郭道暉

(廣州大學(xué) 人權(quán)研究中心， 廣東 廣州 510006)

邁向依憲治國(guó)的新臺(tái)階
——對(duì)四中全會(huì)《決定》的幾點(diǎn)法理思考*

郭道暉

(廣州大學(xué) 人權(quán)研究中心， 廣東 廣州 510006)

四中全會(huì)《決定》提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和法治國(guó)家，并強(qiáng)調(diào)：依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政；社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。四中全會(huì)的決定所構(gòu)想的中國(guó)夢(mèng)——法治夢(mèng)，為我們學(xué)界拓寬了研討法治理論的空間。

社會(huì)主義法治；黨的領(lǐng)導(dǎo)；依憲治國(guó)；依憲執(zhí)政

中共十八屆四中全會(huì)《決定》提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)：建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和法治國(guó)家。為此，要“貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論”，形成5個(gè)有關(guān)法治的體系(法律規(guī)范、法治實(shí)施、監(jiān)督、保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系)，實(shí)施6項(xiàng)重要任務(wù)。在具體制度上也提出了一些新的改革構(gòu)想，諸如要建立憲法監(jiān)督制度；建立行政重大決策合法性的事先審查和事后追責(zé)制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的追責(zé)制度；最高法要設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，推進(jìn)訴訟制改革，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查負(fù)責(zé)制……等等[1]。其中，貫徹中國(guó)特色法治理論和形成中國(guó)特色法治體系的命題，是首次見于執(zhí)政黨的中央文件。四中全會(huì)決定所構(gòu)想的中國(guó)夢(mèng)——法治夢(mèng)，為我們拓寬了研討法治理論的空間。

下面我只就四個(gè)理論問題(四個(gè)“什么”和“為什么”)談?wù)勎业目捶ā?/p>

一、為什么要由依法治國(guó)提升為依憲治國(guó)？

依憲治國(guó)也就是“憲治”。最早在中國(guó)提出這個(gè)概念的是60多年前老一輩法學(xué)家錢端升、王世杰所著《比較憲法》。我在1989年4月的上?！斗▽W(xué)》上曾發(fā)表《整頓憲法秩序，實(shí)行憲治》為題的一篇短論，指出當(dāng)時(shí)中央整頓經(jīng)濟(jì)秩序“首要的應(yīng)當(dāng)是整頓憲法秩序，實(shí)行法治最根本的是實(shí)行憲治?！笔舜蠛罅?xí)近平幾次強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，我覺得這是執(zhí)政黨法治思維的一大進(jìn)步。現(xiàn)在這個(gè)原則進(jìn)一步納入十八屆四中全會(huì)的決定，就更具有權(quán)威性。假如真正理解了它的意思，并建立了相應(yīng)的制度并切實(shí)施行，那我們的法治建設(shè)可能提升一個(gè)新臺(tái)階，邁入一個(gè)新階段。

“法”本來(lái)就包括憲法這個(gè)母法。依憲治國(guó)本是依法治國(guó)題中應(yīng)有之義。為什么我們還要突出地提出“依憲治國(guó)”？

我認(rèn)為，其緣由是我國(guó)憲法的權(quán)威迄今尚未建立，憲法的某些條文規(guī)定和憲法的精神原則還沒有得到切實(shí)的貫徹實(shí)施，違憲行為從未依憲得到追究，82憲法幾乎陷于被虛置的狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)憲政秩序的運(yùn)行和法治國(guó)家的建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)政黨和國(guó)家權(quán)力不受憲法和法律制約，公民的憲法權(quán)利得不到有效的保障。這種失憲局面使法和法治丟掉了靈魂，“依法治國(guó)”失去了準(zhǔn)據(jù)，“建設(shè)法治國(guó)家”多是停留在“形式法治”層面。2011年全國(guó)人大常委會(huì)雖然正式宣布說(shuō)“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成”，但并不完備，也不完善。法治建設(shè)還留下不少缺口：

