張 智，黃 強(qiáng)

(重慶交通大學(xué)思想政治理論課教學(xué)科研部，重慶 400074)

習(xí)近平同志在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上指出，新形勢(shì)下，我們要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，還要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，是新形勢(shì)下黨提出的加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性的必然要求，已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)人大工作實(shí)務(wù)界與理論界共同面對(duì)的重大課題。全國(guó)人大專門委員會(huì)監(jiān)督效能的優(yōu)化是其中重要的子課題。梳理憲法和相關(guān)法律條文，回溯全國(guó)人大設(shè)立專門委員會(huì)的初衷，明確全國(guó)人大專門委員會(huì)的法律地位與性質(zhì)及其在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)過(guò)程中扮演的角色，分析專門委員會(huì)發(fā)揮監(jiān)督效能的現(xiàn)實(shí)途徑和具體方式，論證專門委員會(huì)發(fā)揮監(jiān)督效能的自身優(yōu)勢(shì)，探討進(jìn)一步提升全國(guó)人大專門委員會(huì)監(jiān)督效能的改革措施，能夠?yàn)橥七M(jìn)人大制度的改革完善、與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)十八大以來(lái)黨對(duì)人大工作的新要求提供思路，也能夠?yàn)楦纳泣h的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力創(chuàng)造條件。

一、專門委員會(huì)當(dāng)前的法律地位與角色定位

全國(guó)人大專門委員會(huì)的前身是1954年憲法要求設(shè)立的民族委員會(huì)和法案委員會(huì)。民族委員會(huì)和法案委員會(huì)具有專門委員會(huì)的性質(zhì)。1975年憲法取消了設(shè)立委員會(huì)的規(guī)定。1978年憲法，全國(guó)人大及其常委會(huì)被賦予設(shè)立專門委員會(huì)的權(quán)力，第一次使用了專門委員會(huì)的名稱。隨后的1982年憲法，全國(guó)人大常委會(huì)不再設(shè)立專門委員會(huì)，但具體規(guī)定了全國(guó)人大要設(shè)立的6類專門委員會(huì)，并有按需要設(shè)立的“兜底內(nèi)容”。這為下一步建立更多的專門委員會(huì)提供了憲法依據(jù)［1］。直至十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)，共設(shè)有民族、法律、內(nèi)務(wù)司法、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、外事、華僑、環(huán)境與資源保護(hù)、農(nóng)村與農(nóng)業(yè)9個(gè)專門委員會(huì)。

現(xiàn)行憲法第五十七條明確了全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其常務(wù)委員會(huì)是它的常設(shè)機(jī)關(guān)的憲法地位和性質(zhì)。沒(méi)有直接關(guān)涉專門委員會(huì)性質(zhì)的條款。1982年，胡喬木在憲法修改委員會(huì)第二次全體會(huì)議上就憲法修改草案討論稿作說(shuō)明，在談到專門委員會(huì)時(shí)講它“不是任何形式的權(quán)力機(jī)關(guān)，它只是人大和人大常委會(huì)的助手”［2］。由此可見，1982年憲法設(shè)立專門委員會(huì)是為了幫助人大及其常委會(huì)能更好地開展工作，行使職權(quán)。彭真在第六屆全國(guó)人大6個(gè)專門委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議上的講話也印證了這一點(diǎn)，他說(shuō):“全國(guó)人大和它的常委會(huì)要加強(qiáng)經(jīng)常工作，沒(méi)有必要的專門委員會(huì)作助手，是困難的。”［3］

“助手”是全國(guó)人大專門委員會(huì)與全國(guó)人大及其常委會(huì)關(guān)系的形象描述，也是對(duì)專門委員會(huì)的角色定位。1986年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的陳丕顯將專門委員會(huì)定性為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)。后來(lái)，彭真在《關(guān)于健全人大機(jī)關(guān)工作和機(jī)構(gòu)的報(bào)告》中將全國(guó)人大專門委員會(huì)定性為全國(guó)人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)［4］。也有學(xué)者將全國(guó)人大專門委員會(huì)同全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)并排，定位為人民代表大會(huì)議事體的組成部分［5］。從結(jié)構(gòu)看，現(xiàn)行憲法關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)的規(guī)定，大體按照全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)代表的順序展開。全國(guó)人大組織法共四章，分別論述全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)各委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)代表。全國(guó)人大專門委員會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)各委員會(huì)的主體部分，而專門委員會(huì)擔(dān)負(fù)的工作是人大及其常委會(huì)工作的重要組成部分［6］。這些都能說(shuō)明專門委員會(huì)是人民代表大會(huì)制度的重要組織部分。因?yàn)閷ｉT委員會(huì)不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，就認(rèn)為其不構(gòu)成人民代表大會(huì)制度組織部分的觀點(diǎn)并不成立。

