于建嶸

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村所社會(huì)問(wèn)題研究中心，北京 100732)

政治學(xué)研究

機(jī)會(huì)治理：信訪制度運(yùn)行的困境及其根源

于建嶸

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村所社會(huì)問(wèn)題研究中心，北京 100732)

當(dāng)前，我國(guó)信訪制度的運(yùn)作呈現(xiàn)出非制度化、非程序性、非規(guī)則化等機(jī)會(huì)主義特征，政府的信訪治理、訪民正義的訴求與中央的考核評(píng)價(jià)都嵌套在這一邏輯中。機(jī)會(huì)治理主要包含兩個(gè)層面：一是當(dāng)代中國(guó)政治的運(yùn)行，從中央到基層貫穿著只講結(jié)果不問(wèn)過(guò)程、為達(dá)目的不擇手段的治理邏輯；二是治理的規(guī)范化程度低，治理主體采取各種機(jī)會(huì)主義的手段爭(zhēng)取自身利益最大化，導(dǎo)致治理結(jié)果不均等，難以形成穩(wěn)定的社會(huì)政治預(yù)期。在實(shí)踐中，它表現(xiàn)為中央、地方和訪民三方的機(jī)會(huì)主義邏輯，其根源是集權(quán)體制與壓力邏輯。破除信訪治理中的機(jī)會(huì)主義行為，必須擺脫信訪制度運(yùn)行中的泛政治化特征，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的制度化與信訪治理的現(xiàn)代化，從現(xiàn)實(shí)路徑來(lái)講，應(yīng)剝離信訪制度的功能，回歸法治軌道。

信訪制度；機(jī)會(huì)治理；集權(quán)體制；壓力體制

一、引論：信訪制度的功能演變及其問(wèn)題

我國(guó)的信訪制度是20世紀(jì)50年代創(chuàng)設(shè)的?！肮倭胖髁x脫離群眾”一直被第一代領(lǐng)導(dǎo)人視為必須克服的弊病?！霸隈R克思主義理論、特別是在毛澤東主義看來(lái)，任何官僚政治都是一種社會(huì)歷史的弊端，是與社會(huì)主義完全不相容的?！盵1]信訪作為中國(guó)特色的政治參與制度，其設(shè)計(jì)的初衷是突破官僚體制的層級(jí)性與信息的不對(duì)稱性，加強(qiáng)對(duì)地方官員的監(jiān)督及對(duì)廣袤地域的監(jiān)控，使中央能夠獲得地方治理的有效信息，提高科層制本身的規(guī)范化程度。同時(shí)，它還被看作是中國(guó)共產(chǎn)黨群眾路線的體現(xiàn)，具有較強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)色彩。廣大黨員干部通過(guò)信訪這一渠道密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾的呼聲，了解社情民意，為群眾排憂解難。在階級(jí)話語(yǔ)下，它是通過(guò)持續(xù)的群眾運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，主要用于解決群眾反映比較多的官僚主義、違法亂紀(jì)、強(qiáng)迫命令、貪污腐敗等問(wèn)題，成為國(guó)家整肅官僚體制的重要工具。在此時(shí)期，信訪制度建設(shè)趨于革命化，并借助具有先鋒隊(duì)性質(zhì)的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)群眾工作進(jìn)行引導(dǎo)，卻造成了國(guó)家政治訴求與民眾利益訴求的矛盾。[2]

當(dāng)前，信訪制度運(yùn)作的政治與社會(huì)環(huán)境發(fā)生了重大變化，形塑出信訪制度實(shí)際運(yùn)作中國(guó)家、地方政府與訪民三者之間的矛盾形態(tài)，導(dǎo)致這一制度的設(shè)計(jì)初衷與實(shí)際績(jī)效產(chǎn)生背離，并由制度設(shè)置初的治官之策異化為現(xiàn)實(shí)中的治民之實(shí)，呈現(xiàn)出機(jī)會(huì)治理的特征。2005年新《信訪條例》頒布實(shí)施后，中央信訪工作的重點(diǎn)已經(jīng)不再是鼓勵(lì)民眾上訪以此來(lái)治官，而是轉(zhuǎn)向治理訪民，規(guī)范信訪秩序，并將其與刑法等法律銜接。在實(shí)踐中，中央要求地方“千方百計(jì)”減少信訪量，規(guī)定訪民一般采用書信、電子郵件、傳真等形式，避免“信訪”演變?yōu)椤白咴L”，尤其是避免進(jìn)京上訪。同時(shí)，新《條例》強(qiáng)化了信訪工作責(zé)任機(jī)制，在信訪績(jī)效考核、失職、瀆職等行為處罰方面做了具體規(guī)定。為了避免信訪對(duì)政治秩序可能造成的沖擊，新《條例》明確了公安機(jī)關(guān)在預(yù)警、維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序、打擊信訪中的違法犯罪等方面的責(zé)任，強(qiáng)化了公安部門在信訪案件處置中的權(quán)力，也在某種程度上為更激烈的社會(huì)沖突埋下了隱患。

實(shí)際上，信訪治理呈現(xiàn)的是一種權(quán)力運(yùn)作的技術(shù)和策略，這也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)話題。自近代以來(lái)，在國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家始終面臨著基層社會(huì)的半官僚化政權(quán)對(duì)國(guó)家意志的侵蝕，致使其無(wú)法擺脫從形式和結(jié)構(gòu)上為社會(huì)所形塑的尷尬，造成了“政權(quán)內(nèi)卷化”的深刻困境。[3]現(xiàn)代政黨產(chǎn)生后，有計(jì)劃的政權(quán)、政黨下鄉(xiāng)為克服這一治理難題提供了組織和權(quán)力基礎(chǔ)，但也面臨基層官員自我利益擴(kuò)張?jiān)斐傻恼巫韪舻葐?wèn)題。[4]許多研究者都注意到了基層政權(quán)在實(shí)踐中的“名實(shí)分離”問(wèn)題。周雪光發(fā)現(xiàn)，政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)之間松散連接、分離偏差，甚至相互對(duì)立，困擾著現(xiàn)代科層組織，形成了基層政府之間的“共謀”現(xiàn)象。[5]強(qiáng)世功、黃宗智在研究法律文本與實(shí)踐時(shí)，發(fā)現(xiàn)“規(guī)范”與“事實(shí)”[6]、“表達(dá)”與“實(shí)踐”[7]之間存在背離。在稅費(fèi)時(shí)代，基層政權(quán)甚至具有了“離間”國(guó)家與社會(huì)的能力，成為一個(gè)可以隨時(shí)使用國(guó)家名義、有選擇地貫徹國(guó)家意圖、利用官方地位增進(jìn)自身利益的基層組織。[8]例如在孫立平等人對(duì)“收糧”案例的研究中，展現(xiàn)出代表國(guó)家的基層干部在與鄉(xiāng)土社會(huì)的文化遭遇中所面臨的“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”難題，體現(xiàn)出“軟硬兼施”的邏輯；[9]應(yīng)星則用“變通”來(lái)闡釋基層政權(quán)在執(zhí)行國(guó)家政策時(shí)的非正式運(yùn)作，并通過(guò)大河移民上訪的故事展現(xiàn)基層政府在處理問(wèn)題時(shí)用的“拔釘子”“開口子”“揭蓋子”和將問(wèn)題懸置起來(lái)冷處理等“擺平術(shù)”[10]；吳毅在對(duì)“小鎮(zhèn)”的敘事中，展現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)“擂”與“媒”、“示蠻”與“懷柔”等權(quán)力技術(shù)。[11]之所以造成這些困境，是學(xué)者多用科層結(jié)構(gòu)、壓力型體制與鄉(xiāng)土性規(guī)則三者的關(guān)聯(lián)互動(dòng)來(lái)解釋。[12]

