年沃波爾執(zhí)政后廢除了鹽稅。僅僅兩年之后，沃波爾出于降低土地稅的考慮而提議再次開征鹽稅遭到反對(duì)。例如，其中一個(gè)反對(duì)者說：“開征鹽稅意味著將有開征普遍消費(fèi)稅的傾向，這與人民的自由權(quán)利是不相符的。”另一個(gè)批評(píng)者認(rèn)為：“開征鹽稅是很危險(xiǎn)的事情，這是邁向普遍消費(fèi)稅的一步，將破壞英國的自由和顛覆國家的憲政?！雹?/p>

到諾斯任財(cái)政大臣時(shí)，因美國獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的緣故，諾斯將鹽稅的稅率提高至每蒲式耳（約8加侖）5先令；18世紀(jì)末，因與法國戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，小皮特于1798年將鹽稅的稅率提至每蒲式耳10先令；據(jù)統(tǒng)計(jì)，1803年，英格蘭的鹽稅凈稅額是880 000英鎊，蘇格蘭57 000英鎊，總計(jì)937 000英鎊⑦。1805年，因?qū)Ψ☉?zhàn)爭(zhēng)的需要，小皮特又將國產(chǎn)鹽的稅率提至每蒲式耳15先令，此稅率是鹽價(jià)的30倍，同時(shí)，小皮特也將進(jìn)口鹽的稅率大大提高。至1815年，英國鹽稅的稅額約1 600 000英鎊。

1822年2月，英國議會(huì)中有人倡導(dǎo)降低鹽稅稅率，此后，范西塔特（vansittart）提議將鹽稅的稅率從每蒲式耳15先令降至2先令，由此英國的鹽稅收入減少了約1 400 000英鎊。至1825年，鹽稅被完全廢除。鹽稅被廢除時(shí)，其稅額約380 000英鎊⑧。

英國鹽稅開征的主要原因是為戰(zhàn)爭(zhēng)籌得費(fèi)用，鹽稅收入并不是英國政府財(cái)政收入的主要來源。近代以來，英國的稅制結(jié)構(gòu)形成了以關(guān)稅和消費(fèi)稅為主的間接稅占主導(dǎo)地位的稅制結(jié)構(gòu)。這種以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)一直到20世紀(jì)初才得以改變，間接稅的比重逐漸下降，直接稅的比重漸次提高并成為占主導(dǎo)地位的稅收。有關(guān)近代以來英國間接稅以關(guān)稅和消費(fèi)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，我們以1715年和1783年英國的純公共收入和支出為例加以說明。具體如下：①

1715年9月29日止英國的純公共收入

（來自財(cái)政部的數(shù)據(jù)）

英鎊 先令 便士

1715年9月29日英國的國庫盈余 1 066 689 15 5

扣除退稅及征稅費(fèi)用后的凈公共財(cái)政收入：

關(guān)稅………………………… 1 684 661 11 5

消費(fèi)稅……………………… 2 302 807 9 0

印花稅……………………… 142 207 10 11

土地稅和估價(jià)稅及對(duì)養(yǎng)老金、公職人員

和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的稅收………… 1 128 669 8 10

郵政收入…………………… 95 263 3 0

王領(lǐng)收入…………………… 158 976 3 0

其他的各種收入：

首年俸和什一稅……… 11 544 15 9

其他少量的遺產(chǎn)收入 7 498 16 0

部分預(yù)付款…………… 15 789 17 0

總計(jì)凈收入…………… 5 547 418 14 11

由上可見，1715年英國的公共凈收入主要來源于稅收，其中，間接稅收入是4 129 675英鎊30先令16便士，直接稅收入以土地稅和估價(jià)稅為主，其總收入是1 128 669英鎊8便士10先令。由此，1715年英國的稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，直接稅所占比重不大。1783年英國的賦稅收入及開支情況，可見下表：②