全國(guó)人大專門委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)行使職權(quán)，主要扮演參謀咨詢部、智囊團(tuán)、具體工作部的角色，這也決定了它發(fā)揮監(jiān)督效能的途徑與方式。

二、專門委員會(huì)發(fā)揮監(jiān)督效能的現(xiàn)行途徑與方式

作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)享有立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)。憲法第三條、第六十二條、第六十七條分別明確了全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)。專門委員會(huì)不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，憲法沒(méi)有授予它監(jiān)督權(quán)。從嚴(yán)格的法律釋義上來(lái)說(shuō)，即使認(rèn)為專門委員會(huì)具有部分監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)也是難以成立的［7］。專門委員會(huì)開展的與監(jiān)督相關(guān)的工作，無(wú)法獨(dú)立于人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)存在。因?yàn)樗爸荒芫腿珖?guó)人民代表大會(huì)或者它的常務(wù)委員會(huì)交付給它的問(wèn)題提出建議和意見，而不能直接以全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的名義決定和處理問(wèn)題”［2］161，其“工作任務(wù)具有準(zhǔn)備和非終結(jié)的性質(zhì)”。實(shí)際上，如果脫離人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，在目前的法律框架下，專門委員會(huì)進(jìn)行的監(jiān)督工作既無(wú)根據(jù)，也缺乏強(qiáng)制效力。有學(xué)者認(rèn)為專門委員會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的分支機(jī)構(gòu)，享有部分法定職權(quán)的看法也不正確［8］。憲法第六十二條和六十七條分別明確了全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)，并無(wú)規(guī)定專門委員會(huì)職權(quán)的條文。全國(guó)人大組織法第三十七條也只是規(guī)定了專門委員會(huì)要做的工作。

另一方面，專門委員會(huì)開展與監(jiān)督相關(guān)的工作，是人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)行使的重要環(huán)節(jié)和構(gòu)成要素。專門委員會(huì)協(xié)助人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的實(shí)際工作，對(duì)監(jiān)督對(duì)象事實(shí)上會(huì)起到很大的監(jiān)督作用，發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督效能。憲法第六十九條規(guī)定各專門委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。這也是專門委員會(huì)協(xié)助人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)、發(fā)揮監(jiān)督效能的具體方式。它通過(guò)審議相關(guān)議案、質(zhì)詢案，作出報(bào)告，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究，提出建議的形式發(fā)揮監(jiān)督效能。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，專門委員會(huì)也具體組織實(shí)施執(zhí)法檢查。全國(guó)人大組織法第三十七條細(xì)化了專門委員會(huì)審議的議案、質(zhì)詢案和法律性文件的來(lái)源，以及它能提出的議案和審議的法律性文件的范圍，進(jìn)一步明確了專門委員會(huì)調(diào)查研究、提出建議的職能，使專門委員會(huì)發(fā)揮監(jiān)督效能的方式更加清晰。

三、專門委員會(huì)發(fā)揮監(jiān)督效能的自身優(yōu)勢(shì)

全國(guó)人大專門委員會(huì)要發(fā)揮監(jiān)督效能，在常設(shè)工作機(jī)構(gòu)(常設(shè)機(jī)構(gòu))的性質(zhì)、組成人員的產(chǎn)生和構(gòu)成、組織構(gòu)建與議事原則3個(gè)方面都具有優(yōu)勢(shì)。

