楊丹東

（南通市鹽務(wù)管理局，江蘇 南通 226000）

鹽業(yè)行政處罰中違法行為的數(shù)的研究

楊丹東

（南通市鹽務(wù)管理局，江蘇 南通 226000）

違法行為的個數(shù)判斷不清，勢必會增加處罰的隨意性和錯誤率，從而影響鹽政執(zhí)法的法定性、統(tǒng)一性和公正性。但是，由于我國行政法律領(lǐng)域中沒有相應(yīng)的明文規(guī)定，行政法理論在很多方面的研究還欠深入，許多問題尚處于探索階段。對于“一個”和“數(shù)個”違法行為的界定標準，目前行政法學(xué)界沒有統(tǒng)一定論。如果不能正確地區(qū)分行政違法行為的數(shù)，定性、裁量就不可能準確。在鹽政管理領(lǐng)域，對當事人違法行為的定數(shù)問題同樣經(jīng)常困擾著鹽政執(zhí)法人員。

鹽業(yè)行政處罰；違法行為；數(shù)

鹽政執(zhí)法過程中，對于當事人的單一違法行為比較容易處理，如個體運輸戶無食鹽準運手續(xù)運輸食鹽行為，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我們經(jīng)常還會遇到當事人同時實施了多種鹽業(yè)違法行為，如既違規(guī)銷售了非碘鹽，同時違規(guī)使用該非碘鹽加工食品，如何處理多個違法行為，做到處罰與違法的危害性相適應(yīng)，準確判斷當事人違法行為的個數(shù)，是一個基本的前提。違法行為的個數(shù)判斷不清，勢必會增加處罰的隨意性和錯誤率，從而影響鹽政執(zhí)法的法定性、統(tǒng)一性和公正性。但是，由于我國行政法律領(lǐng)域中沒有相應(yīng)的明文規(guī)定，行政法理論在很多方面的研究還欠深入，許多問題尚處于探索階段。對于“一個”和“數(shù)個”違法行為的界定標準，目前行政法學(xué)界沒有統(tǒng)一定論。如果不能正確地區(qū)分行政違法行為的數(shù)，定性、裁量就不可能準確。在鹽政管理領(lǐng)域，對當事人違法行為的定數(shù)問題同樣經(jīng)常困擾著鹽政執(zhí)法人員。

首先看一下我國刑法中的“罪數(shù)形態(tài)”理論。我國刑法經(jīng)過數(shù)十年的研究發(fā)展，理論體系已基本成熟穩(wěn)定，而行政法與刑法在法理上是相通的，可以運用刑法的一些基本原理指導(dǎo)行政執(zhí)法。所謂“罪數(shù)形態(tài)”，也就是一罪與數(shù)罪的形態(tài)，“罪數(shù)形態(tài)”論是從罪數(shù)之單復(fù)的角度闡明各種罪數(shù)形態(tài)的構(gòu)成條件，揭示行為人危害行為的實際罪數(shù)進而確定應(yīng)適用的處斷原則。在罪數(shù)判斷標準上，刑法學(xué)中存在很多觀點，我國普遍公認以犯罪構(gòu)成要件說作為區(qū)分一罪與數(shù)罪的基本理論。借鑒“罪數(shù)形態(tài)”論，我們用“事數(shù)形態(tài)”指在行政處罰所針對的違法行為的個數(shù)及其表現(xiàn)形態(tài)?！笆隆?，也即行政違法行為；“一事”即一個違法行為，“數(shù)事”即數(shù)個違法行為。行政違法行為的構(gòu)成條件，受犯罪構(gòu)成要件說影響，目前行政法學(xué)界通說認為包括四個方面，即違法行為主體、違法行為客體、違法行為的客觀要件和主觀要件，但多數(shù)行政違法行為主觀要件不要求，我們的鹽業(yè)法規(guī)、規(guī)章中沒有一條規(guī)定鹽業(yè)違法行為需要主觀要件。如果行為人的違法事實具備一個違法構(gòu)成的，就是一個違法行為；如果具備數(shù)個違法構(gòu)成的，就是數(shù)個違法行為。