1783年英國的賦稅收入及開支情況

英鎊 先令 便士

1783年10月10日英國國庫盈余 3 757 230 16 0

扣除退稅及征稅費(fèi)用后的公共凈收入：

關(guān)稅……………………… 2 949 374 13 4

消費(fèi)稅…………………… 5 479 975 5 9

印花稅…………………… 855 025 16 2

土地稅和估價(jià)稅及對(duì)養(yǎng)老金、公職人員

和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征稅收入… 2 595 639 13 5

郵政收入………………… 165 600 0 0

王領(lǐng)收入………………… 1 066 13 4

其他各種收入…………… 630 677 3 6

總計(jì)公共純收入………… 12 677 359 5 6

由上可見，1783年英國的公共純收入中稅收收入是其主要來源，其中又以間接稅收入為重，達(dá)到9 284 374英鎊34先令15便士，直接稅中的土地稅和估價(jià)稅及其他稅收收入是2 595 639英鎊13先令5便士。間接稅收入是直接稅收入的近4倍。

以上我們只列舉了1715年和1783年兩年英國的稅收收入及稅制結(jié)構(gòu)情況，這未免有失偏頗。下表就整個(gè)18世紀(jì)英國間接稅和直接稅在稅收中所占的比重情況作一說明：③

18世紀(jì)英國直接稅和間接稅所占比重（單位：百萬英鎊）

由表可知，自1700年至1810年間，英國的稅制結(jié)構(gòu)以消費(fèi)稅和關(guān)稅為主，土地稅和財(cái)產(chǎn)稅等直接稅所占比重不及間接稅。這種趨勢(shì)一直持續(xù)到19世紀(jì)末20世紀(jì)初為止。

1815年拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，英國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)因?qū)τI(yè)和對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展不利，自1816年始，英國歷屆政府開始調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，間接稅的比重有所下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1841年關(guān)稅和消費(fèi)稅占政府稅收的74.2%；1851年占65.3%；1861年占61.4%；1881年54.3%①。但即使這樣，間接稅所占比例仍高于直接稅。直到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，英國政府開始認(rèn)識(shí)到稅收不僅要承擔(dān)為國家斂財(cái)?shù)墓δ?，而且還應(yīng)該在實(shí)際上成為矯正社會(huì)不公正的有效手段②。對(duì)此，凱恩斯說：“自從19世紀(jì)末葉以來，所得稅、超額所得稅、遺產(chǎn)稅等直接稅，在去除財(cái)富與所得之絕大差異方面已有長(zhǎng)足進(jìn)步，尤以英國為然。”③至20世紀(jì)初，直接稅在國民收入中所占比重已超過間接稅，英國的稅制更加現(xiàn)代化和科學(xué)化。賦稅更多地用于社會(huì)公共支出（如惠農(nóng)、濟(jì)貧、教育等各個(gè)方面）。

由近代以來英國鹽稅功能的變遷可見，鹽稅自1694年由議會(huì)開征以來主要作為籌集戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用的權(quán)宜之計(jì)而征收。不僅如此，因英國自近代開始由農(nóng)業(yè)社會(huì)向近代工商業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，也必然意味著政府籌集財(cái)政收入的主要手段不再是農(nóng)業(yè)稅，而是主要依靠關(guān)稅和消費(fèi)稅。鹽稅作為消費(fèi)稅的一種，因其開征的臨時(shí)性特征而未占英國稅收收入的很大比例。相反，鹽稅在發(fā)展的過程中，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束和緩解而遭到國人反對(duì)遂被廢除。

那么，為何同為國民生活必需品的食鹽，中英兩國卻對(duì)其實(shí)行了不同的稅收政策，鹽稅所扮演的角色及其在財(cái)政收入中的功能亦有很大差異？下面就此問題作探討。