全國(guó)人大及其常委會(huì)每年召開的會(huì)議次數(shù)較少，會(huì)期較短。根據(jù)憲法、全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，除了臨時(shí)召集全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議和人大常委會(huì)會(huì)議外，全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議每年舉行一次，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議一般兩個(gè)月舉行一次。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)每次會(huì)議之間有較長(zhǎng)間隔期。在它們閉會(huì)期間，專門委員會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)(常設(shè)機(jī)構(gòu))，進(jìn)行著監(jiān)督的相關(guān)工作，為全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使提供事實(shí)準(zhǔn)備、資料分析、研究建議，持續(xù)發(fā)揮著監(jiān)督效能。

全國(guó)人大專門委員會(huì)成員由主席團(tuán)在全國(guó)人大代表中提名，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)后產(chǎn)生。而主席團(tuán)的決定，由主席團(tuán)全體成員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。專門委員會(huì)委員的此種產(chǎn)生方式，既具有選舉制的特征，也具有委任制的特征，能夠保證各專門委員會(huì)的委員在知識(shí)水平、專業(yè)領(lǐng)域、社會(huì)威望、道德素質(zhì)等方面滿足專門委員會(huì)在相關(guān)領(lǐng)域開展審議、擬訂議案和調(diào)查研究的工作需要，從而更好地發(fā)揮監(jiān)督效能。全國(guó)人大專門委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制度，集體議事，決定問(wèn)題一般遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，能夠最大程度地排除工作過(guò)程中首長(zhǎng)意志的干擾，充分發(fā)揮委員會(huì)獨(dú)立、專業(yè)的優(yōu)勢(shì)。全國(guó)人大專門委員會(huì)設(shè)主任委員辦公會(huì)議，為委員會(huì)會(huì)議的召開做各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。主任委員辦公會(huì)議開會(huì)時(shí)間間隔短，人員召集相對(duì)容易。專門委員會(huì)還可以根據(jù)工作需要，任命專家為顧問(wèn)，由全國(guó)人大常委會(huì)任免，為開展監(jiān)督相關(guān)工作提供知識(shí)保障和智力支持。

四、優(yōu)化專門委員會(huì)監(jiān)督效能的改革措施

2014年1月，張德江同志在中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)成立大會(huì)上指出，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度特色鮮明、富有效率，但必須隨著時(shí)代的發(fā)展變化而與時(shí)俱進(jìn)。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度從其建立到現(xiàn)在一直都在不斷地發(fā)展完善。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出一系列新的階段性特征，世情、國(guó)情、黨情出現(xiàn)許多新變化，人民群眾的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、公平意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)矛盾明顯增多，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨，人大制度、人大工作面臨許多新課題。因而，我們必須適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的新變化，順應(yīng)人民群眾的新期待，積極研究新情況、解決新問(wèn)題，不斷推動(dòng)人大制度、人大工作與時(shí)俱進(jìn)和發(fā)展完善［9］。人民群眾民主、權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)必然要求強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能。社會(huì)矛盾的化解、改革發(fā)展的推進(jìn)、穩(wěn)定大局的維護(hù)，同樣需要人大通過(guò)充分行使監(jiān)督權(quán)來(lái)保駕護(hù)航?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)要健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的制度，就是最好的“說(shuō)明”。全國(guó)人大專門委員會(huì)作為人民代表大會(huì)制度的重要組織部分和組織形式，對(duì)它的改革完善，對(duì)其監(jiān)督效能的優(yōu)化，是在新形勢(shì)下推動(dòng)人大制度、人大工作與時(shí)俱進(jìn)和改革發(fā)展的重要舉措，更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入新階段后對(duì)強(qiáng)化人大監(jiān)督職能新要求做出的積極回應(yīng)。

(一)優(yōu)化專門委員會(huì)的委員構(gòu)成

在國(guó)外，議會(huì)一般設(shè)有常設(shè)委員會(huì)，以適應(yīng)自身立法專業(yè)性、技術(shù)性不斷增強(qiáng)而對(duì)專業(yè)性人才的需求，以及政府行政事務(wù)增加權(quán)力不斷擴(kuò)大帶來(lái)的對(duì)政府專業(yè)性監(jiān)督控制的需要。與之類似，隨著我國(guó)全國(guó)人大事務(wù)的增加，作為全國(guó)人大的“助手”，全國(guó)人大各專門委員會(huì)承擔(dān)的任務(wù)也越來(lái)越繁重，進(jìn)行監(jiān)督相關(guān)工作的專業(yè)性技術(shù)和知識(shí)需求在不斷提升。這對(duì)全國(guó)人大專門委員會(huì)構(gòu)成人員的素質(zhì)提出了更高的要求。

