郝　佳，張　偉

(西北政法大學(xué) 民商法學(xué)院，陜西 西安　710063)

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策對婚姻家庭的影響
——來自中國鄉(xiāng)村的調(diào)查

郝佳，張偉

(西北政法大學(xué) 民商法學(xué)院，陜西 西安710063)

摘要：調(diào)研顯示,農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策對婚姻家庭的影響呈現(xiàn)出地域性,有明顯的性別特征,女性土地權(quán)益在政策的穩(wěn)定性與家庭成員流動性的沖突中被犧牲。土地承包經(jīng)營兼具農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會保障的功能,因此,政策、制度的設(shè)計必須兼顧效率和公平。在城鄉(xiāng)二元體制下,借鑒日耳曼法上的總有制度,改革土地承包權(quán)主體制度,在明晰農(nóng)戶內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上深化土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),系我國當(dāng)前兼顧農(nóng)村家庭成員間利益公平與收益效率的有效路徑。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營；婚姻家庭；共有；總有；流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營在現(xiàn)實中主要有兩類：一是以家庭承包,即以農(nóng)戶為主體取得土地承包經(jīng)營權(quán);二是以其他方式取得,即以非家庭方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)。本文研究的農(nóng)村土地承包經(jīng)營是指村集體組織成員以戶為單位,作為承包合同的一方當(dāng)事人,承包本集體組織的耕地、草地等農(nóng)業(yè)用地,在承包資格的認(rèn)定上總體實行本集體組織成員人人有份原則,如前述第一類土地承包經(jīng)營。

2008年起,中央每年的一號文件都明確支持并鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2013年一號文件更是首次提出了“家庭農(nóng)場”的概念。2015年的一號文件中繼續(xù)明確了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向,提出“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位,引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn),創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式”。那么,政策變動、演進(jìn)的動機(jī)何在?其與政策的設(shè)計原點——家庭(戶)之間又有著怎樣的互動關(guān)系?對于這些問題的研究,不僅僅是對既有政策與家庭之間關(guān)系的歷史性呈現(xiàn),更是寄希望于分析現(xiàn)有政策對家庭的影響,并提出有效的、符合農(nóng)村生產(chǎn)生活實際和農(nóng)村婚姻家庭關(guān)系現(xiàn)狀的政策建議。

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策之觀察

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策之流變觀察

中國的市場經(jīng)濟(jì)改革肇始于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革,而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革又以土地政策的變革為基礎(chǔ)。自20世紀(jì)80年代初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立至《民法通則》將“土地承包經(jīng)營權(quán)”作為法律概念寫入其中,再到2013年中央一號文件明確支持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),中國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策經(jīng)歷了一個由行政政策主導(dǎo)到土地承包制度法律化再到逐步深化創(chuàng)新的過程。從其內(nèi)容上看,則體現(xiàn)為由以確立并保證農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定為主旨的中前期政策制度到以市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)理念為主導(dǎo)的允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的當(dāng)期政策制度的深刻轉(zhuǎn)變。

1982年至1986年間,中共中央連續(xù)五年出臺五個一號文件*五個一號文件分別是:《中共中央一九八二年一月一日全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》、1983年《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》、1985年《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》。,確立并穩(wěn)定了農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制。這一時期農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制以農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織間的合同關(guān)系為主要特征,亦即農(nóng)戶對于土地所享有的承包經(jīng)營權(quán)是以債權(quán)形式存在,農(nóng)民基于土地承包合同享有對承包土地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)[1](P621-627)。

1986年通過的《中華人民共和國民法通則》將“土地承包經(jīng)營權(quán)”寫入法律,從立法層面正式確認(rèn)了我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律相繼修訂并頒布。1999年的《憲法》(修正案)更是明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”,我國農(nóng)村土地承包制度的法律化基本完成。

與此同時,農(nóng)村土地承包政策由力求“長期穩(wěn)定”到允許“有序流轉(zhuǎn)”的內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變亦在悄然發(fā)生。1984年1月1日,中共中央發(fā)布《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》,即第三個1號文件,強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善生產(chǎn)責(zé)任制,將土地承包期政策明確規(guī)定為延長15年不變。1993年11月,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施》作出決定,在原定的承包期到期后,農(nóng)戶承包權(quán)延長30年不變,并首次提出在承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”的辦法,以此來保證農(nóng)戶土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。此后修訂的《土地管理法》更是將30年的承包期用法律的形式固定下來。

