于力，孫書潔

(1.新疆警察學院公安管理系，新疆烏魯木齊830013；2.新疆警察學院法律系，新疆烏魯木齊830013)

所謂“駕考合一”制度，就是公民初次申領機動車駕駛證或增加準駕車型時必須參加駕校的統(tǒng)一培訓，由駕校出具《駕校培訓記錄》后才能到車管部門申請駕駛證，不經(jīng)駕校培訓公民個人無法直接申請駕駛證?！榜{考合一”制度因申請方式單一、缺乏人性化、行業(yè)壟斷、部門保護色彩濃厚而備受詬病，由此所引發(fā)的爭議和訴訟不斷增多[1]。在公眾和學術界的呼吁下，“直考駕照”（即公民不參加駕校培訓，通過私人教練帶教、自學等方式直接向車管部門申請駕駛證）已在個別省市試行。為有序推進“駕考合一”制度改革，本文針對“駕考合一”制度缺陷進行了分析，并就“駕考合一”制度改革提出了設想，希望對建立更加完善的、切合我國實際的駕考制度有所裨益。

一、“駕考合一”制度理性分析

（一）“駕考合一”制度缺乏人性化，難以滿足市場經(jīng)濟體制下多元利益主體的不同要求

“駕考合一”制度是我國計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，它比較符合當時“大一統(tǒng)”的社會管理體制，也曾發(fā)揮了積極的作用。隨著我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的逐步建立，原先結構單一的城鄉(xiāng)利益主體呈現(xiàn)出多元化的狀況，高度集權的“大一統(tǒng)”的社會管理體制被打破，政府由管理型轉變?yōu)榉招停垢骼嬷黧w能根據(jù)自己的需要，選擇不同的方式，從事各種社會活動。如公民既可以選擇脫產(chǎn)的方式，也可以選擇自學、函授、遠程教育等方式來獲取大學學歷。然而，在全社會已發(fā)生深刻變革的今天，“駕考合一”制度卻一成不變，其機械、僵化、不切實際的規(guī)定乃至人性化的缺失早已顯露無遺，而把駕駛證與駕校培訓強行捆綁的做法更是違背了民意，必然遭到公眾的討伐[2]。

很多人都有過駕校艱難曲折的學車經(jīng)歷，先是突擊式的理論學習，而后是長達數(shù)月之久的倒樁移庫、場地和道路駕駛訓練。通常一個學員在練習，六七個學員在旁觀或隨車等候，風吹日曬一整天也“摸”不上幾回車。由于學員性別、年齡、文化程度、學習能力、領悟能力、操作能力有很大的差異，有的學員練幾次就可以輕松掌握，有的學員練幾十次還領會不了，但駕校及教練為考慮機會均等和學員的情緒，仍讓會與不會的學員輪流反復練習，既造成了資源的浪費，又耽誤了部分學員的時間。在駕校不順利的一兩年還拿不上駕照，令許多對駕照夢寐以求的學員叫苦不迭。這種呆板的“大鍋亂燉”式的駕考培訓方式無法根據(jù)學員的個體差異和不同要求，靈活便捷地安排培訓時間并因人施教，與當今社會所崇尚的尊重民意，以人為本，服務至上的理念嚴重背離。所以，公眾要求變革“駕考合一”制度的呼聲不絕入耳。

（二）“駕考合一”制度既不能從根本上保證駕考培訓的質量，也為駕考部門權力尋租、滋生腐敗提供了溫床

從目前駕校培訓質量和效果看，“駕考合一”制度的設計并不科學和完善。前些年如井噴式出現(xiàn)的“駕考熱”在各地催生出了無數(shù)大大小小、良莠不齊的駕校。其中，有條件齊備、規(guī)模較大、實力雄厚的正規(guī)駕校，但也不乏條件簡陋，教練員水平低下，需借用場地練車的“野駕?！?、“黑駕?！?。一部分駕校以其良好的信譽、規(guī)范的經(jīng)營、優(yōu)質的服務和穩(wěn)定的通過率站穩(wěn)了市場。而有的駕校無視行業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德，肆意擾亂市場秩序，搞惡性競爭。有的駕校為降低成本，在一輛教練車上安排十幾甚至二十幾名學員練車，或根本不按統(tǒng)一的教學計劃、教學大綱施教，隨意縮減培訓內容和培訓時間，在學員尚未真正掌握駕駛技能的情況下，通過長期與駕考部門合作所形成的利益關系，營私舞弊，使一些不合格的學員順利拿到了駕照。