1．權(quán)利立法有缺漏——最重要的是憲法確認(rèn)的一些公民的基本權(quán)利與自由，諸如憲法35條確認(rèn)的公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威六大自由，憲法41條關(guān)于公民有對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評(píng)、建議、申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，憲法第47條關(guān)于公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由，迄今大都沒有相應(yīng)的立法(法律)。而我們的憲法是“不可訴的憲法”，即沒有法律，法院審判不能直接適用憲法來(lái)判案。公民和社會(huì)組織的權(quán)利受到侵犯，就得不到司法救濟(jì)。所以只好靠上訪。而訪民又被某些權(quán)力者視為“刁民”，遭到截訪、打壓。

2．立法越權(quán)侵權(quán)——一是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)規(guī)章以及各部門各地方大量紅頭文件，不乏違反憲法和立法法規(guī)定的權(quán)限和程序。按規(guī)定它們必須是“根據(jù)憲法和法律”才能制定，即沒有法律以前就不能擅自制定行政法規(guī)、規(guī)章。這是越權(quán)立法(如迄今全國(guó)人大還沒有制定結(jié)社法、出版法，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門就只是根據(jù)自己管理的需要制定了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》)；二是侵權(quán)立法。有些法規(guī)規(guī)章不是根據(jù)憲法建立在公平正義基礎(chǔ)上保障人權(quán)和公民權(quán)利與自由，而只是為了部門管理的方便，而且往往只是維護(hù)本部門或本地方利益制定的，重在限制、管制而非保護(hù)公民權(quán)利與自由。這些就構(gòu)成違憲立法，是非法之法，甚至是惡法(如國(guó)務(wù)院的勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)、拆遷條例以及80年代全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的兩個(gè)“嚴(yán)打”決定)。

多年前我曾在《法制日?qǐng)?bào)》頭版發(fā)表過(guò)一篇短論——《反對(duì)以“法”謀私》?，F(xiàn)在一些干部都學(xué)聰明了，在“依法治國(guó)”的大旗下一口一聲依法辦事。至于他所依的這個(gè)“法”是否遵循了憲法和法律規(guī)定的立法程序和法治精神？是否合乎公平正義？還只是為他的部門或地方利益、甚至為特權(quán)利益集團(tuán)謀利益的？他倒不論。

由此，四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，首先就要求依憲立法。

3．憲法監(jiān)督制度缺失——憲法67條第7、8款規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)之一是“撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”；“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)”。但過(guò)去由于沒有違憲審查制度和機(jī)構(gòu)，違憲立法得不到及時(shí)糾正(如1957年經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院制定的勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)，嚴(yán)重侵犯人權(quán)，拖了50多年才于2013年撤消)。

四中全會(huì)的決定宣布要設(shè)立憲法監(jiān)督制度，這是十分重要和值得贊賞的決定。但尚未見確定設(shè)立什么機(jī)構(gòu)？設(shè)在哪里？法學(xué)界很早就曾建議在全國(guó)人大設(shè)立同常委會(huì)平權(quán)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，或設(shè)憲法法院，或由最高法院承擔(dān)違憲審查職責(zé)。我也曾建議先賦予全國(guó)政協(xié)有對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的提案權(quán)(提請(qǐng)人大進(jìn)行違憲審查的議案，此為程序性的權(quán)力)。條件成熟時(shí)上升為實(shí)體權(quán)力?；谡f(xié)既是我國(guó)的基本政治制度和各民主黨派人士和社會(huì)各階層賢達(dá)人士議政協(xié)商的政治機(jī)構(gòu)，它對(duì)政府部門與地方權(quán)力又處于比較超然地位，加之是各界知識(shí)精英和退居二線的資深國(guó)家官員薈萃之地，由全國(guó)政協(xié)承擔(dān)違憲審查職責(zé)，在法理上也是順理成章的。當(dāng)然這一構(gòu)想難以一蹴而就，需要從長(zhǎng)計(jì)議，逐步推進(jìn)。

二、建立什么類型的法治國(guó)？

自十五大確認(rèn)建設(shè)法治國(guó)家十多年來(lái)，我們天天講法治國(guó)家，究竟我們要建立的是什么類型的法治國(guó)家？并沒有深入研究。

其實(shí)，在世界各國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)中，“法治國(guó)”也有各種類型。