三、近代中英鹽稅功能相異的原因

要分析近代以來中英兩國鹽稅功能的差異還需從兩國不同的國情談起，因國情不同而導(dǎo)致兩國稅制理論及稅收實(shí)踐的差異。

何為“稅制理論”？國內(nèi)研究稅收史的專家顧鑾齋教授如此定義：“一定的賦稅行為或財(cái)政活動(dòng)，總有一定的思想給予指導(dǎo)。這種思想經(jīng)過一定的重復(fù)、貫徹和修正，便逐漸外化為理論，成為實(shí)踐活動(dòng)所遵循的基本原則。這種理論可有層次之分，其中，經(jīng)過累世傳承而貫穿整個(gè)社會(huì)，并反映這個(gè)社會(huì)賦稅制度基本特征和基本精神的那個(gè)層次，我們稱為賦稅基本理論?！雹苤杏蓢馁x稅理論自中世紀(jì)以來因國情及文化等的差別而有異。英國自中世紀(jì)以來賦稅就不是國王隨意征收，而是要經(jīng)過議會(huì)同意。這種賦稅理論經(jīng)過累世傳承而沿襲下來，成為英國賦稅的基本理論。國王要征稅必須經(jīng)議會(huì)同意，并且要遵循“共同需要”“共同利益”“共同同意”的原則，賦稅的征收和支取要依據(jù)法律而行，且有相關(guān)機(jī)構(gòu)審計(jì)和監(jiān)督。英國的這一稅制理論一直延續(xù)，故而斯密在有關(guān)稅制理論的論述中都是依法律而論的。亞當(dāng)·斯密在論述英國稅制所要遵循的基本原則時(shí)提出了著名的“稅制四原則”，即平等原則、確實(shí)原則、便利原則和節(jié)省原則。英國鹽稅的開征及稅率的確定、稅額的多少都要遵此原則而行。加之近代以來英國在經(jīng)濟(jì)上奉行重商主義經(jīng)濟(jì)政策和自由貿(mào)易經(jīng)濟(jì)政策①，由此關(guān)稅和消費(fèi)稅構(gòu)成了英國稅收收入的大宗。而鹽稅作為生活必需品對(duì)其征稅則遭到國民的反對(duì)，于1825年被廢除。

中國則不同。中國自秦建立起高度集中的中央集權(quán)專制制度后，皇帝、國家與政府三位一體，奉行“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的治國理念。這一理念又滲透到稅制理論中，成為中國古代皇帝征稅，臣民納稅的依據(jù)，這種理論必然會(huì)造成賦稅名目繁多、稅負(fù)沉重、征收隨意等弊端，這種弊端到19世紀(jì)末愈加嚴(yán)重。對(duì)此，嚴(yán)復(fù)給予嚴(yán)厲抨擊：“中國自秦以來，無所謂天下也，無所謂國也，皆家而已。一姓之興，則億兆為之臣妾。其興也，此一家之興也，其亡也，此一家之亡也。天子之一身，兼憲法、國家、王者三大人物，其家亡，則一切與之俱亡，而民人特奴婢之易主者耳，烏有所謂長(zhǎng)存者乎?！雹趪?yán)復(fù)的話點(diǎn)明了中國古代至近代稅制理論的核心，中國自古代以來即形成了家國一體的社會(huì)制度，由此中國古代及近代賦稅的征收、稅率的確定、稅額的多寡皆由一國之君決定，并無任何機(jī)構(gòu)可以牽制，稅收由此亦帶有隨意、任意開征之特點(diǎn)。鹽稅的征收及稅率的多次調(diào)整、變革一方面固然是由于當(dāng)時(shí)中國政府的財(cái)政需求，另一方面鹽稅稅率的變化無常及隨意加征所謂的鹽厘、附加稅等皆因當(dāng)時(shí)中國政府社會(huì)制度的缺陷所致。此種情況自1949年新中國成立后得以改變，至今，我國已形成了較為科學(xué)、合理的稅制體系。不僅如此，在當(dāng)前中國各項(xiàng)改革深入進(jìn)行的同時(shí)，我國的稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)一步向合理化、科學(xué)化的方向發(fā)展，逐步形成具有中國特色的社會(huì)主義稅制體系，讓稅收更好地服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