1 一個違法行為

單純的一個行政違法行為，就是行為人實施了一個違法行為，此種違法行為比較容易處理，不再贅述。但還有一部分違法行為，表面看起來是行為人實施了多個違法行為，但應(yīng)視為一個違法行為，按一個違法行為處罰，包括實質(zhì)的一個行政違法行為和處斷的一個行政違法行為。

1.1 實質(zhì)的一個行政違法行為

實質(zhì)的一個行政違法行為是指某一行政違法行為形式上具有某些數(shù)個違法行為的特征，實質(zhì)上是一個行政違法行為的情況，包括繼續(xù)性的行政違法行為和想象競合的行政違法行為兩類。

1.1.1 繼續(xù)性的行政違法行為

繼續(xù)性的行政違法行為是指一個行政違法行為從實施到由于某種原因終止以前一直處于持續(xù)狀態(tài)的行政違法行為。這種行政違法行為在違法狀態(tài)沒有改變以前，一直處于持續(xù)狀態(tài)，不論其持續(xù)的時間長短（雖然違法持續(xù)的時間長短可以作為裁量處罰輕重的考慮因素）。如無《食鹽準運證》運輸食鹽的行為是典型的繼續(xù)性的行政違法行為。繼續(xù)性的行政違法行為具有時間上不間斷的特點，行為有持續(xù)性。其不法狀態(tài)自始至終伴隨該行政違法行為而繼續(xù)，中間沒有其他不法行政行為的介入（如有其他行為介入，構(gòu)成行政違法行為的，應(yīng)按數(shù)個行政違法行為并處），其本質(zhì)上是一個行政違法行為，而不是多個行政違法行為，應(yīng)當按照一個行政違法行為處理。

1.1.2 想象競合的行政違法行為

想象競合的行政違法行為，是想象的數(shù)個行政違法行為。行為人實施一個行政違法行為，同時觸犯數(shù)個法條的情況。由于想象競合行政違法行為只是實施了一個行為，所以實際上還是一個行政違法行為。如生產(chǎn)、銷售假冒小包碘鹽的違法行為同銷售假冒注冊商標的商品的違法行為的想象競合。一般來說，理論和行政實踐認為應(yīng)采取“從一重處”的原則，即按照其該行為同時觸犯的法條中處罰較重的一個法條適用，并在可以選擇輕重的裁量幅度內(nèi)，選擇較重的處罰。行政違法行為是一個還是數(shù)個，關(guān)鍵是行為人構(gòu)成行政違法行為要件的次數(shù)。雖有數(shù)個結(jié)果，但行為只有一個，不能對一個行為進行重復(fù)評價。故想象競合的行政違法行為是觀念上的，是想象中的數(shù)個行政違法行為，實質(zhì)是一個行政違法行為。

1.1.3 想象競合行政違法行為和法規(guī)競合行政違法行為的區(qū)別

所謂法規(guī)競合的行政違法行為，是指一個行政違法行為同時違反數(shù)個具有包容、交叉關(guān)系的法規(guī)的情況。想象競合的行政違法行為和法規(guī)競合的違法行政行為的相似之處在于：它們都是一個行為同時違反數(shù)個法規(guī)而發(fā)生競合，都是屬于一個行政違法行為的范圍，都按一個法規(guī)處理。所不同的是：

（1）雖然兩者都是一個行政違法行為，但法規(guī)競合是單純的一個行為，不同的法規(guī)對其有不同的規(guī)定；而想象競合則是一個行為，外觀上觸犯了多個法規(guī)。

（2）在行為上，法條競合是一個行為造成一個后果，只是適用法規(guī)上有競合；而想象競合則是一行為導(dǎo)致數(shù)個行政違法結(jié)果，造成數(shù)個行政違法行為的情況。

（3）在法規(guī)競合的關(guān)系上，所違反的法規(guī)在內(nèi)容上或有包容關(guān)系、或有交叉關(guān)系；而想象競合所違反的法規(guī)在內(nèi)容上并無上述關(guān)系。