“駕考合一”制度造成了駕培市場的壟斷，容易使駕校蛻化為一個“食利者”，增加了公民學習駕駛技術的成本，還使得行政機關容易被駕校所“俘獲”，滋生腐敗[3]。2013年2月，以廣東湛江市交警支隊車管所所長梁志雄為首的駕考腐敗窩案被揭露，有40余名考官卷入其中，涉案金額高達2 100多萬元。據(jù)當?shù)丶o檢部門調查，該市的車管所與駕校沆瀣一氣，逐漸形成了一條“腐敗食物鏈”[4]。湛江車管所腐敗案不僅嚴重損害了國家機關及其公職人員的形象，而且許多不合格的司機、潛在的“馬路殺手”因此被放行，直接危害公共秩序和公民的生命財產(chǎn)安全。如此驚人的腐敗行為再度讓公眾失去了對駕考行業(yè)的信任，也使“駕考合一”制度改革到了無可回避的境地。

（三）“駕考合一”制度導致駕校壟斷經(jīng)營，費用高居不下

由于駕校被主管部門賦予專司駕考培訓的職能，形成了其獨占駕考培訓市場的特殊地位。駕校的壟斷經(jīng)營及駕校間無序競爭不可避免導致駕校在收費上的不透明、不合理，甚至高收費、濫收費。2013年1月1日，被公眾稱為“史上最嚴交規(guī)”的公安部123號令正式實施，對駕考方式及內容作了一些調整，增大了駕考的難度，使駕考一次通過率降低。由此，各地駕校也借機串通漲價，使原本高居不下的培訓費又進一步上漲。盡管政府主管部門明令禁止駕校哄抬價格，隨意漲價，但仍有部分駕校置若罔聞，擅自提高收費標準[5]。駕校這種“漲價和你沒商量”的霸王式做法，也使公眾對駕校一家獨大，壟斷經(jīng)營具有公共屬性的駕考培訓行業(yè)的不滿情緒與日俱增。

（四）“駕考合一”制度存在法律依據(jù)不足的硬傷，備受社會各方的抨擊

“駕考合一”制度要求公民初次申領機動車駕駛證或增加準駕車型時必須持駕校出具的《駕校培訓記錄》，才能到車管部門申請駕考。而《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）只對公民申請駕駛證身體和年齡兩個條件作了規(guī)定，沒有規(guī)定申請駕駛證必須經(jīng)過駕校培訓。公安部《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》（123號令）對駕駛證的申請、考試和發(fā)證做了更加具體、細致的解釋，也沒有申請駕駛證必須提交《駕校培訓紀錄》的規(guī)定。因此，目前各省市公安廳（局）、交通廳（局）要求申請駕駛證必須提交《駕校培訓紀錄》的規(guī)定于法無據(jù)。從法律效力上看，各省市公安廳（局）、交通廳（局）的規(guī)定僅屬于一般規(guī)范性文件，是從屬于國家法律、國務院行政法規(guī)、國務院主管部門規(guī)章的下位法，不能與上位法相抵觸，只能嚴格依照《道路交通安全法》、《實施條例》和公安部123號令實施，無權增設“申請人必須提交《駕校培訓紀錄》”的規(guī)定，據(jù)此可以認定該行為無效。2008年12月，湖南湘潭大學15名師生聯(lián)名向湖南省法制辦提交了《規(guī)范性文件審查申請書》，請求撤銷湖南省公安廳、交通廳聯(lián)合下發(fā)的《湖南省機動車駕駛人培訓考試管理暫行規(guī)定》中設立的公民必須通過駕校申領駕駛證的許可條件，允許公民“直考駕照”。該申請得到了湖南省法制辦和國務院法制辦的支持，最終促使“駕考合一”制度在湖南省的改革。