這些研究都在某種程度上展現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的運(yùn)作形態(tài)，著眼于闡釋基層政權(quán)在特殊的治理環(huán)境中所采用的權(quán)力運(yùn)作策略與技術(shù)，為我們展現(xiàn)出具體實(shí)在且豐富多面的基層政治運(yùn)作過(guò)程。然而，這些局限于一事一地、一情一景的理論建構(gòu)或微觀敘事，沒有擺脫“國(guó)家型構(gòu)社會(huì)、社會(huì)反制國(guó)家”的分析邏輯，亦未給出這些具有共性的地方治理模式的一般性解釋框架及背后隱含的制度邏輯。因?yàn)槿魏我豁?xiàng)制度的設(shè)置與運(yùn)作，很難在一個(gè)相對(duì)偏狹的場(chǎng)域內(nèi)得到全方位地呈現(xiàn)，其在特定情境下的行為往往是表面化的特征。就信訪制度而言，其具體的運(yùn)作過(guò)程不僅呈現(xiàn)出地方政府與訪民之間的關(guān)聯(lián)動(dòng)態(tài)，更是理解中央、地方與社會(huì)關(guān)系形態(tài)的重要面向。因此，傳統(tǒng)的單線式敘述譜系無(wú)法闡釋信訪制度涵蓋的多樣化特征，所呈現(xiàn)的三方交融與互構(gòu)的運(yùn)作模式使我們必須以一種“立體”式的分析方式呈現(xiàn)信訪制度運(yùn)行的過(guò)程與困境。當(dāng)前，信訪制度逐步異化為國(guó)家剛性體制下的維穩(wěn)工具，并在集權(quán)制度與壓力型體制下，信訪治理越來(lái)越偏離制度設(shè)計(jì)的初衷，呈現(xiàn)出非制度化、非程式化、非規(guī)則化等機(jī)會(huì)主義特征，對(duì)信訪制度的運(yùn)行產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。那么，政府的機(jī)會(huì)治理在實(shí)踐中如何型構(gòu)信訪制度運(yùn)行的困境？它對(duì)地方治理行為產(chǎn)生了怎樣的影響？信訪由國(guó)家的制度設(shè)計(jì)演變?yōu)榈胤降臋C(jī)會(huì)治理行為，其內(nèi)在根源是什么？本文試圖在對(duì)地方的機(jī)會(huì)治理行為進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，銜接訪民行為的機(jī)會(huì)主義特性，進(jìn)而從宏觀的制度層面給出解釋。

二、機(jī)會(huì)治理：地方政府的信訪治理策略

(一)“花錢買穩(wěn)定”：信訪治理的規(guī)則缺失

許多研究顯示，以利誘的方式讓訪民放棄上訪已成為地方政府的普遍做法[13]，形式也多種多樣?！盎ㄥX買穩(wěn)定”首先是通過(guò)金錢收買的方式讓訪民罷訴息訪，即花錢擺平。有些訪民上訪的目的便是尋求經(jīng)濟(jì)利益，在這種情況下，基層政府即便無(wú)法通過(guò)法定程序和正常渠道為其提供補(bǔ)償，也會(huì)私下通過(guò)其他名目把錢支付給上訪者，使其不再上訪。這種方式在拆遷安置、征地補(bǔ)償以及執(zhí)法人員侵害公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的上訪案件中應(yīng)用得比較普遍。在奧運(yùn)會(huì)、兩會(huì)等特殊時(shí)期，由于不能采取強(qiáng)制手段，基層政府會(huì)以吃喝玩樂的方式拖住本地上訪戶，防止其脫離當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)控。還有一些上訪戶是因?yàn)殛惸昱f案一直懸而未決，有些甚至相關(guān)當(dāng)事人已經(jīng)死亡或無(wú)處可尋了，這時(shí)通過(guò)正常的司法渠道追回?fù)p失已經(jīng)不可能。按照法律規(guī)定，這類上訪者主張司法救濟(jì)的權(quán)利早已消滅，國(guó)家可以不予理會(huì)，但在維穩(wěn)壓力下，基層政府只好自己貼錢使其罷訪，有時(shí)甚至連本帶利一起算上。這種“擺平”的做法看似是關(guān)心群眾疾苦，政府為求償無(wú)門的群眾買單，但實(shí)踐中無(wú)原則的妥協(xié)和退讓，既不符合國(guó)家的法律規(guī)定，也破壞了政策的嚴(yán)肅性和程序的規(guī)范性，是壓力體制下的一種無(wú)奈之舉。在這些事件中，政府一改以往的強(qiáng)勢(shì)形象，在與農(nóng)民“談判”的博弈過(guò)程中處于被動(dòng)地位，甚至答應(yīng)農(nóng)民提出的不合理要求，這種上訪類型被稱為“要挾型上訪”[14]。由于政府本身不是生產(chǎn)部門，維穩(wěn)衍生的巨額經(jīng)費(fèi)使各級(jí)政府不堪重負(fù)，以致陷入“以錢了難，越了越難”的困境。

但是很多訪民上訪不是為了得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而是出于“不爭(zhēng)饅頭爭(zhēng)口氣”的心理，即要“討個(gè)說(shuō)法”。應(yīng)星曾提出“以氣抗?fàn)帯钡母拍顏?lái)解釋這類上訪者的行為模式[15]，“氣”是行動(dòng)再生產(chǎn)的推動(dòng)力量。[16]這些訪民有毅力和精神支撐，甚至面對(duì)打擊、報(bào)復(fù)也不畏懼，他們一般能夠進(jìn)入省級(jí)或者國(guó)家信訪局登記，給地方的信訪量帶來(lái)直接影響。面對(duì)這類上訪者，通過(guò)金錢收買的方式已基本不可能，地方政府便將利誘的對(duì)象轉(zhuǎn)為信訪機(jī)關(guān)，花錢收買國(guó)家信訪工作人員，讓其拒絕登記本地訪民或?qū)⒁呀?jīng)登記在案的記錄抹掉，即“銷號(hào)”。很多學(xué)者在其信訪研究中都提到過(guò)不同地區(qū)“銷號(hào)”現(xiàn)象的存在。[17][13]在維穩(wěn)的壓力下，信訪指標(biāo)與地方政績(jī)掛鉤。地方政府為保住自身“清白”，避免觸碰“一票否決”的高壓線，只好設(shè)法通過(guò)“信訪尋租”來(lái)銷號(hào)。各地方與上級(jí)信訪部門搞好關(guān)系，信訪部門遇到上訪問(wèn)題不登記、不上報(bào)，并在第一時(shí)間通知當(dāng)?shù)馗刹?，從地方獲得好處。銷號(hào)不僅使國(guó)家錯(cuò)過(guò)了在體制內(nèi)解決問(wèn)題的機(jī)會(huì)，更是賄賂國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的犯罪行為，其消極影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般的機(jī)關(guān)腐敗。中央設(shè)置信訪制度的主要意圖在于借助民眾的力量防范腐敗，但“銷號(hào)”現(xiàn)象意味著信訪制度的運(yùn)行產(chǎn)生了與中央意圖相悖逆的客觀后果，成為新的腐敗滋長(zhǎng)點(diǎn)?！皣?guó)家信訪部門的腐敗，除了在體制內(nèi)平添一個(gè)政治腐敗點(diǎn)，還讓來(lái)京上訪的民眾把國(guó)家信訪部門與中央?yún)^(qū)格開來(lái)，這等于在保衛(wèi)中央的最后一道防火墻上挖出一個(gè)空洞?！盵17]