（4）在處理上，法規(guī)競合按照特別法優(yōu)于普通法，重法優(yōu)于輕法的原則，不完全等同于想象競合。比如銷售假冒的非碘食鹽，違反了《食鹽專營辦法》第十六條第（五）項“第十六條 嚴禁將下列產(chǎn)品作為食鹽銷售：(五)其他非食用鹽產(chǎn)品?！?，同時也違反《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》第十六條第一款“在缺碘地區(qū)銷售的碘鹽必須達到規(guī)定的含碘量，禁止非碘鹽和不合格碘鹽進入缺碘地區(qū)食用鹽市場?！? 法規(guī)競合了，適用哪一個法規(guī)處罰？比較罰則《食鹽專營辦法》第二十三條 “違反本辦法第十六條第(一)、(二)、(三)、(五)項的規(guī)定，將非食用鹽作為食鹽銷售的，由鹽業(yè)主管機構(gòu)責(zé)令停止銷售，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”和《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》第二十六條“ 違反本條例的規(guī)定，在缺碘地區(qū)的食用鹽市場銷售不合格碘鹽或者擅自銷售非碘鹽的，由縣級以上人民政府鹽業(yè)主管機構(gòu)沒收其經(jīng)營的全部鹽產(chǎn)品和沒收可以并處該鹽產(chǎn)品價值3倍以下的罰款。情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》比《食鹽專營辦法》處罰重，且《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》是特別法，而〈〈食鹽專營辦法》是普通法，因此無論依哪個適用規(guī)則，都應(yīng)適用《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》處罰。

1.2 處斷的一個行政違法行為

1.2.1 牽連的行政違法行為

牽連的行政違法行為是指行為人以實施某一違法行為為目的，但其實施的手段或造成的后果又違反其他法規(guī)的情況。牽連的行政違法行為必須是出于一個目的，實施了兩個以上獨立的行政違法行為，數(shù)個行政違法行為具有牽連的關(guān)系。這是牽連行政違法行為的本質(zhì)特征。這里的牽連關(guān)系，是指原因行為和后果行為或者手段方式行為與目的行為的關(guān)系。

牽連關(guān)系的判斷標準應(yīng)當以主、客觀統(tǒng)一評價：主觀上，查明行為人是否為了一個目的而實施方法手段或后果行為；客觀上，查明目的行為與方法手段行為之間有無必然因果關(guān)系。比如：甲是個體運輸戶，有次去上海送貨，為賺些回家的油錢，從上海購進一批私鹽，準備銷售給家鄉(xiāng)的醬廠，在銷售過程中被查獲，這就是牽連的行政違法行為。銷售私鹽是一個違法行為，無食鹽準運證又是一個違法行為，甲為了達到銷售私鹽這一目的行為，其無食鹽準運證運輸食鹽行為的實施手段行為又構(gòu)成了一個鹽業(yè)違法行為，形成了牽連行為。牽連的行政違法行為，實踐中從一重處。