二、“駕考合一”的制度改革構想

從湖南省率先開啟“駕考合一”制度改革破冰之旅至今，安徽、遼寧、廣州、鄭州等省市陸續(xù)試水，有條件地推行“直考駕照”，其它省市或舉棋不定或徘徊觀望。其主要原因是擔心放開“直考駕照”后“馬路殺手”增多，導致嚴峻的交通安全形勢進一步惡化。對于“直考駕照”威脅交通安全而不能放開的說法，筆者認為過于牽強。試想，在過去沒有駕校時，都是通過師傅帶徒弟的方法掌握了過硬的駕駛技能，并不比過分追求通過率而忽視實際駕駛技能的駕校培訓方式遜色。所以，以維護交通安全為名而變相剝奪公民自由選擇權的杞人憂天式的做法并不可取，無益于新事物的成長和進步。筆者建議，“駕考合一”制度改革應從以下幾方面著手：

（一）“駕考合一”制度的改革首先以整頓駕考培訓市場秩序為突破口，才能讓“直考駕照”真正落地

“駕考合一”制度改革不等于廢除駕校，在允許公民“直考駕照”后，駕校仍然是公民申請駕駛證的一個途徑。駕校在駕考培訓市場的主力軍作用在短時期內是無法替代的，其優(yōu)勢在于有一套成熟的培訓模式，有經(jīng)驗豐富的教練和專業(yè)的教練車以及符合要求的訓練用地，而這些憑借個人是無法全部做到的。但目前駕校多如牛毛，亂象叢生。一旦允許“直考駕照”后，可能會加劇駕考培訓市場的混亂局面，使“駕考合一”制度改革陷入進退維谷的境地。為此，政府應對駕校重新洗牌，既要從嚴控制駕校的數(shù)量，又要著力提升駕校的辦學水平。本著寧缺毋濫的原則，嚴格按照《機動車駕駛員培訓管理規(guī)定》的條件和標準進行篩查，對達不到條件的駕校予以摘牌[6]。

政府要加強對駕考培訓市場的監(jiān)管，建立行之有效的監(jiān)督制度，并保證投訴渠道的暢通，堅決遏制駕校各種不規(guī)范經(jīng)營活動。筆者建議，政府主管部門應建立駕校不良信譽記錄與公示制度，并制定相應的實施細則，如駕校違規(guī)經(jīng)營要納入不良信譽記錄并及時向社會公示，有多次不良信譽記錄者要被剔除駕考培訓行業(yè)。同時，政府應鼓勵駕校在挖潛改造，精打細算，提高效率上拓展空間。駕校也應當給自己合理定位，創(chuàng)新經(jīng)營方式，以優(yōu)質的培訓和多元化的服務吸引公眾?？梢钥隙?，“駕考合一”制度改革后，駕校憑信譽和質量取勝，依然可以立足[7]。

政府主管部門要厘清工作職責，不得借助行政審批參與或變相參與駕校的經(jīng)營活動，徹底撇清與駕校在既得利益上的曖昧關系。紀檢監(jiān)察部門、司法機關應加大懲治駕考腐敗行為的力度，嚴肅查處駕考工作人員吃拿卡要等違法亂紀行為。根據(jù)以往教訓，駕考部門是誘發(fā)腐敗的“高發(fā)區(qū)”、“重災區(qū)”，紀檢監(jiān)察部門可考慮在駕考部門派駐紀檢監(jiān)察特派員或行風監(jiān)督員，公布舉報電話、設立舉報箱，進行跟蹤督導和實時監(jiān)控，預警糾錯，受理查處駕考腐敗案件，及時清除駕考隊伍中的害群之馬。駕考部門要建立加強內部監(jiān)督管理，預防腐敗的長效機制，廣泛推行輪崗交流制度，提升服務水平，提高工作效率，改進工作作風，重塑駕考部門的公廉形象。

（二）“駕考合一”制度改革必須保證制度跟進

2013年4月，公安部交管局在回答網(wǎng)民提出的“公民是否可以直考駕照”問題時，明確表示“我國法律沒有規(guī)定申請駕駛證必須經(jīng)過駕校培訓”。這意味著沿襲甚久堅如磐石的“駕考合一”制度終于有所松動，公民“直考駕照”有望成為現(xiàn)實，這是歷史的一大進步，著實讓人振奮。然而，仔細回味后才發(fā)現(xiàn)，“直考駕照”遠非想象的那樣簡單。公安部交管局雖認可“直考駕照”，但又強調學習駕駛必須嚴格遵守現(xiàn)行的法律、法規(guī)，這如同開啟了“直考駕照”的門戶又陷入了無路可走的困境?！秾嵤l例》第20條第二款的規(guī)定：“在道路上學習駕駛，應當按照公安機關交通管理部門指定的路線、時間進行。在道路上學習機動車駕駛技能應當使用教練車，在教練員隨車指導下進行，與教學無關的人員不得乘坐教練車”。由此看出，公民“直考駕照”受教練員、教練車和教學場地三大條件的制約，而這些資源目前幾乎全被駕校所壟斷，公民在沒有其它途徑可以選擇的情況下，最后不得不仍回到駕校[8]。所以，如果僅僅是公安部交管局原則上的表態(tài)，而沒有相應的法律制度作保障，“駕考合一”制度改革就成為一句空談，“直考駕照”也只能是“一場游戲一場夢”[9]。