由于中國(guó)特殊國(guó)情和政治文化傳統(tǒng)，信訪制度一直被老百姓看作是“上達(dá)天聽”的唯一渠道，“告御狀”是群眾正義的最后希望。如果他們發(fā)現(xiàn)連信訪部門都被腐蝕而拒絕傾聽和反映他們的疾苦，就可能把對(duì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的失望轉(zhuǎn)化成對(duì)整個(gè)體制的失望，甚至滋生出政治絕望情緒。劉能認(rèn)為，怨恨解釋是都市集體行動(dòng)框架的一個(gè)關(guān)鍵變量。這一觀點(diǎn)可以擴(kuò)展到上訪行動(dòng)中?！氨緛?lái)，在許多信訪民眾眼中，信訪部門雖然不像他們希望的那樣有效率，但至少還是一個(gè)讓他們說(shuō)話，能夠把他們的意見反映給中央領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。一旦他們發(fā)現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)能夠幾乎百發(fā)百中地收買腐化中央信訪部門的工作人員，他們就可能把信訪部門視為成為政治腐敗的共謀者?！盵17]信訪可能成為滋生政治激進(jìn)主義的土壤，甚至從根本上消解執(zhí)政黨的政治權(quán)威，為社會(huì)穩(wěn)定埋下巨大的威脅。

(二)暴力打壓：信訪治理合法性的消解

在實(shí)踐中，少數(shù)地方政府使用暴力等手段攔截上訪者進(jìn)入上級(jí)黨政機(jī)關(guān)已是公開的事情，這被老百姓形象地稱為“劫訪”。有些地方黨政對(duì)上訪人進(jìn)行打擊和政治迫害可謂是觸目驚心，抄家、沒收財(cái)物、關(guān)押、拘留、勞教、判刑以及雇傭黑社會(huì)報(bào)復(fù)等手段極為常見，甚至演化成“安元鼎”類似的惡性事件。地方政府在赴京的路上設(shè)置了重重關(guān)卡，在國(guó)家信訪局和其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)附近也密布各地駐京辦的眼線。此外，地方還采取各種措施將赴京上訪和越級(jí)上訪者進(jìn)行管控，如對(duì)訪民在政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位工作的親戚朋友采取“連坐法”，只要訪民上訪，便處置其在機(jī)關(guān)工作的親人朋友，促使其緊盯上訪者。中西部一些省份由于法治比較落后，地方政府甚至采取將接回的訪民進(jìn)行勞教、拘留或強(qiáng)制性送往精神病院等極端措施。公安機(jī)關(guān)針對(duì)到天安門廣場(chǎng)、中南海周邊、駐華使館區(qū)(駐華相關(guān)機(jī)構(gòu))、中央領(lǐng)導(dǎo)人住地等非信訪接待場(chǎng)所的“非正常上訪”行為，也制定了嚴(yán)厲的處置規(guī)定。

從理論上講，暴力打壓毫無(wú)疑問(wèn)是對(duì)公民權(quán)利與法治建設(shè)的踐踏。人身自由是公民的基本權(quán)利，非經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法定程序作出有效裁定，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都不能隨意剝奪。一些地方政府的作為不僅嚴(yán)重惡化了其在公眾心中的政治形象，而且導(dǎo)致極為激烈的抗?fàn)幓顒?dòng)也時(shí)有發(fā)生，帶有聚集性的游行、示威和集會(huì)對(duì)國(guó)家政治安全造成了一定威脅。這些地方政府在信訪治理問(wèn)題上采取的措施不是著眼于解決訪民的問(wèn)題，更不是建立長(zhǎng)效規(guī)范的信訪治理機(jī)制，而是以阻止訪民進(jìn)入上級(jí)信訪機(jī)關(guān)為目的，具有濃厚的短視色彩，難以長(zhǎng)久維系。在此過(guò)程中，暴力的專斷權(quán)力使用得越多，軟性的合法性權(quán)威就流失得越多，而沒有權(quán)威的政權(quán)是無(wú)法有效地約束其治下民眾的。

從實(shí)效來(lái)看，暴力壓制在實(shí)踐中也未能有效抑制信訪量的增長(zhǎng)，反而制造出越來(lái)越多的上訪事件，這在越級(jí)上訪和進(jìn)京上訪中表現(xiàn)得尤為明顯。許多謀利型上訪者本屬無(wú)理和非法上訪，地方的暴力行為侵犯了其人身權(quán)利，反而成為了上訪的正當(dāng)理由，其身份也由謀利上訪的機(jī)會(huì)主義者變成了“理直氣壯”的“冤民”，從而獲得了更多的輿論同情與社會(huì)支持。同時(shí)，也引發(fā)了其他無(wú)直接利害關(guān)系者情感上的聯(lián)系和共鳴，并轉(zhuǎn)化為對(duì)政府的不滿，使得政府在日常工作中成為被抵制、批評(píng)和攻擊的對(duì)象。近年來(lái)爆發(fā)的社會(huì)泄憤事件充分展現(xiàn)了這一趨向，與當(dāng)前政府行為不計(jì)社會(huì)影響不無(wú)關(guān)系。[18]在一個(gè)高度信息化的時(shí)代，地方政府各種不擇手段的行為極易被新聞媒體曝光和披露，其擴(kuò)散效應(yīng)放大了政府的負(fù)面形象，在整個(gè)社會(huì)形成非常惡劣的影響。“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，沒事就是本事”的邏輯使政府行為失去了原則和公正，侵蝕法治權(quán)威的同時(shí)，也消解了自身的合法性，為更大的社會(huì)暴力等產(chǎn)生埋下了隱患。

三、訪民正義的機(jī)會(huì)主義性質(zhì)

與中央和地方只重結(jié)果、不重過(guò)程的治理策略和評(píng)價(jià)體系一脈相承，訪民通過(guò)信訪體制追求的正義也具有濃重的機(jī)會(huì)主義色彩。一些研究提出，農(nóng)民上訪主要是一種機(jī)會(huì)主義博弈。[19]它集中體現(xiàn)在“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的經(jīng)驗(yàn)之中，并在“會(huì)哭的孩子有奶吃”的精神原則驅(qū)動(dòng)下，衍生出一系列上訪策略與權(quán)力技術(shù)。