四、近代中英鹽稅功能變遷的啟示

綜上所述，近代以來中英兩國鹽稅所發(fā)揮的功能有很大差異。鹽稅在近代中國是政府籌得財(cái)政收入的主要來源，與關(guān)稅、田賦一起成為中國政府財(cái)政收入的三大支柱。因近代中國的歷史是一部為列強(qiáng)所侵略而喪失部分自主權(quán)的屈辱史，因此，近代中國的鹽稅自主權(quán)亦為外國列強(qiáng)所把持。有鑒于此，為籌得對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)之軍費(fèi)、維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)及償還外債等計(jì)，近代中國歷屆政府都將鹽稅收入作為主要的財(cái)政收入來源。因鹽稅在近代中國財(cái)政收入中占大宗，為獲得此收入，近代各屆政府屢次提高稅率、加征鹽稅的各種費(fèi)用，致使近代中國國民的鹽稅負(fù)擔(dān)過重而多發(fā)抗稅、搶鹽風(fēng)潮。與近代中國不同，近代英國因正處于由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工商業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，政府財(cái)政收入亦由主要依靠農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)而依靠關(guān)稅、工商稅和消費(fèi)稅等間接稅。鹽稅作為間接稅的一種自開征之日起即是因戰(zhàn)爭(zhēng)而臨時(shí)開征，一旦戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，此稅即被廢止。所以，在近代英國歷史上，鹽稅的主要功能不是為政府籌得財(cái)政收入。鹽作為國民生活的必需品，鹽稅是對(duì)國民生活必需征稅，這對(duì)自中世紀(jì)以來即有憲政傳統(tǒng)的英國國民而言是很難接受的，由此，鹽稅最終因國民反對(duì)而廢止。

近代以來中英鹽稅功能的變遷給了我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>

第一，一國國情及社會(huì)制度在很大程度上影響了一國稅制理論及稅收實(shí)踐。中國因自古代以來即形成了高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，皇帝處于政治經(jīng)濟(jì)的中心，享有至高無上的權(quán)力。這一權(quán)力在稅制理論及稅收實(shí)踐上的體現(xiàn)就是稅制的量出制入原則及稅收的隨意開征、任意加征。近代以來中國鹽稅的變遷即是很好的例證。英國則不同，英國自中世紀(jì)以來國王即不是最高權(quán)力的核心，國王的權(quán)力受到議會(huì)的限制。中世紀(jì)英國賦稅的開征只有在面臨戰(zhàn)爭(zhēng)等緊急情況時(shí)方可實(shí)行，除此之外，國王無征稅權(quán)。如，1215年的《大憲章》即規(guī)定國王除被俘、長(zhǎng)女出嫁、長(zhǎng)子被封為騎士外不得隨意征稅。此后，《大憲章》的原則又被反復(fù)確認(rèn)。至1688年“光榮革命”后，1689年的《權(quán)利法案》又規(guī)定：“凡未經(jīng)議會(huì)允許，假借國王特權(quán)，或供國王使用而任意征稅，超出議會(huì)允許的時(shí)間或方式，皆屬違法?！雹佟稒?quán)利法案》對(duì)國王和議會(huì)財(cái)政權(quán)的規(guī)定使近代意義上國家公共財(cái)政制度和稅收憲政制度得到法律保障，國王如欲征稅需經(jīng)議會(huì)同意，并遵循英國稅制的“共同同意”“共同需要”“共同利益”原則。英國鹽稅的開征因不符合國民共同利益，因而未得到國民的共同同意，遂于1825年廢止。

第二，合理的稅制結(jié)構(gòu)設(shè)置要遵循不對(duì)生活必需品征稅的原則。鹽屬于國民生活的必需品，對(duì)生活必需品的征稅在很大程度上類似于人頭稅，這種直接加諸于國民身上的稅收若過于沉重則必然加劇國民的生活負(fù)擔(dān)而導(dǎo)致抗稅行為多發(fā)。近代中國因鹽稅過重而導(dǎo)致各地頻發(fā)的抗稅、搶鹽風(fēng)潮即是很好的例證。英國稅制因有比較規(guī)范的制度及法律約束，因而在開征新稅及設(shè)定稅率、稅額時(shí)都要循法而行，不敢逾法而為。因此，近代英國因開征鹽稅未引發(fā)國民對(duì)抗行為，而是循國民利益最終廢除了鹽稅。