最早提出和建立法治國(guó)的是19世紀(jì)德國(guó)的魏瑪共和國(guó)憲法，但它事實(shí)上建立的是“刀制國(guó)”：規(guī)定只要是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)按照一定程序制定的法律，國(guó)民都應(yīng)該絕對(duì)服從，而不問這個(gè)法的性質(zhì)的良惡。它是建立在“惡法亦法”的理論上，這就是所謂法律實(shí)證主義的法治國(guó)。后來(lái)就為希特勒納粹的法西斯統(tǒng)治提供了法理依據(jù)。這是國(guó)家至上主義的法制國(guó)，我國(guó)過(guò)去實(shí)行的人治、黨治也多少有其影響。

第二種是自由法治國(guó)。小政府，大社會(huì)。政府只有很有限的職權(quán)，市場(chǎng)享有絕對(duì)自由，不受政府的干預(yù)。這是早期自由資本主義時(shí)代的法治國(guó)家。

第三種是社會(huì)法治國(guó)。一些歐洲現(xiàn)代國(guó)家，像德國(guó)的基本法(憲法)就明文規(guī)定要建立社會(huì)法治國(guó)。它強(qiáng)調(diào)法治以社會(huì)為主體，政府以服務(wù)社會(huì)為目的，國(guó)家要承擔(dān)對(duì)所有國(guó)民“從搖籃到墳?zāi)埂钡摹吧嬲疹櫋薄＿@是一些福利國(guó)家的憲法原則。

第四種是我們國(guó)家確認(rèn)的中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)。

什么是社會(huì)主義？鄧小平說(shuō)我們還沒有搞清楚。他說(shuō)現(xiàn)今我國(guó)還只是“不合格的社會(huì)主義”，定性為“初級(jí)階段的社會(huì)主義”，這就是“中國(guó)特色”。

在我看來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)主義應(yīng)當(dāng)是社會(huì)至上主義，即社會(huì)主體(人民)至上，人權(quán)和公民權(quán)至上。一切符合公平正義、有利于人民、國(guó)民、公民和人權(quán)的舉措，都可歸入社會(huì)主義的因素。社會(huì)主義的對(duì)立面是國(guó)家至上主義、政黨至上主義，而不完全是資本主義(現(xiàn)代資本主義國(guó)家中蘊(yùn)含正在成長(zhǎng)的社會(huì)主義胚胎因素，如晚年馬克思、恩格斯所稱道的議會(huì)制、股份制是過(guò)渡到社會(huì)主義的形式。社會(huì)主義國(guó)家也包容某些資本主義因素，如我國(guó)的“一國(guó)兩制”和混合經(jīng)濟(jì))。

三、為什么“權(quán)力入籠”必先“權(quán)利出籠”？

四中全會(huì)關(guān)于依法治國(guó)的決定中所設(shè)定的一些制度，體現(xiàn)了制約權(quán)力的要求，即把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，這個(gè)制度就是憲法和法制?？墒怯械牟块T和地方卻在打壓、逮捕依法維權(quán)的公民，這就是把公民權(quán)利關(guān)進(jìn)籠子了。這是違反憲法和黨中央決定的行為。

我認(rèn)為，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，首先應(yīng)當(dāng)把權(quán)利放出籠子，使權(quán)利松綁(當(dāng)然也不是絕對(duì)無(wú)限制的自由)。我這個(gè)判斷有老農(nóng)為證。偶讀五柳村網(wǎng)站2014年10月27日一條信息，網(wǎng)友“彈弓子”記述，記者采訪老農(nóng)：“大爺，您對(duì)四中全會(huì)提出依法治國(guó)怎么看？”老農(nóng)：“我記得以前也提過(guò)，都好多次了，我們也一直被法治著。比如我們的地被依法征走了，我進(jìn)城賣菜被城管依法揍了，我還手又被依法拘留了?！庇浾撸骸澳斫忮e(cuò)了，依法治國(guó)是要把權(quán)力這個(gè)猛獸關(guān)進(jìn)法律的籠子里?！崩限r(nóng)：“那，先把我們從籠子里放出來(lái)不？”