(一)“鬧”與“纏”：弱者的上訪策略

“鬧”和“纏”是當(dāng)前訪民采取的最常見、最普遍的手段，似乎到信訪機(jī)關(guān)平靜地談問(wèn)題、程序化地表達(dá)訴求就不能算上訪。所謂“鬧”，是指上訪者在信訪部門或其他機(jī)關(guān)單位采取圍堵大門、大聲喧嘩、毀壞財(cái)物以及下跪、自殘、自殺等激烈言行，擾亂公共秩序，以此引起注意，迫使政府滿足其訴求的行為模式。采取這種方式的訪民以老年人和婦女居多：老年人體弱多病，政府因擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而不敢采取強(qiáng)制措施；女性是弱者，保安和公安都不好采取暴力手段，男性工作人員也不便接近溝通，否則極易惹上“說(shuō)不清楚”的麻煩。為此，政府一般只能派出女性工作人員與其進(jìn)行溝通協(xié)商。正如詹姆斯·斯科特指出的，“鬧”作為一種上訪策略，屬于典型的“弱者的武器”[20]，而使用它們的正是“作為武器的弱者”[21]。他們通過(guò)情景的渲染、遭遇的陳述，甚至矮化的語(yǔ)言營(yíng)造感人的氣氛，以獲得情感上的共鳴。

所謂“纏”，則是反復(fù)地糾纏相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)干部，在被以明確的理由拒絕之后，依舊頻繁地去要求解決自己的問(wèn)題，滿足其訴求。與“鬧”的強(qiáng)硬態(tài)度甚至帶有暴力色彩的特征不同，“纏”是一種較為溫和的軟方式。訪民都精通“踩線而不越線”的黃金法則，“纏”是符合這一法則的有效形式?！棒[”容易產(chǎn)生暴力而突破限度，政府機(jī)關(guān)可以以“擾亂公共秩序”為名采取強(qiáng)制措施，而“纏”則不同：我沒有打砸謾罵，只是找你領(lǐng)導(dǎo)好言好語(yǔ)地反映問(wèn)題，政府沒有正當(dāng)理由強(qiáng)制性驅(qū)離。它主要針對(duì)部門主要領(lǐng)導(dǎo)展開安全系數(shù)較高的長(zhǎng)久攻勢(shì)。領(lǐng)導(dǎo)的工作和生活受到嚴(yán)重干擾，很快便不厭其煩，責(zé)令下屬單位趕緊滿足其訴求，以求息事寧人。由于是領(lǐng)導(dǎo)的直接指令，即便有違程序和原則，下屬部門也不敢不執(zhí)行。可見，“纏”是典型的“以柔克剛”，是一種非對(duì)抗性的“韌武器”[22]，實(shí)施起來(lái)頗為有效，為多數(shù)上訪者采用。

有學(xué)者認(rèn)為，在壓力型維穩(wěn)體制下，政府已經(jīng)熟悉和掌握了應(yīng)對(duì)民眾傳統(tǒng)抗?fàn)巹∧康募记?，傳統(tǒng)抗?fàn)巹∧康目臻g和機(jī)遇已經(jīng)式微，民眾需要尋求新的抗?fàn)巹∧俊23]在實(shí)踐中，遵照法律程序文明上訪的訪民，其反映的問(wèn)題無(wú)法引起政府部門的重視。只有通過(guò)劇目的創(chuàng)新，才能規(guī)避政府的常規(guī)化治理。查爾斯·蒂利的研究發(fā)現(xiàn)，民眾通常運(yùn)用“表演抗?fàn)帯钡奈淦鱽?lái)提高抗?fàn)幍男Ч?，并把民眾有效的表演形式稱之為抗?fàn)幈硌?。[24]國(guó)內(nèi)亦有學(xué)者以“表演型上訪”來(lái)解釋上訪者采用何種武器進(jìn)行利益表達(dá)的問(wèn)題。[25]通過(guò)“哭”“鬧”“纏”以及下跪和以死相逼等悲情抗?fàn)幍姆绞?，刻意凸顯與意識(shí)形態(tài)的民本傾向、社會(huì)的公平正義、公民的權(quán)利保障等主流話語(yǔ)之間的巨大反差，獲得轟動(dòng)性的社會(huì)效應(yīng)，從而在黨群關(guān)系倫理與現(xiàn)實(shí)之間獲得生存的空間，逼迫政府做出讓步。尤其是在行政體系存在裂痕及上下權(quán)責(zé)關(guān)系出現(xiàn)縫隙的狀態(tài)下，“鬧”與“纏”的方式更容易“離間”政府內(nèi)部權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，使領(lǐng)導(dǎo)的意志發(fā)生動(dòng)搖進(jìn)而妥協(xié)。

(二)越級(jí)上訪和集體上訪：上訪者的安全策略

《信訪條例》明確規(guī)定允許逐級(jí)上訪，不允許越級(jí)上訪和集體上訪。但訪民依然不斷逾越政策規(guī)定，不是就近在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級(jí)信訪辦反映問(wèn)題，而要千里迢迢赴省或進(jìn)京，這源于訪民樸素的政治意識(shí)與道德倫理。首先，他們認(rèn)為“官官相護(hù)”?？h政府是鎮(zhèn)政府的直接上司，鎮(zhèn)長(zhǎng)與縣里的領(lǐng)導(dǎo)互相熟悉，如果去縣里控告鎮(zhèn)長(zhǎng)，縣領(lǐng)導(dǎo)肯定會(huì)袒護(hù)。第二個(gè)理由更為通俗，“官大一級(jí)壓死人”。省領(lǐng)導(dǎo)比縣領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)話更有權(quán)力。如果省領(lǐng)導(dǎo)要求縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)處理鎮(zhèn)長(zhǎng)，他們就不敢徇私糊弄。而且他們發(fā)現(xiàn)，上訪的層級(jí)越高，基層干部越恐懼。如果在省里得不到滿意結(jié)果，他們就會(huì)進(jìn)京上訪，這是信訪壓力下基層政治關(guān)系發(fā)生扭曲的重要原因。農(nóng)民所依據(jù)的核心理念“官官相護(hù)”和“官大一級(jí)壓死人”，體現(xiàn)出傳統(tǒng)官僚體制的弊端，亦反映出當(dāng)代國(guó)家治理的困局。在當(dāng)代中國(guó)，“下管一級(jí)”的干部任免體制依然適用，加上信訪維穩(wěn)作為一票否決的考核項(xiàng)目，在上訪問(wèn)題上采取“往高處走”的越級(jí)上訪形式，正是對(duì)體制邏輯回應(yīng)的結(jié)果。同時(shí)，越級(jí)上訪使訪民繞開了直接控訴對(duì)象，也避開了直接的打壓，表明自己上訪并不是為了破壞穩(wěn)定，從而在迂回的權(quán)力技術(shù)中尋求生存的空間。這體現(xiàn)的正是弱者的生存邏輯。