從第六屆到第十一屆全國(guó)人大專門委員會(huì)的人員構(gòu)成看，專門委員會(huì)委員的數(shù)量呈增加趨勢(shì)，委員的平均年齡呈下降趨勢(shì)。在學(xué)歷結(jié)構(gòu)上，高學(xué)歷委員所占比例越來(lái)越大［10］。這些都是專門委員會(huì)在繁重的事務(wù)中更好地發(fā)揮監(jiān)督效能的積極因素。但是，當(dāng)前全國(guó)人大專門委員會(huì)的人員構(gòu)成還是存在一些不足，比如技術(shù)類和經(jīng)濟(jì)管理類專業(yè)背景的委員較多，人文社科類專業(yè)背景的委員較少;一些委員的專業(yè)知識(shí)與工作經(jīng)歷與所在委員會(huì)專業(yè)領(lǐng)域不符;兼職委員多，專職委員少等，這些都制約了專門委員會(huì)監(jiān)督效能的發(fā)揮。

十八大報(bào)告指出，要健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力。習(xí)近平同志在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)優(yōu)化人大常委會(huì)、專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。全國(guó)人大專門委員會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮委員配置既具有選舉制特征又具有委任制特征的委員產(chǎn)生方式之優(yōu)勢(shì)，按照各專門委員會(huì)所涉領(lǐng)域，有針對(duì)性地配置具有豐富專業(yè)知識(shí)和相關(guān)領(lǐng)域工作經(jīng)歷、年富力強(qiáng)、能夠勝任專門委員會(huì)工作的人大代表?yè)?dān)任專門委員會(huì)委員。

人大代表專職化是提高人大代表履職能力的重要舉措。目前，在人大制度中全國(guó)人大常委會(huì)是人員構(gòu)成專職化程度最高的。憲法第六十五條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。全國(guó)人大組織法第二十三條進(jìn)一步規(guī)定，如果擔(dān)任上述職務(wù)，必須向常務(wù)委員會(huì)辭去常務(wù)委員會(huì)的職務(wù)。法律條文的主要立意在于避免人大代表既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，以有助于常委會(huì)委員走向?qū)Ｂ毣?。即使如此，全?guó)人大常委會(huì)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全員的專職化。專門委員會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)(常設(shè)機(jī)構(gòu))，從工作的常態(tài)性、專業(yè)性、日益增長(zhǎng)的繁重程度看，實(shí)現(xiàn)委員的全部專職化相對(duì)來(lái)說(shuō)條件更為成熟，要求也很迫切。所以，可以從制度上進(jìn)行改革完善，在法律層面明確全國(guó)人大專門委員會(huì)委員專職化的要求，做好配套制度的設(shè)計(jì)，為委員更好地履職，委員會(huì)更好地發(fā)揮監(jiān)督效能創(chuàng)造更加有利的條件。

(二)賦予專門委員會(huì)質(zhì)詢案動(dòng)議主體的資格

質(zhì)詢權(quán)在屬性上具有雙重性，它既是權(quán)力機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督權(quán)力，又是具有特定身份的權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的法定個(gè)人權(quán)利［11］。

從法定監(jiān)督權(quán)力的屬性講，質(zhì)詢權(quán)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的一種運(yùn)行方式。由于專門委員會(huì)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，所以也就不具有質(zhì)詢權(quán)?；诖诉壿嫞瑧椃ê腿珖?guó)人大組織法明確了質(zhì)詢案的動(dòng)議主體，一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表，可以書面提出質(zhì)詢案，常務(wù)委員會(huì)組成人員10人以上，可以向常務(wù)委員會(huì)書面提出質(zhì)詢案。專門委員會(huì)不是質(zhì)詢案的動(dòng)議主體。