1.2.2 連續(xù)性違法

連續(xù)性違法是指行為人基于同一或者概括的過錯，在一定時間內(nèi)連續(xù)多次實施同種行政違法行為的情形。與繼續(xù)性違法不同，連續(xù)性違法各行為之間具有時間間隔性或以時間為標準的可分離性，每一次違法行為足以單獨構(gòu)成行政違法事件，在實質(zhì)上屬于多事；但由于連續(xù)實施的違法行為性質(zhì)相同，各構(gòu)成要件一致，在處斷上按照一事處罰，所以通說認為是處斷的一事。但它和其他純粹處斷意義上的一事不同，它是連續(xù)狀態(tài)下性質(zhì)相同的行為，法律上有明文指出作為一個行為處理?！缎姓幜P法》第29條第1款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”，但第2款指出：“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！憋@然呈連續(xù)狀態(tài)的多個違法行為，被作為一體追訴。因為法律上已比較明確，故本文稱之為法定的一事。連續(xù)性違法行為鹽業(yè)監(jiān)管實踐中經(jīng)常遇到，如個體工商戶購進一批私鹽后，斷斷續(xù)續(xù)銷售了一個月才銷完，在這一個月中銷售私鹽的行為就是連續(xù)違法行為。在刑法中，由于主觀要件在犯罪構(gòu)成中舉足輕重，連續(xù)意圖支配下的數(shù)個同一的犯罪故意是判斷行為連續(xù)性的關(guān)鍵。但主觀狀態(tài)在很多行政違法行為構(gòu)成中往往并不考慮，所以行政機關(guān)在處理時常不必判斷行為是否具有主觀連續(xù)性。還需指出的是，連續(xù)性違法的連續(xù)性以行政機關(guān)的處罰決定（包括警告、責(zé)令改正等）為標志而結(jié)束。以處罰決定為界，即使行為人新的違法行為和原行為存在著連續(xù)性關(guān)聯(lián)，也按不同一個違法行為處理。行政執(zhí)法中典型的事例如某當事人從甲地超載運貨到丁地，途經(jīng)乙地被執(zhí)法部門查處后繼續(xù)超載前行，途經(jīng)丙地時當?shù)貓?zhí)法部門依然可以按不同一事重新進行處罰。關(guān)于連續(xù)性違法的處斷原則，一般被接受或遵循的是“按一事從重處罰”。有些法律條款采用以涉案金額為基數(shù)的倍率罰款，實質(zhì)上已經(jīng)對連續(xù)性違法中各分行為的責(zé)任進行累加合并，只是在處置形式上按一事進行。為了區(qū)別單純一次行為和連續(xù)性的多次行為危害程度的不同，體現(xiàn)過責(zé)罰相當原則，對連續(xù)多次未按規(guī)定銷毀的，應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)從重的幅度處罰。

2 多個違法行為

除了上述的實質(zhì)的一個行政違法行為和處斷的一個行政違法行為外，以外就屬于多個違法行為，如何處罰，除了需要對各違法行為準確定性，正確適用法律條款外，也需要運用數(shù)事并罰原則對行政處罰合理裁量。數(shù)事并罰，也就是對同一行為人幾個違法行為分別裁量后合并處罰的制度。刑罰對數(shù)罪并罰的處理，目前世界上采用的原則主要有：①并科原則，也叫累加原則或合并原則，即各罪刑罰絕對相加、合并執(zhí)行，其弊端是過于嚴酷且可能難以實施，如數(shù)罪中若有被判處死刑或無期徒刑者，根本無法絕對相加予以執(zhí)行；②吸收原則，即重罪吸收輕罪或者重罪刑吸收輕罪刑的合并處罰。其弊端是違背罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，有放縱犯罪分子之嫌或者導(dǎo)致刑罰威懾功能的喪失，如犯罪人實施一重罪之后，再實施更多同等或較輕的罪也無所謂；③限制加重原則，也稱限制并科原則，即以數(shù)罪中最重刑罰為基礎(chǔ)，再在一定程度之內(nèi)對其予以加重作為執(zhí)行刑罰的合并處罰規(guī)則，但對死刑、無期徒刑也無法適用。④折衷原則，即各原則混合適用。我國刑法第69條確立了以限制加重原則為主、以吸收原則和并科原則為補充的折衷原則，即吸收原則只適用于死刑和無期徒刑，限制加重原則只適用于有期徒刑、拘役、管制三種有期自由刑，并科原則只適用于附加刑。在附加刑財產(chǎn)的處理問題上，2000年《最高人民法院關(guān)于適用財產(chǎn)刑若干問題的規(guī)定》第3條：“依法對犯罪分子所犯數(shù)罪分別判處罰金的，應(yīng)當實行并罰，將所判處的罰金數(shù)額相加，執(zhí)行總和數(shù)額。一人犯數(shù)罪依法同時并處罰金和沒收財產(chǎn)的，應(yīng)當合并執(zhí)行；但并處沒收全部財產(chǎn)的，只執(zhí)行沒收財產(chǎn)刑。”回過頭來看行政處罰?！缎姓幜P法》第8條規(guī)定的行政處罰種類，實際上又可分為4大類：申誡罰（警告）、財產(chǎn)罰（罰款，沒收違法所得或者非法財物）、能力罰（責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、營業(yè)執(zhí)照）、自由罰（拘留）。借鑒刑法原理，行政執(zhí)法主體對同一當事人數(shù)事的處罰也應(yīng)科學(xué)地運用上述幾種并罰規(guī)則，即：申誡罰只執(zhí)行一次（也可能被能力罰吸收）；財產(chǎn)罰采用并科原則。如果沒收違法所得或者非法財物所指向的對象相同，則不累加、重復(fù)執(zhí)行；自由罰采用限制加重原則，但不超過規(guī)定的上限；能力罰采用限制加重兼吸收原則，也就是在責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)整頓時日上結(jié)合實際情況合理判斷后限制加重處罰，吊證（吊照）與責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)整頓同時處罰時，前者吸收后者只執(zhí)行吊證（吊照）處罰，同時實施吊證、吊照處罰的，則合并執(zhí)行；其他不同種類的行政措施亦合并執(zhí)行。