在剛性維穩(wěn)體制下，上訪被視為一種敏感的政治行為。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并引起高層重視，許多農(nóng)民會(huì)動(dòng)員更多的人參與上訪。信訪制度作為社會(huì)動(dòng)員和維權(quán)抗?fàn)幨侄蔚墓δ苤鸩襟w現(xiàn)出來(lái)，導(dǎo)致集體行動(dòng)增加。中國(guó)自古就有“罰不責(zé)眾”的傳統(tǒng)，群體上訪者即便有過(guò)激行為也很難被追究責(zé)任，這種“用人數(shù)來(lái)賭安全”[26]的方式符合農(nóng)民的理性；而且群眾聚集起來(lái)表達(dá)對(duì)政府的憤怒，從社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)上講也難逃政治上失敗的譴責(zé)。如果說(shuō)零星的訪民上訪，可以歸結(jié)于基層政府的具體工作沒做好，民眾和政府孰是孰非亦難斷定，但集體上訪則給高層一種“基層政府犯了眾怒”的印象。因此，無(wú)論是中央還是地方，均對(duì)集體上訪十分重視。正是這種“重視”，使得一些訪民在感知到集體上訪對(duì)政府的壓力后，傾向于將事情鬧大、將個(gè)體問(wèn)題普遍化，以使自己的訴求更容易得到滿足。在集體上訪中，中央嚴(yán)厲處置上訪地區(qū)的地方官員，以促使地方重視普遍性的問(wèn)題，避免發(fā)生集體上訪，但結(jié)果適得其反。由于很多問(wèn)題的根源是政策性的，地方缺乏處理問(wèn)題的資源和能力；政府的重視程度又使很多無(wú)需集體上訪的訪民千方百計(jì)走集體上訪之路，給體制運(yùn)轉(zhuǎn)造成諸多障礙。

總之，當(dāng)前信訪制度帶來(lái)的基本結(jié)果就是，不是所有上訪者的訴求都能獲得平等地對(duì)待，上訪者的正義具有明顯的機(jī)會(huì)主義性質(zhì)?！叭绻覀儾恢酪粋€(gè)制度規(guī)則的選擇與那個(gè)規(guī)則后來(lái)的影響之間的確切關(guān)系，那么，對(duì)于策略和分配優(yōu)勢(shì)制度化的追求就會(huì)受到妨礙?！盵27]訪民意識(shí)到，集體上訪比個(gè)體上訪更能得到重視，越級(jí)上訪比在本級(jí)信訪更為有效，遵守程序規(guī)范的上訪者往往得不到答復(fù)，“鬧”和“纏”成為有力的抗?fàn)幬淦?。上訪治理的非制度化，引發(fā)了上訪結(jié)果的不確定性，這又促使上訪者以各種策略對(duì)政治體系施加壓力，從而陷入“治訪循環(huán)”[28]的困境。于是，越來(lái)越多的群眾繞過(guò)規(guī)則化的程序而采取各種投機(jī)行為表達(dá)訴求。一些基層干部痛斥這樣的制度為“敗壞世風(fēng)人心，分裂干群，培養(yǎng)刁民”，使基層社會(huì)的運(yùn)行規(guī)則遭受重大破壞。

(三)機(jī)會(huì)主義的極端表現(xiàn)：從維權(quán)到謀利

田先紅將稅費(fèi)改革后的上訪類型劃分為“維權(quán)型”“治理型”“謀利型”三種。[13]當(dāng)前，訪民上訪逐步由維權(quán)向謀利轉(zhuǎn)化。政府掏錢擺平上訪者的做法，使一些人看到，許多按照法律和政策規(guī)定無(wú)法獲得的經(jīng)濟(jì)利益可以通過(guò)上訪的渠道謀取。基層政府怕上訪、求穩(wěn)定的心態(tài)被一些人利用，這些人開始將上訪作為要挾政府謀取利益的手段。[13]謀利型上訪是近年來(lái)才出現(xiàn)的一種新的上訪類型，但很快成為基層信訪的主流。謀利型上訪的凸顯是訪民機(jī)會(huì)主義的極端表現(xiàn)，也是信訪制度異化的集中結(jié)果。

所謂謀利型上訪，是指訪民以上訪為施壓手段，以此來(lái)請(qǐng)求或者要挾政府滿足其利益要求的信訪類型。[13]與維權(quán)型和治理型上訪不同，上訪者不是因?yàn)樽陨淼暮戏?quán)益受到侵害或基層政府沒有盡到公共服務(wù)責(zé)任，而突破基層政權(quán)的阻隔向上反映問(wèn)題，而是以上訪為要挾籌碼迫使基層政府滿足自己的利益要求。這些要求多數(shù)沒有法律和政策依據(jù)，甚至不符合社會(huì)道義原則，其行為也最為基層政府痛恨。

謀利型上訪逐漸滋生出一批以上訪為業(yè)的“上訪專業(yè)戶”。與那些問(wèn)題多年未解決或不服司法判決的傳統(tǒng)“上訪釘子戶”不同，專業(yè)上訪者往往在要求得到滿足后，隨即尋找新的借口，開發(fā)下一個(gè)上訪機(jī)會(huì)，以滿足新的利益要求。在他們看來(lái)，政府可以討價(jià)還價(jià)，很多程序和政策規(guī)定都無(wú)所謂，“全憑領(lǐng)導(dǎo)一句話”。這些上訪戶動(dòng)輒以各種借口和理由進(jìn)行頻繁上訪，其上訪時(shí)所采用的技術(shù)非常具有策略性，精于與各級(jí)政府周旋。由于上訪有利可圖，還出現(xiàn)了一些熟悉政策的人，專門利用自己上訪鬧事的技術(shù)為他人“代理上訪”，從中收取傭金或按照一定比例分成。謀利型上訪的理由多是刻意尋求甚至制造出來(lái)的，它不具備向上傳遞基層社情民意與利益表達(dá)的功能，而是以政治參與異化為謀利的手段。

謀利型上訪的出現(xiàn)是政府始料未及的，花錢買穩(wěn)定雖然取得一時(shí)一事的成效，卻招致更多食髓知味的麻煩制造者。這也意味著，鄉(xiāng)村社會(huì)的糾紛解決方式正變得日益功利化和實(shí)用化，傳統(tǒng)社會(huì)的情理機(jī)制正在轉(zhuǎn)型為工具性謀利手段，鄉(xiāng)村治理的意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)和具體行動(dòng)策略發(fā)生了實(shí)踐性背離。[29]謀利型上訪不僅難以隨著具體問(wèn)題的解決而消弭，而且具有非常惡劣的示范效應(yīng)。許多訪民以上訪為手段要挾政府，得逞后不僅自己屢試不爽，其他人也群起效仿，導(dǎo)致謀利型上訪者越來(lái)越多；基層政府也深陷在自己制造的泥潭中難以自拔，不僅耗費(fèi)了大量的時(shí)間和金錢，而且不斷放棄原則和違背政策法規(guī)，成為基層信訪治理環(huán)境惡化的主要因素。當(dāng)前中國(guó)信訪制度運(yùn)作的困境，其核心不在于信訪量的增加，而在于謀利型上訪的突顯。