第三，合理的稅制不能僅僅將稅收作為為政府謀得財(cái)政收入的主要手段，而是要同時(shí)顧及稅收的社會(huì)財(cái)富調(diào)節(jié)功能及稅收的公平性、正義性。通常來說，政府征稅的主要?jiǎng)訖C(jī)是為了籌得財(cái)政收入，但隨著社會(huì)上貧富分配不均等社會(huì)問題的出現(xiàn)，政府應(yīng)隨時(shí)調(diào)整稅收的功能，將稅收作為調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配和實(shí)現(xiàn)公平、正義的主要手段，由此實(shí)現(xiàn)稅收功能的轉(zhuǎn)變。近代中國鹽稅的征收主要是為政府籌得財(cái)政收入，因此，鹽稅的稅率很高且附加的鹽厘、雜稅等名目繁多，鹽稅稅率的提高及開征的隨意致使國民負(fù)擔(dān)沉重，因而國民的抗稅風(fēng)潮屢見不鮮。與中國不同，近代英國鹽稅的開征主要因戰(zhàn)爭(zhēng)而開征，具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，政府的財(cái)政收入主要依靠關(guān)稅和消費(fèi)稅，因此，英國近代史上鹽稅自開征至廢止未引起國民反抗。隨著英國工業(yè)社會(huì)的形成，至19世紀(jì)末，英國政府認(rèn)識(shí)到稅收不應(yīng)僅僅作為政府財(cái)政收入的主要手段，而且還應(yīng)作為調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配不均等社會(huì)問題的主要手段，由此，現(xiàn)代化的英國稅制形成，這一稅制理論對(duì)英國福利國家的形成產(chǎn)生了重要影響。

綜上，因中英兩國稅制理論的不同，導(dǎo)致兩國稅制實(shí)踐的差異。近代以來，中國鹽稅作為政府籌得財(cái)政收入的主要來源，主要發(fā)揮了稅收的財(cái)政收入功能而未顧及國民的利益需求，因此，近代以來中國的鹽稅稅收負(fù)擔(dān)沉重，普通百姓對(duì)鹽稅憎恨有加，多發(fā)抗稅及搶鹽風(fēng)潮。而英國則不同，因英國自中世紀(jì)以來即有相關(guān)制度對(duì)國王的征稅權(quán)力加以限制，步入近代后，議會(huì)逐漸掌握了稅收大權(quán)，國王不經(jīng)議會(huì)同意而征收屬違法，因此，近代英國鹽稅的開征不是隨意而為，鹽稅收入亦沒有成為政府財(cái)政收入的主要來源，反而鹽因是國民生活的必需品，征收鹽稅違背了英國稅制中不對(duì)必需品征稅的原則而被廢止。

（責(zé)任編輯：周 聰）

Comparative Analysis about the Function of Salt Tax and Its Development Between Britain and China since Modern Times

Teng Shuna1Xi Chuanying2Han Daxue3

With the social transitions in Britain and China since modern times, the functions of their salt tax have changed. In Britain, the tax structure changed from agriculture tax to industrial and commercial tax since the 16th century. In the structure, indirect tax occupied a large proportion, which mainly consisted of impost tax and consumption tax. Salt tax, as one of consumption taxes, only occupied a little proportion since the levy of 1694, and it was abolished due to people's opposition in 1825. Such tax structure continued till the early 20th century. Different from Britain, Chinese salt tax occupied a very important status and was one of the three major sources of state revenue. Such function has changed since the foundation of the People’s Republic of China. Through the comparative analysis about the function of salt tax between Britain and China, we can see that different tax is connected with its state condition. However, we can also see that the building of a state tax system must obey its citizen’s willingness and interest which are very important to the state stability and development.

the theory of tax system; the structure of tax system; salt tax; China; Britain

A

1003—9864（2015）02—0021—11

K25

滕淑娜（1975-），女，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士。

席傳英（1980-），女，濟(jì)南平陰實(shí)驗(yàn)學(xué)校教師。

韓大學(xué)（1989-），男，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。

國家社科基金青年項(xiàng)目“稅制變遷與20世紀(jì)英國政府社會(huì)政策研究”（13CSS019）的階段性研究成果。

① 國外研究英國鹽稅的著述可參見：D.B.Horn & Mary Ransome.,Eyre & Spottiswoode,1957;Edward Hughes.，Manchester University Press,1934；Stephen Dowell.Vol.1,2,3,4,Frank Cass & Co.ltd.1965;Roy Douglas.,Macmillan Press Ltd,1999;J.F.Rees.,Methuen & CO.Ltd,1921;Patrick K.O’Brien.“The Political Economy o British Taxation,1660-1815”,,2ndser.XLI,1(1988);Raymond Turner.“The Excise Scheme of 1733”,,Vol.42,No.1659(Jan.,1927).