資本主義國(guó)家依靠國(guó)家機(jī)器之間的權(quán)力相互制衡，在中國(guó)并不一定行得通，因?yàn)樯鐣?huì)主義國(guó)家除了要實(shí)行國(guó)家權(quán)力內(nèi)部的分工和制約的機(jī)制外，還必須依靠公民權(quán)利和社會(huì)組織的社會(huì)權(quán)力從外部來(lái)制衡國(guó)家的權(quán)力。因此，要建成社會(huì)主義法治國(guó)家，同時(shí)應(yīng)當(dāng)建立法治社會(huì)、公民社會(huì)，它們是建設(shè)法治國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)與動(dòng)力。我們看到，四中全會(huì)公報(bào)里也提到了立法、司法要有群眾參與，不過(guò)并沒有強(qiáng)調(diào)十八大已經(jīng)確認(rèn)的“法治社會(huì)”的地位和作用，沒有規(guī)劃如何建設(shè)法治社會(huì)的構(gòu)想。這不能不說(shuō)是一個(gè)疏漏，或者缺失。理論界對(duì)什么是“法治社會(huì)”也很少探討，或把它等同于法治國(guó)家的附庸，這是很失策的。

什么是法治社會(huì)？決不應(yīng)簡(jiǎn)單化地理解為只是“以國(guó)家的法來(lái)管控社會(huì)”。法治社會(huì)是作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體，與法治國(guó)家并存和對(duì)應(yīng)，進(jìn)而互補(bǔ)、互動(dòng)、互控的一種社會(huì)存在形式和建設(shè)法治國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)與動(dòng)力，是社會(huì)既自主自治又以社會(huì)監(jiān)控國(guó)家。它不是政府的對(duì)手、敵手，而是幫手。要改變過(guò)去把社會(huì)只當(dāng)作是“國(guó)家的社會(huì)”，是國(guó)家的附庸，或兩者對(duì)立的偏頗。

法治國(guó)家是指國(guó)家機(jī)器的民主化法治化。法治社會(huì)是全部社會(huì)生活的民主化法治化自治化，包括社會(huì)基層群眾的民主自治，各社會(huì)組織、行業(yè)的自律，企事業(yè)單位和社區(qū)的民主管理，社會(huì)意識(shí)、社會(huì)行為、社會(huì)習(xí)慣都滲透著民主的法治的精神，形成一種受社會(huì)強(qiáng)制力(社會(huì)權(quán)力)制約、由社會(huì)道德規(guī)范和社會(huì)共同體的組織規(guī)范所保障的法治文明。更重要的它是既支持又監(jiān)控與抗衡國(guó)家權(quán)力的社會(huì)力量。

四、為什么執(zhí)政黨必須既領(lǐng)導(dǎo)又依靠法治？

四中全會(huì)公報(bào)指出：“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。”——這表明黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治是互為因果的；特別是后一句“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”更可說(shuō)是一個(gè)新認(rèn)知，值得關(guān)注。

執(zhí)政黨與法治是互相依賴的：實(shí)行法治要有黨的領(lǐng)導(dǎo)；黨的領(lǐng)導(dǎo)地位執(zhí)政地位也要靠推行法治才能取得合法性，獲得支持和鞏固。

執(zhí)政黨治理國(guó)家，要明確兩點(diǎn)：

(1)以法治國(guó)——法治要義之一是以法治國(guó)，非“以黨治國(guó)”，更非領(lǐng)袖至上，個(gè)人治國(guó)。

四中全會(huì)決定提出要建立“黨規(guī)體系”，最近召開的中紀(jì)委全會(huì)更強(qiáng)調(diào)黨規(guī)要嚴(yán)于國(guó)法。這有利于“從嚴(yán)治黨”。不過(guò)，從治國(guó)方略而言，國(guó)法——憲法和法律應(yīng)高于黨規(guī)，黨規(guī)不能高于或違反國(guó)法。