實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變發(fā)生在2007年3月16日《物權(quán)法》的通過,該法明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn),為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)確立了法律依據(jù)。2013年2月1日,中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》明確提出：“堅持依法自愿有償原則,引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！?/p>

至此,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)完成了從權(quán)屬關(guān)系曖昧不明的合同債權(quán),到基本確定屬性的用益物權(quán),再至進(jìn)一步明確用益物權(quán)性質(zhì)的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。在確權(quán)基礎(chǔ)上的有序流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)未來的發(fā)展方向。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策落實之地方性考察

土地承包經(jīng)營政策在地方的具體執(zhí)行中被通俗地歸納為“增人不增地,減人不減地”,即土地承包經(jīng)營權(quán)合同由農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽署,其權(quán)利主體為戶(家庭),故其家庭成員的變動不會影響其權(quán)利標(biāo)的——土地,家庭成員增加,承包的土地份數(shù)并不因此增加；反之，土地份數(shù)也不會減少。

然而在政策的具體執(zhí)行過程中,各地、各村組的做法又有不同,本次調(diào)研對陜西、山西、河南、山東、甘肅五省的12個村組進(jìn)行了訪談?wù){(diào)查,調(diào)研過程當(dāng)中呈現(xiàn)出的具體執(zhí)行方案有如下四種:

第一,嚴(yán)格執(zhí)行型,即嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地、減人不減地”和土地承包關(guān)系30年不變。在土地調(diào)整和新增人口分地過程中不動一分已承包土地,在土地承包期到期之前,不得對承包戶減地。例如,在山西省運(yùn)城市平陸縣后灘村,增人不增地,減人不減地,不因死亡而收回,不因婚嫁而變動。對于外嫁女和嫁城女,出嫁后,她們在娘家的耕地仍然保留,在嫁到的村中不再分配耕地。家中有人去世,土地不回收,由其他親屬繼續(xù)耕種。

第二,實惠型,即“增人增地,減人不減地”。這種村子在土地承包之初已經(jīng)備留足夠的機(jī)動地,新婚婦女和新生兒將從機(jī)動地中獲取耕地。例如,在山東省南縣閆村,出嫁女的耕地權(quán)益均被保留,土地由其親屬代為耕種。

第三,變通型,即“原則不動已承包土地,增地等待減地”。新婚婦女和新生兒排隊等待,從收回遷出人口、去世人口的耕地中獲得自己的份額。例如,在陜西省寶雞市眉縣湯峪鎮(zhèn)講渠村,只要戶口轉(zhuǎn)入即有分配資格,但要等到有閑置土地或收回土地時才可以實際取得土地。

第四,不穩(wěn)定型,即耕地分配政策會隨著村干部調(diào)整和政府部門監(jiān)管程度等因素變化,或嚴(yán)格執(zhí)行,或變通執(zhí)行。例如,在河南省焦作市馬村區(qū)趙蔣村,該村嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地,減人不減地”的政策原則,但在遇到具體情況時也會區(qū)別對待。課題組在調(diào)研時了解到,居住在該村的一名婦女并未同時將戶口遷入,但在此居住且形成事實婚姻,承包時村里針對這一情況,對其分配土地。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策對婚姻家庭關(guān)系影響之觀察

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策對婚姻決策的影響

婚姻決策,主要包括結(jié)婚選擇和離婚決定兩個方面。課題組以前述影響應(yīng)答為指標(biāo)(按照有影響則為一個應(yīng)答數(shù)為標(biāo)準(zhǔn))分別在12個村組、4個區(qū)縣級婦聯(lián)、1個省級婦聯(lián)和3個縣級法院辦公室或民事審判庭開展調(diào)研,結(jié)果顯示,土地承包經(jīng)營政策的變動及具體執(zhí)行方案對于當(dāng)事人結(jié)婚、離婚的行為選擇并無實質(zhì)性的影響。在此次調(diào)研中,僅有河南省焦作市馬村區(qū)趙蔣村一個村報告土地經(jīng)營政策對結(jié)婚的選擇有影響,該村系貧困村,一直以來都存在男性擇偶難問題。據(jù)該村支部書記介紹,這一問題將隨著村組搬遷而解決。從該例應(yīng)答報告可以看出,真正解決該村男子擇偶問題的將是村組的搬遷,而非土地政策的直接影響,故而不宜將其作為土地承包經(jīng)營政策對婚姻行為產(chǎn)生影響的證據(jù)。