專門委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，開展的工作大部分具有被動(dòng)性。除了能主動(dòng)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出議案外，專門委員會(huì)審議全國(guó)人大及其常委會(huì)交付的議案和質(zhì)詢案，組織實(shí)施執(zhí)法檢查，都是被動(dòng)的。隨著全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的充分行使，對(duì)保障和促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的作用越顯重要，監(jiān)督事項(xiàng)的專業(yè)性、技術(shù)性也越來(lái)越強(qiáng)，專門委員會(huì)專業(yè)性、常設(shè)性的優(yōu)勢(shì)凸現(xiàn)出來(lái)，不斷推動(dòng)著專門委員會(huì)從監(jiān)督工作的后臺(tái)走向前臺(tái)。然而，專委會(huì)在法律中的“低調(diào)”定位成了其邁向監(jiān)督工作前臺(tái)的障礙。

提升專門委員會(huì)的法律地位，逐步賦予專委會(huì)多面角色，是新形勢(shì)下優(yōu)化專門委員會(huì)監(jiān)督效能的積極選擇。為了避免與原有制度的斷裂，降低改革成本，可以考慮賦予全國(guó)人大專門委員會(huì)質(zhì)詢案動(dòng)議主體的資格。

從權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的屬性看，專門委員會(huì)不應(yīng)具有質(zhì)詢權(quán)，但從質(zhì)詢權(quán)是權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員特殊的個(gè)人權(quán)利的角度講，答案并非如此。全國(guó)人大專門委員會(huì)的委員都是全國(guó)人大代表，有的還是常委會(huì)委員，擁有質(zhì)詢的個(gè)人權(quán)利。專門委員會(huì)具備提出質(zhì)詢的權(quán)利條件。另外，全國(guó)人大專門委員會(huì)能夠?qū)徸h全國(guó)人大主席團(tuán)或者全國(guó)人大常委會(huì)交付的質(zhì)詢案，聽取受質(zhì)詢機(jī)關(guān)對(duì)質(zhì)詢案的答復(fù)，從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明專門委員會(huì)具備提出質(zhì)詢案的能力。所以，可以考慮從法定權(quán)利的層面賦予專門委員會(huì)質(zhì)詢案動(dòng)議主體的資格。在這一點(diǎn)上，將專門委員會(huì)與代表團(tuán)在人大會(huì)議期間的主體資格等同，視為人大代表構(gòu)成的一個(gè)議事單位。目前，各專門委員會(huì)委員數(shù)量在30名左右，與全國(guó)人大會(huì)議期間能夠提出質(zhì)詢案的法定代表人數(shù)相當(dāng)，因此進(jìn)行由專門委員會(huì)全體委員表決通過(guò)，即可向全國(guó)人大提出與本委員會(huì)有關(guān)的質(zhì)詢案的制度設(shè)計(jì)較為合理，以便于與當(dāng)前質(zhì)詢案動(dòng)議主體的代表數(shù)量協(xié)調(diào)，保證質(zhì)詢案動(dòng)議的嚴(yán)肅性。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，為了更加充分地發(fā)揮專門委員會(huì)常設(shè)性、專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，在上述設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，可以考慮在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議期間，賦予專門委員會(huì)質(zhì)詢案動(dòng)議主體的資格，甚至將質(zhì)詢權(quán)作為專委會(huì)開展監(jiān)督相關(guān)工作的一種常態(tài)化的手段，在全國(guó)人大及其常委會(huì)閉會(huì)期間也能運(yùn)用，持續(xù)發(fā)揮對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督效能。當(dāng)然，這涉及到對(duì)現(xiàn)行制度的根本改革，以適應(yīng)這樣的設(shè)計(jì)要求。