不能單以黨的政策、黨規(guī)替代法律，即不能“以家法代國(guó)法”，不能單以黨的政策治國(guó)，或者以領(lǐng)袖個(gè)人的最高指示治國(guó)，即不能以黨代政，黨權(quán)高于國(guó)權(quán)，黨權(quán)至上。這是鄧小平早在1941年發(fā)表的《黨與抗日民主政權(quán)》一文中就著力指出過(guò)的[2]8～21。在這篇文章中，鄧小平嚴(yán)厲批評(píng)了“以黨治國(guó)”的錯(cuò)誤，認(rèn)為它“是國(guó)民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)”，批評(píng)一些同志“把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’”，甚至發(fā)展為“黨員高于一切”，“總之，‘以黨治國(guó)’的國(guó)民黨遺毒是麻痹黨、腐化黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效的辦法”。這些至理名言，至今仍如五雷灌頂，是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)不能不深思警惕的。

(2)依法治國(guó)——黨領(lǐng)導(dǎo)制定法律之后，黨也必須依照和遵守憲法和法律。82憲法序言中就明確規(guī)定，“各政黨…都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”憲法第5條規(guī)定，“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！?/p>

由于我國(guó)作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨是在革命時(shí)期建立和發(fā)展起來(lái)的政黨，取得政權(quán)后在觀念和制度上未能及時(shí)實(shí)現(xiàn)由革命黨到執(zhí)政黨、憲政黨的轉(zhuǎn)變，因此黨在國(guó)家中的地位與作用的某些過(guò)時(shí)的舊觀念、舊習(xí)慣、老作風(fēng)根深蒂固，使得我們?cè)谔幚睃h政關(guān)系、黨法關(guān)系上失范無(wú)序，其中最大的弊病是“以黨治國(guó)”、“以黨代政”，將黨對(duì)國(guó)家政權(quán)和國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的政治思想領(lǐng)導(dǎo)，等同于國(guó)家權(quán)力，把“領(lǐng)導(dǎo)”等同于管轄、控制，進(jìn)而取代或超越國(guó)家權(quán)力。把黨受人民擁戴和服膺的政治權(quán)威——政治號(hào)召力、說(shuō)服力和政治影響力，等同于國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制力和普遍約束力，凌駕于人民主權(quán)、國(guó)家政權(quán)之上。尤其是在極“左”路線影響下產(chǎn)生的1975年憲法，曾在第16條中規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，這就無(wú)異于把黨視為更高于人大的權(quán)力機(jī)關(guān)。后來(lái)82憲法對(duì)此進(jìn)行了修訂。

1980年8月，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇著名講話中，更著重提出要解決“權(quán)力過(guò)分集中”和“黨政不分”、“以黨代政”問題，把它提到是“發(fā)生文化大革命的一個(gè)重要原因”。并認(rèn)為實(shí)行“黨政分開”是“政治體制改革的關(guān)鍵，要放在第一位”。

總之，法治建設(shè)要有黨的領(lǐng)導(dǎo)；而不建設(shè)法治國(guó)家和法治社會(huì)，無(wú)疑就會(huì)喪失黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。文化大革命“踢開黨委鬧革命”，無(wú)法無(wú)天，就是最好的教訓(xùn)。

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]鄧小平文選(第一卷)[M].北京：人民出版社，1994.

責(zé)任編輯：饒娣清

The New Steps to Rule of Constitution——Several Legal Thoughts on the Decision of the Fourth Plenary Session

GUO Dao-hui

(CenterforHumanRights,GuangzhouUniversity,Guangzhou，Guangdong510006，China)

The decision of eighteen session of the Fourth Plenary Session proposed to comprehensively promote the rule of law, construct the socialism legal system and nation of laws with Chinese characteristics, and emphasized: rule of law firstly means rule of constitution, the key to governance by law is governance by constitution. Socialist rule of law must uphold the Party's leadership, and the leadership of the Party must rely on the socialist rule of law. The idea of the Chinese dream came up by the Fourth Plenary Session——Dream of rule of law, which broadened the space of the discussion of the rule of law theory for our academic field.

socialist rule of law；the Party's leadership； rule of constitution；governance by constitution

2014-12-05

郭道暉(1928-)，男，湖南湘陰人，中國(guó)法學(xué)會(huì)法理學(xué)研究會(huì)顧問，最高人民檢察院專家咨詢委員會(huì)委員，廣州大學(xué)人權(quán)研究中心教授。

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1001-5981(2015)01-0015-04