另一例應(yīng)答來自甘肅省天祝藏族自治縣婦聯(lián)。在該例案件中,雙方當(dāng)事人本打算離婚,此時土地被政府征用而補(bǔ)償款尚未發(fā)放,女方提出等補(bǔ)償款下來自己得到應(yīng)得的一份后再離,而男方不同意堅持馬上離婚,從而導(dǎo)致了糾紛。表面上看,這是一起與土地補(bǔ)償款有關(guān)的離婚糾紛案,但雙方當(dāng)事人的離婚決定發(fā)生在土地補(bǔ)償決定作出之前,土地補(bǔ)償款的發(fā)放與否僅僅影響了雙方對于離婚時間的選擇,對于離婚與否則無直接影響。因此,也不宜將其作為土地承包經(jīng)營政策對婚姻行為產(chǎn)生影響的證據(jù)。

法院走訪方面,關(guān)于結(jié)婚選擇與離婚決定的影響應(yīng)答數(shù)均為零,這是由離婚案件和土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的特殊性所造成的。土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份性,與村民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份有關(guān),即與其戶口是否在村組有關(guān)。夫妻離婚并不能直接引起戶口的變動,進(jìn)而引發(fā)土地權(quán)益糾紛,如果離婚雙方都沒有從所居村遷出戶口,他們的耕地是不會變動的。如果雙方不離婚,夫妻一方離開集體經(jīng)濟(jì)組織,戶口遷移則會涉及土地問題。因此,離婚案件處理過程中不會涉及土地糾紛。離婚判決書或調(diào)解書生效后,如果一方要從村集體遷出則可能涉及土地問題,即使必然涉及,爭議雙方也非離婚雙方,而是遷出方與村委會。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策對家庭成員的影響

本次調(diào)研搜集到的信息和案例,雖然沒有直接的證據(jù)指向土地政策對婚姻關(guān)系的影響,但土地政策對家庭成員利益的影響卻在多地被提及,尤其是對于婦女的影響。

在本次調(diào)研所涉及的五省12村中,每一調(diào)查地都報告了土地承包經(jīng)營政策執(zhí)行過程中婦女利益受損或得不到保護(hù)的情況,其中四地報告有村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部婦女土地權(quán)益受損事例。

甘谷縣大像山鎮(zhèn)郭家灣村、南街村、楊趙村三個村的第一輪土地承包分配是以“人頭”為標(biāo)準(zhǔn)的,1981年前出生的婦女都分配了承包地,1981年后出生的婦女沒有分到承包地。此后再未進(jìn)行過土地調(diào)整。陜西省鳳翔縣鐵黃塬村六組自20世紀(jì)80年代初至今只調(diào)整過一次土地分配,很多婦女嫁入該村后沒有分到承包地,很多孩子出生后也未分配到承包地。

綜合12村的調(diào)研情況,婦女土地承包經(jīng)營權(quán)受損的情形主要發(fā)生在出嫁女、離婚女性群體中,她們的土地承包權(quán)益受損的直接原因是婚姻關(guān)系變動。此外,上述因長期未調(diào)整土地承包分配而導(dǎo)致的農(nóng)村婦女失地情形,大多緣于村組在分配方案制訂時對女性的歧視和對其權(quán)益的漠視。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策對婚姻家庭關(guān)系影響之特點

土地承包經(jīng)營政策是長期以來調(diào)整我國農(nóng)村人地關(guān)系的基本政策之一，其政策設(shè)計以土地的固定性為基礎(chǔ),以農(nóng)戶為基本單元,進(jìn)而形成了以“增人不增地,減人不減地”為標(biāo)志的基本土地政策。

如前所述,人口的流動性與土地的固定性矛盾,導(dǎo)致了該項政策在執(zhí)行階段的尷尬境地,而以“戶”為基本單元的設(shè)計方案,又導(dǎo)致政策的直接作用點在于整體的農(nóng)戶,對于個人行為選擇的影響較小。調(diào)研顯示,農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策的變化對婚姻家庭關(guān)系的影響主要呈現(xiàn)以下特點:

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策的影響有一定的地域性

土地承包經(jīng)營政策的主旨和“增人不增地,減人不減地”的基本方針保持了高度的穩(wěn)定性,但各地在執(zhí)行過程中總有不同的變通情形。政策及其執(zhí)行本身對婚姻行為或家庭關(guān)系的影響帶有一定的地域性特征。在經(jīng)濟(jì)條件較好地區(qū)的城郊,土地的分配會影響到集體經(jīng)濟(jì)組織成員婚姻行為的選擇,如若有拆遷或耕地補(bǔ)償政策發(fā)布,則會出現(xiàn)突然的結(jié)婚或離婚;在經(jīng)濟(jì)條件較好的遠(yuǎn)郊區(qū),人們多選擇采用其他方式獲取較高的補(bǔ)償款,而非采取結(jié)婚或離婚的方式;在經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū),人們更多地將婚姻問題的解決寄希望于土地分配。

陜西省寶雞市眉縣湯峪鎮(zhèn)講渠村系經(jīng)濟(jì)條件較好地區(qū)的遠(yuǎn)郊區(qū)村落,該村一般不會發(fā)生用結(jié)婚、離婚的形式來獲取更多補(bǔ)償款的方法,而是多采用及時給地里種果樹的形式來獲得更多補(bǔ)償。

河南省焦作市馬村區(qū)趙蔣村是一個貧困村,該村一直存在“小伙子找對象難”的情形,村民將解決這一問題的希望寄托于近兩年可能發(fā)生的拆遷,希望能夠通過國家補(bǔ)助資金進(jìn)行重新建設(shè),扭轉(zhuǎn)村中的貧困面貌,進(jìn)而解決婚姻難題。

上述兩村的具體情形反映了土地政策對婚姻家庭關(guān)系影響的地域性特征。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策的影響具有明顯的性別特征

農(nóng)村土地承包政策對家庭成員個人的作用明顯,并且?guī)в絮r明的性別特征,即影響直接及于家庭成員中的女性。

縱觀此次鄉(xiāng)村調(diào)查,課題組感觸最大的是“增人不增地、減人不減地”和土地承包關(guān)系30年不變政策看似一個與性別無關(guān)的話題,但在真正的實踐過程中,牽扯最多的是婦女的利益,尤其是出嫁女和離異女的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)益。第三期中國婦女社會地位調(diào)查陜西省主要數(shù)據(jù)顯示,2010年有21.4%的農(nóng)村女性沒有土地,其中從未分到過土地的占42.1%，因結(jié)婚或再婚后失去土地的占26.2%*陜西省婦聯(lián)、陜西省統(tǒng)計局共同制作:《第三期中國婦女社會地位調(diào)查陜西省主要數(shù)據(jù)報告》,2012年4月發(fā)布。。

造成這一結(jié)果的原因有兩個：一是“農(nóng)戶”主體的性別導(dǎo)向;二是鄉(xiāng)土社會對女性權(quán)益的漠視。

1.“農(nóng)戶”主體的性別導(dǎo)向作用盡管土地政策的設(shè)計單位為與性別無涉的“農(nóng)戶”,但基于傳統(tǒng)觀念和習(xí)俗,男性多被認(rèn)為是“一戶之主”,除自然死亡和出生外,“農(nóng)戶”中人員的流入、流出主要是女性成員,如出嫁、離異。因此,“增人不增地,減人不減地”的土地政策所影響的大部分群體為女性。大部分婦女出嫁、離異、喪偶后離開原居住地,由于土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是“農(nóng)戶”,權(quán)利的讓渡須在“農(nóng)戶”之間進(jìn)行,法律并未賦予作為家庭成員的婦女在家庭中可分割出應(yīng)有的承包經(jīng)營權(quán)或讓渡其承包經(jīng)營權(quán)[2]。更有甚者,婦女從一開始就被隔離出土地承包經(jīng)營權(quán)利體系。課題組在陜西省寶雞市眉縣湯峪鎮(zhèn)講渠村調(diào)研期間了解到,該村婦女很少承包土地,享有土地承包權(quán)的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于男性。