根據(jù)以上論述我們來比較各種事數(shù)形態(tài)的違法行為在制裁強度上的設(shè)計。單純的一事（包括法條競合性違法）、實質(zhì)的一事（如繼續(xù)性違法）依法公正處理；法定的一事（指連續(xù)性違法）依法從重處理；自然的一事（指想象競合性違法）按“從一重處、異罰科附”規(guī)則處理；處斷的一事（如牽連性違法）按“從重重處、異罰科附”規(guī)則處理；數(shù)事按數(shù)事并罰規(guī)則處理。這種制裁制度的設(shè)計，正是體現(xiàn)了過責(zé)罰相當?shù)姆ɡ砭?。順便指出的是，上述“自然的一事”、“處斷的一事”，形式上均以兩個以上的法律條款對“一事”重復(fù)進行處罰，是否與“一事不再罰”原則相抵觸？這需要對“一事不再罰”含義的準確理解。首先，“一事不再罰”中的“一事”，應(yīng)該指本質(zhì)的一事，而不包含自然的一事、處斷的一事等在法律本質(zhì)上呈復(fù)數(shù)性的違法行為。第二，《行政處罰法》第24條關(guān)于“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定可以概括為“一事不兩次罰款”，旨在保護相對人的合法權(quán)益，防止行政機關(guān)以罰代法。但沒有排除罰款以外的其他罰種。第三，“一事不再罰”是指行政機關(guān)不得以同一個事實和同一個理由（相同的法律規(guī)范）對一個違法行為給予兩次以上的處罰，但并不排除以不同的理由（不同的法律規(guī)范）對同一事再次處罰。不同的法律規(guī)范對某一行為的評價角度不同，有時只有綜合評價才能達到懲治和預(yù)防違法的目的。在認為有必要時，行政機關(guān)可以以不同理由對一事再次處罰，但罰款不得多于兩次。不管一事再罰還是數(shù)事并罰，在執(zhí)法實踐中，如果牽涉到不同的行政機關(guān)，缺少部門間的協(xié)調(diào)合作，這些規(guī)則的運用都不可能得以實現(xiàn)，因此很有必要加強部門競合理論和協(xié)查機制的研究，這符合法的價值整合的精神。

Study on the Number of Illegal Acts in the Administrative Punishment of Salt Industry

YANG Dandong
(Nantong Salt Administration, Nantong 226000, China)

Violations of the number judgment is not clear, is bound to increase the punishment of random and error rate, thus affecting the salt law enforcement of legal, unified and fair. However,because there is no relevant provisions in the field of administrative law, the administrative law theory in many aspects of the research is not deep, many problems are still at the exploratory stage. For the "one"and "several" illegal acts of the definition of standards, the administrative law is not a unified conclusion.If you can not correct the number of administrative violations of the law, the qualitative, the amount can not be accurate. In the field of salt management, fixed number of violations of the same parties are often troubled by the salt law enforcement personnel.

Salt industry administrative penalty; Illegal activities; Number