四、機(jī)會(huì)治理的根源：集權(quán)體制與壓力邏輯

新制度主義認(rèn)為，制度對(duì)人的行為模式具有重要的指引和規(guī)約作用。因此，我們高度關(guān)注中國(guó)政治中機(jī)會(huì)治理的制度原因，具體到信訪治理層面，主要包括高度集權(quán)的體制與依靠政治壓力運(yùn)作的邏輯。

(一)集權(quán)體制與權(quán)責(zé)失衡

1.集權(quán)體制使社會(huì)無(wú)法有效制約政府。 當(dāng)前中國(guó)的政治體制是典型的集權(quán)體制。就國(guó)家與社會(huì)關(guān)系而言，政府對(duì)社會(huì)集權(quán)；就政權(quán)內(nèi)部而言，是中央對(duì)地方集權(quán)。改革開放后，中國(guó)雖然逐漸擺脫了全能主義政治，在某種程度上還權(quán)于社會(huì)，實(shí)施放權(quán)讓利，但從宏觀上看，政府對(duì)社會(huì)集權(quán)的格局沒有發(fā)生根本改變，仍控制著社會(huì)的絕大部分資源，掌握社會(huì)的發(fā)展命脈。

在中國(guó)政治體制建構(gòu)中，地方人民代表大會(huì)選舉地方政權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)者，地方政權(quán)要對(duì)本地民眾負(fù)責(zé)。在代議體制下，其主要形式是對(duì)地方人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。問(wèn)題在于，雖然人民代表大會(huì)在制度文本上是我國(guó)的根本政治制度，但地方人大要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。按照黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，原本應(yīng)是人大監(jiān)督政府和司法機(jī)關(guān)的制度建構(gòu)在實(shí)踐中變成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制。地方人大和地方一府、兩院之間更多的是合作關(guān)系，而人大基本上處于配合政府工作的地位，三者共同向同級(jí)黨委負(fù)責(zé)。

改革開放后，中央對(duì)地方官員的監(jiān)督不但沒有弱化，反而通過(guò)新的機(jī)制使得這種監(jiān)督比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代更加完善了。[30]當(dāng)前，中央對(duì)地方的集權(quán)主要依靠?jī)身?xiàng)制度設(shè)置來(lái)保證：其一是“下管一級(jí)，黨管干部”原則。它將地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的任命權(quán)牢牢掌握在黨組織手中，自上而下的任命制使地方人大的選舉徒有虛名。在許多地方，一府、兩院正職領(lǐng)導(dǎo)人的任命，都是上一級(jí)黨委組織部提出名單給本級(jí)人大，人大召開人民代表大會(huì)通過(guò)名單；對(duì)于本級(jí)政府主要部門的領(lǐng)導(dǎo)人，則由本級(jí)黨委組織部提出名單，經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)選舉通過(guò)。這樣，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)際上都是由上級(jí)黨組織提出、經(jīng)本級(jí)人大通過(guò)而任命的，體制內(nèi)的分治不足導(dǎo)致地方社會(huì)并不掌握選舉官員的最終控制權(quán)，因而無(wú)法在人事制度上控制地方政府的行為。 其二是財(cái)政上的分稅制，中央將地方的財(cái)政資源上收。吉登斯認(rèn)為，“資源是權(quán)力得以實(shí)施的媒介，是社會(huì)再生產(chǎn)通過(guò)具體行為得以實(shí)現(xiàn)的常規(guī)要素?！盵31]分稅制的實(shí)施，幾乎將所有高收益的稅種都收歸中央，導(dǎo)致地方政權(quán)的財(cái)政資源急劇減少，基層甚至陷入“吃飯財(cái)政”的困境。許多地方干部這樣描述分稅制后的財(cái)政情況：“中央是金山銀山，省里是金磚銀磚，縣里是金元銀元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒吃沒穿。”中央將財(cái)權(quán)上收，導(dǎo)致地方?jīng)]有足夠的資金用于本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)，必須向中央爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付，從而產(chǎn)生了中國(guó)獨(dú)特的“駐京辦”和“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。中央通過(guò)這兩項(xiàng)制度將人事權(quán)和財(cái)政權(quán)牢牢掌控在自己手中，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)政治體系的控制，直接導(dǎo)致了各級(jí)地方政府只對(duì)上負(fù)責(zé)。在黨管干部原則和黨內(nèi)民主缺失的形勢(shì)下，對(duì)上負(fù)責(zé)在現(xiàn)實(shí)中往往演變?yōu)閷?duì)自己的直接上司負(fù)責(zé)，而不是對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。

2.地方政府以有限的權(quán)力承擔(dān)無(wú)限的政治責(zé)任。 在當(dāng)前中國(guó)單一制中央集權(quán)之下，下級(jí)權(quán)力主要依賴于上級(jí)授予，各級(jí)地方政府的行政權(quán)能是不完備的，這一點(diǎn)在基層政權(quán)中尤為突出。作為中國(guó)基本政治單位的縣級(jí)政權(quán)，其在財(cái)政汲取、人事管理、社會(huì)治安、協(xié)調(diào)溝通等方面都不具備完整、明確的授權(quán)。尤其是在當(dāng)前中國(guó)各部門垂直管理與條塊分割狀態(tài)下，黨委與政府的不同權(quán)力來(lái)源，以及政府的雙重權(quán)力來(lái)源，使地方黨政責(zé)任不明確、不清晰，無(wú)法對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行全面管理，最終造成沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人對(duì)地方負(fù)全責(zé)。民眾在尋求權(quán)利救濟(jì)與其他訴求事項(xiàng)時(shí)，當(dāng)?shù)毓賳T以“沒權(quán)管不了”來(lái)推脫；當(dāng)?shù)卣?quán)侵犯公眾權(quán)益時(shí)，又缺乏制度設(shè)置對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督和制衡，導(dǎo)致各種矛盾和政治壓力向上級(jí)和中央轉(zhuǎn)移。

盡管地方缺乏工作所需的完整的政權(quán)權(quán)能，但上級(jí)政府尤其是中央政府卻傾向于將責(zé)任盡可能地轉(zhuǎn)移給地方。按照行政學(xué)的理論，社會(huì)治理應(yīng)該“分級(jí)負(fù)責(zé)”，屬于哪一級(jí)權(quán)限內(nèi)的問(wèn)題就由哪一級(jí)政權(quán)處理。但在當(dāng)代中國(guó)政治體制尤其是信訪體制中，分級(jí)負(fù)責(zé)的原則往往被屬地管理所掩蓋，上級(jí)政府以屬地管理為由將屬于本級(jí)政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府。中央和地方政府之間權(quán)責(zé)關(guān)系的嚴(yán)重失衡導(dǎo)致地方政府不得不利用各種非常規(guī)手段，尋求在正常的行政規(guī)范范圍之外解決信訪問(wèn)題，各種機(jī)會(huì)主義的行為便不可避免。

(二)信訪制度運(yùn)行的主導(dǎo)邏輯：壓力邏輯

信訪制度是以政治權(quán)力的壓力為核心的運(yùn)作方式，它通過(guò)引起領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注解決某一具體問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)“政治上集權(quán)、行政上分權(quán)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，塑造了一種“層層向下約束，層層向上負(fù)責(zé)”的“壓力管制”型的行政管理體制。[25]由于人大虛置導(dǎo)致橫向監(jiān)督的缺失，行政和司法監(jiān)督又陷入“球員兼裁判”的尷尬境地，中央政府只能利用上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)基層代理人行為的約束，信訪則被視為獲得基層政府信息的有效渠道。但由于中國(guó)的央地關(guān)系規(guī)范化程度低，信訪制度也嵌套在壓力體制內(nèi)部運(yùn)作，壓力邏輯成為信訪制度運(yùn)行的主導(dǎo)邏輯。