要讓“直考駕照”成為現(xiàn)實，必須對相關的法律、法規(guī)進行修訂。因“直考駕照”涉及到教學場地、教練車、教練員的來源、管理以及交通安全隱患、交通事故責任、保險理賠等諸多問題，不可能一蹴而就。必須由國家立法機關組織相關部門專家、學者、各方代表進行深入細致地研討和論證，借鑒國外先進經(jīng)驗，結合我國個別省市推行“直考駕照”的實情進行綜合決策，待時機成熟時審慎地對現(xiàn)行法律、法規(guī)進行修改。取消相關法律、法規(guī)中各種有礙“直考駕照”的限制性規(guī)定，增加相應的法律條款，同時，還應出臺各種配套措施，以填補“直考駕照”的法律空白，使其有法可依[10]。

（三）由政府和社會提供必要的支持，以保證“直考駕照”的全面推進

“直考駕照”除了有相應的法律、法規(guī)作保障外，政府和社會還須以實際行動構建平臺，鼎力相助，才能保證“直考駕照”的全面推進。目前，教學場地、教練車和教練員缺乏是制約公民“直考駕照”的最大障礙，筆者建議通過如下途徑解決：

一是由政府投資興建相當數(shù)量的公益性駕駛訓練場，并提供專門的教練車輛，進行統(tǒng)一管理，實行低廉收費，可以幫助大多數(shù)公民實現(xiàn)“直考駕照”的愿望。

二是鼓勵國有企業(yè)、社會團體利用閑置土地投資興建營利性駕駛訓練場，提供教練車輛，對外租賃或自主經(jīng)營，價格可適當高于公益性駕駛訓練場。既可以調動社會各界的積極性，又可以彌補公益性駕駛訓練場的不足。

考慮到駕駛培訓的特殊性和安全性，駕駛訓練場修建必須按照國家頒布的《機動車教練場技術要求》（JT/T434）相關條款的規(guī)定執(zhí)行，在場地規(guī)模、訓練道路、場地設施、停車場建設等各方面均應符合國家標準。教練車技術狀況應符合《機動車運行安全技術條件》（GB 7258—2004）的要求和《營運車輛技術等級劃分和評定要求》（JT/T198—2004）所規(guī)定的二級車以上技術條件，并裝有副后視鏡、副制動踏板、滅火器及其它安全防護裝置。為確保交通安全，還必須建立包括車輛建檔、日常檢查、維修保養(yǎng)、定期審驗等系統(tǒng)完善的教練車管理制度。

三是允許有教練員資質的個體教練應聘到公益性訓練場或營利性訓練場從事駕駛技能的培訓；允許公民個人聘請私人教練帶教（類似于家教）。教練員必須按照《道路運輸從業(yè)人員管理規(guī)定》取得相應的機動車駕駛證，符合安全駕駛經(jīng)歷和相應車型駕駛經(jīng)歷的要求。私人教練在帶教學員之前必須與學員簽訂培訓協(xié)議，明確雙方的權利、義務以及發(fā)生交通事故后的責任承擔及賠償?shù)仁乱?。私人教練屬于一對一的教學，能按照學員個性化要求靈活便捷地施教，學費可按小時計收，極大地提高學習效率，也使接受能力強的學員時間和費用大大節(jié)省，更加符合公平與效率的原則。

三、結語

“駕考合一”制度改革何時波及全國尚不得而知，但這是大勢所趨，民心所向。我們堅信隨著政府執(zhí)政理念的轉變和依法行政意識的增強，在社會和公眾的積極支持呼吁下，駕駛證申請方式必將走向人性化和多元化。