國內(nèi)研究英國鹽稅的文章可參見馬澤民.白金之價(jià):中世紀(jì)英國鹽價(jià)初探（13—15世紀(jì)）[J].史林,2010(5);于民.中世紀(jì)中后期和現(xiàn)代早期英國鹽價(jià)變動(dòng)原因考察[J].鹽業(yè)史研究,2012(4).

國內(nèi)對(duì)中國鹽稅的研究有:趙爾巽.清史稿:卷一百二十三;卷一百二十五[M].臺(tái)北:洪氏出版社,1981;金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999;曾仰豐.中國鹽政史[M].重印版.臺(tái)北:臺(tái)灣商務(wù)印書館,1978;李涵,等.繆秋杰與民國鹽務(wù)[M].北京:中國科學(xué)技術(shù)出版社,1990;賈士毅.民國財(cái)政史[M].上海:商務(wù)印書館,1917;付志宇.近代中國稅收現(xiàn)代化進(jìn)程的思想史考察[M].成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2010;陳鋒.清代鹽政與鹽稅[M].2版.武漢:武漢大學(xué)出版社,2013;劉孝誠.中國財(cái)稅史[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2007;王仲.袁世凱統(tǒng)治時(shí)期的鹽務(wù)和“鹽務(wù)改革”[J].近代史研究,1987(4);張榮生.中國歷代鹽政概說[J].鹽業(yè)史研究,2007(4);李曉龍,溫春來.中國鹽史研究的理論視野和研究取向[J].史學(xué)理論研究,2013(2);宋華.中國鹽稅、鹽專賣制度的歷史演變及財(cái)政意義[J].時(shí)代金融,2014(6);佐伯 富.中國鹽政史研究[J].夏宏鐘,譯.鹽業(yè)史研究,1990(3);魯子健.近代外債與中國鹽政[J].鹽業(yè)史研究,2001(3);馬金華,劉沛.近代中國的政府債務(wù)與鹽稅抵押[J].鹽業(yè)史研究,2014(2);夏國祥.近代中國鹽政改革思想初探[J].鹽業(yè)史研究,2009(3);易繼蒼.南京國民政府的鹽稅與統(tǒng)稅改革[J].杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2002(5);宋良曦.清代中國鹽商的社會(huì)定位[J].鹽業(yè)史研究,1998(4);王子耀.中國封建社會(huì)征收鹽稅的基本原則[J].延安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),1998(4)等.

② 宋濂.元史:卷九十四·食貨二[M].北京:中華書局,1976:2386.

③ 趙爾巽.清史稿:卷一百二十三·食貨四[M].臺(tái)北:洪氏出版社,1981:3606.

④厘金：厘金制，創(chuàng)于咸豐時(shí)期，初僅為鎮(zhèn)壓太平天國運(yùn)動(dòng)權(quán)宜之計(jì)，后變本加厲，百弊叢生。具體內(nèi)容參見趙豐田.晚清五十年經(jīng)濟(jì)思想史[M].北京:哈佛燕京出版社,1939.

① 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:23.

② 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:7.

③ 陳鋒.清代鹽政與鹽稅[M].2版.武漢:武漢大學(xué)出版社,2013:210.

④ 趙爾巽.清史稿:卷一百二十五[M].臺(tái)北:洪氏出版社,1981:3707-3708.