2.鄉(xiāng)土社會對女性權(quán)益的漠視除了上述制度設(shè)計的性別缺失,鄉(xiāng)土社會一直以來重男輕女、漠視女性利益的傳統(tǒng)思想亦是造成婦女土地權(quán)益得不到維護(hù)的重要原因。

一方面,社會意識的整體漠視消解婦女土地權(quán)益。在調(diào)研中,課題組發(fā)現(xiàn),對于婦女權(quán)益的漠視幾乎成為了個別村莊的群體意識,甚至是婦女自身,亦不認(rèn)可女性的土地權(quán)益。以下言論即是對此種情形的最好詮釋:

“我們這里婦女結(jié)婚就收回土地,也未給過出嫁女土地補(bǔ)償款,更不用說給她們宅基地,沒有婦女來反映過這類問題,我們這里民風(fēng)好,婦女挺聽話的。”

“這些婦女可以在外村得到土地,卻因為本村富裕就不出去,明擺著婦女在與村民爭利,搶娘家人的飯碗。”

“來反映土地問題的婦女都是些刁民,她們整天沒事干,沒地就沒地唄,誰讓她們是女的,她們可以出去打工呀?！?此系調(diào)研組在陜西省寶雞市鳳翔縣鐵黃塬村、西方村訪談時村民和部分村干部的言論。

另一方面,村民自治否定婦女合法土地權(quán)益?！耙源逡?guī)民約為由,限制或剝奪‘出嫁女’、離異或喪偶婦女參與征地補(bǔ)償費(fèi)分配的權(quán)利”被農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為是侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的主要表現(xiàn)之一[3]。重男輕女的不平等思想意識通過村民自治的方式獲取了合法性依據(jù),婦女尤其是出嫁女的土地權(quán)益被堂而皇之地否定。此種情形下,婦女土地權(quán)益的保護(hù)顯得尤為艱難。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策的變化對家庭內(nèi)部關(guān)系無實質(zhì)性影響

三十多年來,我國農(nóng)村土地政策基本穩(wěn)定,未發(fā)生實質(zhì)性變化,因此,各地在執(zhí)行過程中亦未進(jìn)行實質(zhì)性的修正?？v觀三十年來的農(nóng)村土地承包政策,維持農(nóng)戶土地承包關(guān)系的穩(wěn)定是政策的主旨。在這一主旨的指導(dǎo)下,我國土地政策的走向沿循了淺層和深層兩個基本脈絡(luò)。

淺層脈絡(luò)以確保農(nóng)戶土地承包期限的長期固定為基本特征,以土地承包期在一個長期的時間內(nèi)不變?yōu)榛緝?nèi)容。概言之,農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定政策導(dǎo)向一直未有變化。

在此基礎(chǔ)上,1995年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》首開肯定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的先河。2007年物權(quán)法明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì),進(jìn)而從權(quán)利屬性上提供了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法理根據(jù)。自此,土地承包經(jīng)營政策從淺層的以確保承包期限來保證承包關(guān)系穩(wěn)定的脈絡(luò),發(fā)展至以土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)促進(jìn)該項權(quán)益有效實現(xiàn)的深層脈絡(luò)。

這一政策深淺兩個層次雖各有側(cè)重,但其前提保持高度一致,即肯認(rèn)農(nóng)戶對于土地的承包經(jīng)營權(quán)及其權(quán)屬關(guān)系的穩(wěn)定性,政策主旨并未變更。

與此同時,土地政策主體設(shè)計的封閉性導(dǎo)致了本就沒有根本性變化的土地政策對于婚姻家庭的內(nèi)部關(guān)系并未產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

課題組在山西省運(yùn)城市平陸縣后灘村的調(diào)研顯示,無論是土地承包政策還是宅基地分配政策,一般都是以戶為單位,按戶分配，按戶補(bǔ)償,而家庭內(nèi)部的具體分配并無進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。正如山西省運(yùn)城市平陸縣后灘村支部書記所言:“家中有家屬去世,土地不回收,由其親屬繼續(xù)耕種,具體由誰,一般是去世人的意愿或者是共同協(xié)商的結(jié)果?！?/p>