(三)統(tǒng)一專門委員會(huì)的議事規(guī)則

作為人民代表大會(huì)議事體的組成部分，全國(guó)人大及其常委會(huì)分別制定了各自的議事規(guī)則。在憲法和全國(guó)人大組織法的基礎(chǔ)上，議事規(guī)則進(jìn)一步規(guī)范了會(huì)議時(shí)間、議案提出與審議、詢問(wèn)與質(zhì)詢、發(fā)言與表決等事項(xiàng)，保證了全國(guó)人大及其常委會(huì)工作的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，提高了工作效率。從1988年全國(guó)七屆人大一次會(huì)議起，全國(guó)人大各專門委員會(huì)陸續(xù)制定了本委員會(huì)的議事規(guī)則或工作規(guī)則。它們不但在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上各異，對(duì)于具體事項(xiàng)的規(guī)定也不盡相同。如財(cái)政經(jīng)濟(jì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、外事、環(huán)境與資源保護(hù)、內(nèi)務(wù)司法等委員會(huì)規(guī)定，委員會(huì)會(huì)議一個(gè)月召開一次;華僑、民族、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村等委員會(huì)，委員會(huì)會(huì)議是兩個(gè)月召開一次;法律委員會(huì)則是兩個(gè)月召開兩次以上委員會(huì)會(huì)議。在決議原則上，民族、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、外事、環(huán)境與資源保護(hù)、法律、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村等委員會(huì)規(guī)定，委員會(huì)表決事項(xiàng)以全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò);華僑、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、內(nèi)務(wù)司法等委員會(huì)則沒(méi)有明確委員會(huì)表決事項(xiàng)的具體生效原則。另外，各專門委員會(huì)對(duì)委員會(huì)會(huì)議的法定人數(shù)以及主任委員辦公會(huì)議召開時(shí)間的要求，也不完全一樣。

議事規(guī)則的不一致，大大削弱了專門委員會(huì)整體作為全國(guó)人大議事體組成部分的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，降低了專門委員會(huì)的工作效率，不利于專委會(huì)監(jiān)督效能的充分發(fā)揮。要改變這種狀況，就要統(tǒng)一專門委員會(huì)的議事規(guī)則。早在20世紀(jì)90年代初，有學(xué)者便認(rèn)為各專門委員會(huì)的議事規(guī)則為制定全國(guó)人大專門委員會(huì)議事規(guī)則奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)。制定人民代表大會(huì)專門委員會(huì)議事規(guī)則已經(jīng)提到人大自身建設(shè)的日程上來(lái)［5］。遺憾的是，至今全國(guó)人大專門委員會(huì)尚無(wú)統(tǒng)一的議事規(guī)則。在不斷推進(jìn)人大制度改革完善，而專門委員會(huì)的工作優(yōu)勢(shì)又日益凸顯的今天，制定全國(guó)人大專門委員會(huì)議事規(guī)則應(yīng)該盡快納入到人大自身建設(shè)的日程中來(lái)。

五、結(jié)束語(yǔ)

優(yōu)化全國(guó)人大專門委員會(huì)監(jiān)督效能的改革，會(huì)豐富人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐特色和時(shí)代特色，對(duì)地方人大專門委員會(huì)會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng)，但它的意義并不局限于人大制度自身推進(jìn)的層面。作為人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)，對(duì)專委會(huì)的改革是對(duì)實(shí)踐的回應(yīng)，對(duì)時(shí)代的回應(yīng)。2012年11月，習(xí)近平同志闡釋了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，為現(xiàn)階段社會(huì)主義的建設(shè)樹立了目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)將實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”進(jìn)一步落實(shí)為一個(gè)個(gè)具體的改革目標(biāo)和改革舉措。改革的總目標(biāo)則是要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度?！比珖?guó)人大專門委員會(huì)監(jiān)督效能的優(yōu)化作為改革的著力點(diǎn)，可以“撬動(dòng)”整個(gè)人民代表大會(huì)制度的改革與創(chuàng)新，以人大制度的完善帶動(dòng)整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的發(fā)展進(jìn)步，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”提供制度保障。

［1］佚名.全國(guó)人大專門委員會(huì)是全國(guó)人大的什么機(jī)構(gòu)［J］.浙江人大，2012(5):48-49.

［2］胡喬木.胡喬木文集［M］.北京:人民出版社，1993:513-514.

［3］彭真.彭真文選［M］.北京:人民出版社，1991:470.

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［6］左明.充分發(fā)揮市人大專門委員會(huì)的職能作用［J］.天津人大，2008(4):8-10.

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［8］符喬蔭.賦予專門委員會(huì)監(jiān)督權(quán)完善國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制［J］.人大研究，1993(8):20-23.

［9］張德江.加強(qiáng)人大制度理論研究推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)——張德江委員長(zhǎng)在中國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)成立大會(huì)上的講話［J］.中國(guó)人大，2014(2):8-15.

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［11］賈洪梅.人大質(zhì)詢權(quán)虛置原因及對(duì)策初探［D］.北京:中國(guó)政法大學(xué)，2010:4.