1.自上而下的增壓機(jī)制。 “壓力體制”是榮敬本先生提出的用于描述改革開放后中國(guó)政治運(yùn)行特征的一個(gè)概念，他將其定義為“一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng)) 為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”[32]。它由三個(gè)要素組成：(1)數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制。在制定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和接到上級(jí)任務(wù)后，黨委和政府把它們進(jìn)行量化分解，通過(guò)簽訂責(zé)任書的形式層層下派到下級(jí)組織以及個(gè)人，要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。(2)各部門共同參與的問(wèn)題解決機(jī)制。(3)物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系。在懲罰上，對(duì)一些重要任務(wù)實(shí)行“一票否決”制，即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒有達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績(jī)?yōu)榱悖荒塬@得任何先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)。

具體來(lái)講，壓力型體制的產(chǎn)生與兩項(xiàng)改革密切相關(guān)：第一是中央將人事管理從“下管二級(jí)”變?yōu)椤跋鹿芤患?jí)”，“下管一級(jí)”使地方獲得了獨(dú)立的人事任免權(quán)，如在縣一級(jí)，各職能部門的負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人都由縣委任免，這加強(qiáng)了地方直接上司的權(quán)力和權(quán)威，下級(jí)對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)變成了對(duì)自己的直接上司負(fù)責(zé)；第二是行政體制改革中的崗位目標(biāo)責(zé)任制，“責(zé)任被具體落實(shí)到個(gè)人身上，依靠行政責(zé)任壓力推動(dòng)現(xiàn)代化的壓力型體制由此形成”[33]。

信訪制度的運(yùn)作也是嵌套在壓力體制內(nèi)的。中央將社會(huì)穩(wěn)定事項(xiàng)納入考核指標(biāo)，從中央向地方層層下派維穩(wěn)任務(wù)。但實(shí)際上，向上負(fù)責(zé)、下管一級(jí)的政府體制，決定了中央政府實(shí)際上并沒有處理地方事務(wù)的足夠的信息和組織資源。為了督促地方政府積極維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，減少中央的信訪壓力，避免地方官員“偷懶?；保醒朐谛旁L問(wèn)題上采取嚴(yán)格的責(zé)任追究制：規(guī)定硬性的量化指標(biāo)，對(duì)所有來(lái)訪登記的問(wèn)題性質(zhì)不加區(qū)分，嚴(yán)格要求地方政府“將矛盾化解在基層”。在信訪綜合治理事項(xiàng)上“表現(xiàn)不佳”的地方政府，不僅直接影響其地方政績(jī)考核，近年來(lái)甚至采取“約談”的形式，給地方干部造成巨大的心理壓力和不良的政治影響，以致于成為“三明治治理策略”中被上下夾擊的肉餅。

中央以強(qiáng)制性權(quán)力壓制地方，地方也照搬中央的做法，層層施壓給本級(jí)部門和下級(jí)政府?；鶎诱?quán)為了保證信訪考核萬(wàn)無(wú)一失，設(shè)計(jì)出種種應(yīng)對(duì)之策，如“包保責(zé)任制”“信訪情況通報(bào)”“成立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“領(lǐng)導(dǎo)接訪日”等。在重大節(jié)假日，地方還會(huì)實(shí)施24小時(shí)專班負(fù)責(zé)制度，對(duì)任何稍有疏忽懈怠的工作人員都可能處以開除撤職的懲罰。在信訪問(wèn)題上，如果離開壓力，中央就無(wú)法有效規(guī)約地方政府，上級(jí)也不能有效地約束下級(jí)政府。因此，整個(gè)體制依靠的不是常規(guī)性的監(jiān)督手段實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)行為主體的約束，而是依靠結(jié)果評(píng)價(jià)層層施壓。

2.自下而上的壓力反彈機(jī)制

自下而上的壓力反彈機(jī)制是壓力邏輯的另一個(gè)方面，也是通常被忽略的一個(gè)方面。在以往對(duì)包括信訪在內(nèi)的中國(guó)政治運(yùn)行體制的研究中，人們更多強(qiáng)調(diào)中央自上而下的施壓，卻忽略了壓力自下而上的反彈。地方政府在重壓之下，會(huì)采取各種措施應(yīng)對(duì)訪民和中央政府；訪民不是消極被動(dòng)的承受主體，為達(dá)目的也會(huì)不斷向各級(jí)政府和中央施壓。在這個(gè)過(guò)程中，隨著社會(huì)輿論、媒體等介入，訪民施加給各級(jí)政府的壓力會(huì)廣泛擴(kuò)散。中央、地方和民眾三方博弈的結(jié)果不是壓力的消解，而是壓力的增加、反彈與擴(kuò)散。

著名學(xué)者李連江在對(duì)20世紀(jì)90年代的農(nóng)民抗?fàn)庍M(jìn)行研究時(shí)，發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)民抗?fàn)幍囊粋€(gè)特點(diǎn)是政治信任的層級(jí)性。即老百姓相信中央政府是公正廉明、為群眾著想的，而地方政府尤其是基層政府則胡作非為、扭曲中央意志。很多學(xué)者都注意到這一特征，并認(rèn)為政治信任的層級(jí)性是改革時(shí)代維護(hù)中國(guó)政治穩(wěn)定的一個(gè)重要機(jī)制。在實(shí)踐中，黨中央和國(guó)務(wù)院在進(jìn)京訪民的心目中擁有較高的地位，而中央以下各級(jí)政府的威信則直線下降。通過(guò)將執(zhí)政者與地方代理人區(qū)分開來(lái)，中央政府實(shí)際上增設(shè)了一個(gè)保護(hù)自己的減壓閥，即使基層治理狀況惡化，民眾依舊保持對(duì)中央的信任，他們反對(duì)的只是基層官員個(gè)人，而不是整個(gè)政府和體制。但當(dāng)前信訪制度的運(yùn)作正在侵蝕著這個(gè)政治穩(wěn)定的“減壓閥”。在屬地管理原則下，訪民即便踏入中央信訪接待機(jī)關(guān)，最后還要由其所屬的地方政府負(fù)責(zé)帶回處理。由于首都政治上的敏感性，訪民在中央機(jī)關(guān)的任何不符合程序規(guī)范的行為都會(huì)被公安部門采取強(qiáng)制措施。由于信訪體制的不規(guī)范，上訪的結(jié)果具有高度的不可預(yù)期性。上訪者在北京四處投訴無(wú)門后，個(gè)體性的不滿極易演變?yōu)閷?duì)整個(gè)體制乃至中央的仇恨，導(dǎo)致反體制的力量在體制外集結(jié)。這種對(duì)抗心理對(duì)政治穩(wěn)定構(gòu)成根本性的挑戰(zhàn)。這樣，中央給地方施加的壓力，最后卻通過(guò)訪民反彈給了自己。