⑤ 這里的關(guān)稅又稱“洋關(guān)稅”，是與鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前中國政府對(duì)經(jīng)過本國陸路、水路、海陸等征收的通過稅，亦稱“常關(guān)稅”相對(duì)應(yīng)的。所謂“洋關(guān)稅”是指鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后清政府被迫開放通商口岸，中國政府由此設(shè)立海關(guān)，征收關(guān)稅，此關(guān)稅稱“洋關(guān)稅”。

⑥ 這里指民國二年，即1913年。

⑦ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:19.

① 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:33.

② 1913年的《鹽稅條例》只是將此前的最高稅率每百斤5元和最低稅率每百斤1元統(tǒng)一調(diào)整為每百斤2.5元，這一做法只是高稅率有所下調(diào)、低稅率有所增加而已。

③ 轉(zhuǎn)引自王仲.袁世凱統(tǒng)治時(shí)期的鹽務(wù)和“鹽務(wù)改革”[J].近代史研究,1987(4):111.

④ 工業(yè)、漁業(yè)用鹽除外，當(dāng)時(shí)的北京政府為鼓勵(lì)實(shí)業(yè)發(fā)展對(duì)工業(yè)、漁業(yè)用鹽實(shí)行優(yōu)惠政策。

⑤ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:54.

⑥ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:53.

⑦“就場(chǎng)征稅”是英國人丁恩提出的改革中國鹽稅的辦法，即所謂“就場(chǎng)征稅、自由貿(mào)易”的征稅原則。

⑧ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:76.

⑨ 例如，1929年公布的《漁業(yè)法》規(guī)定：漁業(yè)用鹽稅率每百斤最多不超過0.2元。1930年11月公布的《農(nóng)工業(yè)用鹽章程》規(guī)定：每百斤鹽征稅0.03元，經(jīng)特許者可以免稅。（參見國家稅務(wù)總局.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:93.）

① 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:100.

② 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:166-169.

③ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:201.

④ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999:224.

⑤ 付志宇.近代中國稅收現(xiàn)代化進(jìn)程的思想史考察[M].成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2010:131.

① 付志宇.近代中國稅收現(xiàn)代化進(jìn)程的思想史考察[M].成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2010:178-181.

② 隨季齡,姜潤(rùn)洲.產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅、鹽稅、其他稅種和地方各稅的納稅檢查與帳務(wù)處理[M].沈陽:遼寧人民出版社,1986:246.

③ 宋華.中國鹽稅、鹽專賣制度的歷史演變及財(cái)政意義[J].時(shí)代金融,2014(6):1.

④ 喬寶云,劉樂崢,趙建梅,等.公共財(cái)政研究報(bào)告:中國稅收收入和稅收收入能力研究[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2009:28.

⑤ Stephen Dowell.[M].London:Frank Cass & Co.Ltd.1965:3.

⑥ Raymond Turner.“The Excise Scheme of 1733”[J].,1927,42(1659):34-35.

⑦ Stephen Dowell.[M].London:Frank Cass & Co.ltd.1965:4.

⑧ Stephen Dowell.[M].London:Frank Cass & Co.ltd.1965:4-5.

①1714-1783[M].London:Eyre & Spottiswoode,1957:297.

② D.B.Horn &-Mary Ransome.[M].London:Eyre & Spottiswoode,1957:300.

③ Patrick K.O’Brien.“The Political Economy o British Taxation,1660-1815”[J].,1988,41,(1):9.

①Roy Douglas.[M].London:Macmillan Press Ltd,1999:59.

②J.F.Rees.[M].London:Methuen & Co.Ltd,1921:170.

③凱恩斯.就業(yè)利息和貨幣通論[M].徐毓枬,譯.北京:商務(wù)印書館,1983:321.

④ 顧鑾齋.從比較中探尋中國中古社會(huì)賦稅基本理論[J].史學(xué)理論研究,2005(4):32.

① 重商主義經(jīng)濟(jì)政策主要在17、18世紀(jì)實(shí)行，19世紀(jì)中后期，伴隨著工業(yè)革命在英國的完成，其在經(jīng)濟(jì)政策上開始奉行自由放任主義。

② 嚴(yán)復(fù).嚴(yán)復(fù)集[M].王栻,主編.北京:中華書局,1986:948-949.

① Andrew Browning.[M].London:Eyre & Spottiswoode,1953:123.