20世紀(jì)80年代頒布實施的《民法通則》基于農(nóng)戶在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中特殊的地位和作用,將其確定為一種獨立的民事主體,使其“在從事經(jīng)營活動中可以以戶的名義出現(xiàn)”[2]。2002年8月頒布的《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”，并將“農(nóng)戶”確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體?！掇r(nóng)村土地承包法》的這一規(guī)定再次凸顯了“農(nóng)戶”的法律地位。立法強(qiáng)化“農(nóng)戶”的整體性和獨立性,更多關(guān)注的是“農(nóng)戶”與其他法律主體之間的外部法律關(guān)系[2]。

綜上所述,土地政策的穩(wěn)定性使得其作用下的家庭關(guān)系失去了發(fā)生變動的外力因素,而制度政策主體的整體性設(shè)計,又使得家庭成員間的關(guān)系被淹沒在其中,缺少內(nèi)在變化的環(huán)境。這樣一來,土地承包經(jīng)營政策對于婚姻家庭關(guān)系的影響就必然顯得微弱。

四、婚姻家庭視域下現(xiàn)行土地承包經(jīng)營政策之完善

(一)婚姻家庭視域下現(xiàn)行政策之瑕疵

以上分析呈現(xiàn)了土地承包經(jīng)營政策與婚姻家庭之間的關(guān)系。若將土地承包經(jīng)營政策置于婚姻家庭的視角之下進(jìn)行一番審視,則不難看出其政策存在的瑕疵和缺漏,主要體現(xiàn)在兩個方面：

第一,人口的流動性與土地的固定性矛盾,導(dǎo)致了該政策執(zhí)行階段的尷尬境地?；橐黾彝ソY(jié)構(gòu)不是穩(wěn)固不變的,婚姻的締結(jié)、解除,家庭成員的新生、死亡均會導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)的變化。當(dāng)家庭中的成員發(fā)生變化時,土地分配仍保持固定不變,則必然會導(dǎo)致權(quán)益的沖突,一方面,有的個體獲取了更多的權(quán)利；另一方面，一定是其他個體土地權(quán)益喪失。

第二,政策設(shè)計的性別失衡使得婦女土地權(quán)益長期得不到有效維護(hù)。土地承包經(jīng)營政策是以“戶”為基本單元的設(shè)計方案,在權(quán)益分配上亦以“戶”為單位,相較于那些家庭身份較為固定的成員,流動性大的家庭成員的土地承包經(jīng)營權(quán)益則更易受到侵害。依照中國鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)觀點和習(xí)俗,真正發(fā)生流動的主要是婦女群體,她們通過婚姻關(guān)系的締結(jié)和解除實現(xiàn)從一個家庭到另一個家庭的轉(zhuǎn)移,在轉(zhuǎn)移過程中,土地權(quán)益隨之消解。正是由于把“戶”作為承包經(jīng)營權(quán)的主體,而忽視家庭成員作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員應(yīng)該享有的權(quán)利,使得婦女的承包經(jīng)營權(quán)得不到保障[4]。

(二)婚姻家庭視域下現(xiàn)行政策完善之路徑

土地承包經(jīng)營政策直接關(guān)涉農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入,而其經(jīng)濟(jì)狀況好壞會對擇偶或其他婚姻行為有直接影響。政策的最終目的在于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),改善農(nóng)村生活,增加農(nóng)民福祉。因此,在設(shè)計完善既有制度的策略和路徑時,要同時考慮公平與效率,即一方面平衡家庭成員間的利益,保證家庭成員平等地享有土地承包經(jīng)營權(quán)益;另一方面,實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的有效開發(fā)利用,提高其收益率。有鑒于此,建議從以下兩個方面完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度:

1.修正現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)主體制度土地承包經(jīng)營權(quán)來源于土地承包經(jīng)營實踐,在以戶籍制度為單位構(gòu)建的城鄉(xiāng)二元體制下,土地承包經(jīng)營權(quán)被賦予了社會保障功能,“不過是身披私權(quán)外衣的社會保障之替代品”[5](P646)，土地承包經(jīng)營權(quán)主體的“農(nóng)戶化”,實質(zhì)上是社會治理“戶籍化”在鄉(xiāng)村生活中的邏輯敘事。如前所述,土地承包經(jīng)營政策以“戶”為主體的制度設(shè)計,一方面忽略了家庭成員個人的權(quán)益,另一方面也造成了家庭內(nèi)部的性別歧視,女性的土地權(quán)益容易被“合法”剝奪。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國改革開放的重大成果,土地承包經(jīng)營政策是其中重要內(nèi)容。由于以戶為單位的農(nóng)業(yè)耕作傳統(tǒng)依舊持續(xù),而該種耕作經(jīng)營模式亦符合我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實需求,在既有制度之下,對主體制度進(jìn)行配套完善更為可行。具體完善思路如下:

首先,厘清土地承包經(jīng)營權(quán)主體內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在對外關(guān)系上,仍保持“戶”的土地承包經(jīng)營權(quán)主體地位,以“戶”為單位與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包經(jīng)營合同。在內(nèi)部關(guān)系上,借鑒日耳曼法的總有制度,規(guī)制家庭成員間的權(quán)利關(guān)系。

總有是日耳曼法中村落共同體對于土地的管理與分配權(quán)及其成員的用益權(quán)的總稱*總有制度起源于古代日耳曼法,其典型范例是日耳曼王國時期的馬爾克公社。馬爾克公社建立在親屬團(tuán)體的基礎(chǔ)上,由若干個有親屬關(guān)系的村組成。馬爾克公社中,耕地屬于馬爾克公社集體所有,平均分配給各個社員使用。分配給各個家庭的耕地一經(jīng)固定下來,不再定期重新分配,但是公社仍然監(jiān)督和調(diào)整各家庭對于耕地和草地的使用。參見:李秀清：《日耳曼法研究》，商務(wù)印書館,2005年第234頁。[6](P438)。在總有模式下,共同體享有管理權(quán)與分配權(quán),成員享有用益權(quán),成員的用益權(quán)以其資格為前提?！皥F(tuán)體的成員身份相對確定但不固定,團(tuán)體的成員因取得成員的身份而自然享有權(quán)利,因喪失成員的身份而自然喪失權(quán)利?！盵7](P96)總有模式具有強(qiáng)烈的團(tuán)體色彩,重用益而輕管領(lǐng)。這一方面與農(nóng)戶主體的非法人團(tuán)體性質(zhì)相符,另一方面也與改革開放以來我國土地政策從“重歸屬”到“重利用”*改革開放以來土地立法進(jìn)程,實質(zhì)上就是從“重歸屬”到“重利用”的過程。參見:李顯冬、吳蓓《從“重歸屬”到“重利用”——三十年土地法律制度的重大變革》，《中國土地》,2008年第12期。的發(fā)展脈絡(luò)和方向暗合。將農(nóng)戶內(nèi)部家庭成員間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系定位為總有關(guān)系,家庭成員因其成員資格而享有用益權(quán),家庭成員發(fā)生流動時,應(yīng)評估其流動的原因,若因喪失成員資格,即脫離“戶”,則必然喪失該總有之下的用益權(quán);若僅為現(xiàn)實上的人地分離,并未實質(zhì)地脫離“戶”(如“戶籍”尚未轉(zhuǎn)出)，則不應(yīng)剝奪其用益權(quán)。

其次,在具體操作過程中,為保護(hù)婦女權(quán)益,婦女出嫁后,村委會不應(yīng)急于收回土地,原居住方和現(xiàn)居住方村委會應(yīng)建立溝通機(jī)制,對于收回或者新分得的土地情況向?qū)Ψ酵▓?如開具土地回收或新分土地證明),避免因不同村組執(zhí)行政策的差異而導(dǎo)致婦女土地權(quán)益在流動中受損。

2.促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),是指通過承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。由于流轉(zhuǎn)本身符合土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性,使物理上固定不動的土地在制度上運(yùn)轉(zhuǎn)起來,將會對農(nóng)村婚姻家庭關(guān)系產(chǎn)生兩個方面的影響:

一方面,流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)必然增加土地承包經(jīng)營權(quán)所附帶的經(jīng)濟(jì)效益。權(quán)利人可以采取出租、抵押等多種形式行使土地承包經(jīng)營權(quán)。通過流轉(zhuǎn),土地承包經(jīng)營得以擴(kuò)充其基本功能,其原有的社會保障功能將從保證基本生存的“生存保障”向“發(fā)展保障”功能提升[8]。

另一方面,土地的有序流轉(zhuǎn)可以解決人員流動性和土地固定性矛盾,也有利于婦女土地權(quán)利的維護(hù)。如前所述,原有的“增人不增地,減人不減地”政策直接導(dǎo)致的問題是“人地分離”,人在遷入地,而其耕地仍在遷出地,這就會導(dǎo)致“耕種不能”或耕種成本上升。在男性主導(dǎo)的中國鄉(xiāng)村權(quán)力體系中,女性與土地的分離亦將導(dǎo)致其土地權(quán)益的實際獲得不能。而在土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的政策精神下,遷出人口盡管無法直接耕種土地,但可以通過租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等手段獲取土地承包經(jīng)營權(quán)的實際利益。土地在制度上的流動性消解了其在物理上的固定性,進(jìn)而與人員的流動性相契合,從而解決了原有土地政策下的固有矛盾,客觀上有利于婦女土地權(quán)利的維護(hù)。

此外,流轉(zhuǎn)本身可以最大程度地提升土地的盈利能力。土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的有效形式,能夠促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中與生產(chǎn)要素緊密結(jié)合,實現(xiàn)農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營,提高農(nóng)村土地的產(chǎn)值[9]。除以其用益物權(quán)性質(zhì)而可行使的使用、收益、處分的權(quán)能外,2014年中央一號文件更是明確表示:“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán),允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！?015年的中央一號文件進(jìn)一步肯認(rèn)了這一政策信號。土地承包經(jīng)營權(quán)的金融運(yùn)作使得土地流轉(zhuǎn)頻率加大,激發(fā)了土地的金融價值,進(jìn)而使土地承包經(jīng)營權(quán)人可以享受土地增值的紅利,獲取經(jīng)濟(jì)利益,從而解決前述貧困村組因收入低而導(dǎo)致的結(jié)婚難問題。

需要指出的是,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)差異性較大,西部地區(qū)與中東部地區(qū)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模等都不盡相同,所以在具體政策的制定過程中要在統(tǒng)一政策的前提下兼顧地區(qū)差異,如各地區(qū)可因地制宜地選擇本地區(qū)的流轉(zhuǎn)形式[10]。

五、結(jié)語

作為一項萌芽于中國鄉(xiāng)土社會的土地政策,農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策的觀察和分析都不能脫離中國語境。不同于城市家庭,中國農(nóng)村家庭的生產(chǎn)職能更為顯著。農(nóng)村土地承包經(jīng)營不僅是一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式、一項農(nóng)村基本土地政策,也是農(nóng)村家庭生產(chǎn)職能實現(xiàn)的途徑、方式。既有政策制度設(shè)計在主體上的缺漏導(dǎo)致了家庭成員尤其是女性家庭成員的土地承包經(jīng)營權(quán)益受損,主體內(nèi)部產(chǎn)權(quán)不明也給土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)埋下隱患。因此,改革土地承包權(quán)主體制度,在明晰農(nóng)戶內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上深化土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),系我國當(dāng)前兼顧農(nóng)村家庭成員間利益公平與收益效率的有效路徑。

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[責(zé)任編輯霍麗]

【法學(xué)研究】

The Impact of Contracted Management of Rural Land Policy

on the Marriage and Family： Investigation of Rural China

HAO Jia, ZHANG Wei

(CivilandCommercialLawSchool,NorthwestUniversityofPolitics&Law,Xi′an710063,China)

Abstract:According to our survey, the impact of the contracted management of rural land policy on marriage and family is different in different regions, and it has obvious gender characteristics, and the land rights and interests of women are usually sacrificed because of the conflict between the policy stability and the liquidity of family members. The contracted management of land has the function of both agricultural production and social security, therefore, the design of policy and system should consider both efficiency and fairness. Under the background of urban-rural dual structure, the effective path to give attention to both equity of interests and revenue efficiency of rural family members in current situation in China is, reforming the system of right subject for land contract on the basis of drawing lessons from the “aggregate ownership” system in Germanic law, and deepening the circulation of the right for contracted management of land with defining the internal property rights and relations within a peasant household.

Key words:contracted management of rural land; marriage and family; communal system; aggregate ownership system; circulation

作者簡介：黨海娟，女，陜西長安人，中國社會科學(xué)院博士生，從事民商法研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金資助項目(10BFX086)

收稿日期：2015-05-25

中圖分類號：D923.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2015-06-013