李連江認(rèn)為，國(guó)家設(shè)立信訪制度的初衷是建立一條民意“上達(dá)”的渠道,而不是民意“表達(dá)”的渠道。[34]它雖在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和階級(jí)斗爭(zhēng)年代起到一定作用，但在以規(guī)則平等、程序正義和利益團(tuán)體為根基的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其作用就捉襟見肘了。在實(shí)踐中，由于信訪制度程序規(guī)范性的缺失，訪民的利益表達(dá)不是程序化的理性模式，而是借助信訪的壓力邏輯向上不斷施壓的方式。面對(duì)訪民的多元化需求，上級(jí)政府也很難判斷究竟誰(shuí)的問(wèn)題更重要。訪民逐漸發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)能夠引起上級(jí)政府的重視，誰(shuí)的問(wèn)題就能夠獲得快速解決。如果能夠得到主要領(lǐng)導(dǎo)的批示，那么基層政府就是“沒有條件創(chuàng)造條件”也會(huì)給予解決。在這種邏輯支配下，訪民采取各種手段放大自身能夠施加給國(guó)家機(jī)關(guān)的壓力?！耙坏┮黄鸺w上訪的個(gè)案得到優(yōu)先處理，產(chǎn)生的示范效應(yīng)往往鼓勵(lì)其他上訪者群起仿效。這就是民間流傳的‘大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決’的上訪經(jīng)驗(yàn)的由來(lái)?！盵35]這種制度邏輯給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了更大的壓力。

新《信訪條例》規(guī)定的信訪形式有書信、電子郵件、傳真、電話、走訪，將書信、電郵放在前面，將“走訪”放在最后，透露出一種不鼓勵(lì)“走訪”的信息?！暗?，實(shí)際中人們一提到‘上訪’，想到的卻總是千里迢迢的‘走訪’，而不是利用現(xiàn)在愈來(lái)愈發(fā)達(dá)的通信方式的狹義‘信訪’。”[40]其隱含的內(nèi)在邏輯是，比起書信和電子郵件來(lái)，訪民“親身赴會(huì)”會(huì)給國(guó)家機(jī)關(guān)和現(xiàn)行體制帶來(lái)更現(xiàn)實(shí)的壓力，尤其是集體走訪，實(shí)際上是變相的示威游行。其他信訪途徑只能傳遞信息，而不能施加壓力。沒有附加壓力的信息，其重要性、緊迫性只會(huì)排在后面。其結(jié)果就是，在高度信息化的今天，雖然“走訪”會(huì)耗費(fèi)更多的時(shí)間、金錢，但訪民依舊樂此不疲地選擇“千里赴京”。信訪本身的體制性缺陷導(dǎo)致原本對(duì)體制沒有壓力或者壓力比較小的信訪途徑被棄之不用，給政府和社會(huì)平添許多額外的壓力。

總之，信訪體制的運(yùn)作，無(wú)論是從中央到基層還是由民眾到中央，貫穿其中的都是壓力邏輯。國(guó)家設(shè)置信訪制度用于疏散政治壓力的本意在實(shí)踐中產(chǎn)生了背離效果。從本質(zhì)上看，信訪制度是一種非常粗糙，程序化和理性化程度都很低的治理手段，其制度理念追求的還是前現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)質(zhì)正義，重結(jié)果輕程序，具有濃重的人治色彩，其本質(zhì)是與法治化、理性化的現(xiàn)代治理不相容的。這一制度運(yùn)作的政治與社會(huì)成本非常高昂。從宏觀上看，信訪制度的運(yùn)作造成的是中央、地方和民眾三方俱損的態(tài)勢(shì)，對(duì)我國(guó)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程構(gòu)成嚴(yán)重的體制性干擾。

五、結(jié)語(yǔ)

信訪作為調(diào)整國(guó)家社會(huì)關(guān)系的總體性機(jī)制，實(shí)際上是在國(guó)家權(quán)力高度集中的狀況下，為了使國(guó)家方便地進(jìn)入社會(huì)、進(jìn)而干預(yù)地方治理而預(yù)留的權(quán)力通道，是一種非常規(guī)化的治理方式。在傳統(tǒng)通訊技術(shù)較為落后的條件下，它可以使中央通過(guò)個(gè)別性的上訪得以窺視社會(huì)運(yùn)行的整體狀況，獲得對(duì)問(wèn)題的一般性理解，進(jìn)而調(diào)適政策以提出解決方案。但它作為國(guó)家治理手段，其在運(yùn)行中蘊(yùn)含的高度集權(quán)性、非制度化、非程序性、非規(guī)則化等特征偏離了現(xiàn)代治理的軌道，導(dǎo)致國(guó)家與公眾之間關(guān)系的緊張，還使國(guó)家與其代理人之間呈現(xiàn)出各種區(qū)隔與裂痕，并衍生出一系列社會(huì)矛盾和問(wèn)題。盡管國(guó)家權(quán)力表面上得到了強(qiáng)化，但它無(wú)法擺脫社會(huì)總體性權(quán)力日益衰敗的政治亂象。

當(dāng)前，信訪制度的運(yùn)行環(huán)境已發(fā)生重大變化，它在試圖解決問(wèn)題的同時(shí)，卻制造出大量的社會(huì)矛盾；在增進(jìn)部分合法性的同時(shí)，也導(dǎo)致更多的合法性流失。盡管新《信訪條例》試圖從程序正義的角度來(lái)規(guī)范信訪行為，但卻未引導(dǎo)公眾的利益表達(dá)走上制度化、例行化的軌道。公眾仍具有通過(guò)信訪來(lái)實(shí)現(xiàn)政治參與的合法性，并且通常以群體性上訪與越級(jí)上訪等“越軌”的形式展現(xiàn)出來(lái)，成為公眾隨時(shí)借用的“權(quán)利”，甚至由此獲得巨額利益。由于政府內(nèi)部上、下級(jí)之間的治理策略與分配手段的不對(duì)等，導(dǎo)致地方政府為了擺平而陷于“左右騰挪”的困局，暴露出這一制度的不可持續(xù)性。為此，國(guó)家制度設(shè)計(jì)者必須進(jìn)行總體性的利益考量，科學(xué)評(píng)估信訪制度的成敗得失，在政治與社會(huì)協(xié)同互動(dòng)的基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)利益格局進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，以確定制度改革或其替代方案。在追求國(guó)家總體上穩(wěn)定的同時(shí)，也應(yīng)考慮到這一制度對(duì)國(guó)家合法性可能造成的巨大侵蝕。在基層治理的層面上，應(yīng)關(guān)注國(guó)家在基層社會(huì)的存在這一政治性命題，構(gòu)建國(guó)家在基層社會(huì)中的基礎(chǔ)性權(quán)力與資源，從而使國(guó)家重回鄉(xiāng)土。

信訪制度在運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)破除泛政治化特征，擺脫壓力型體制給中央和地方的各種治理困局。與信訪制度相關(guān)聯(lián)的是剛性的維穩(wěn)體制，這一體制的維系正是建立在中央高度集權(quán)、“泛政治化”的治理體制與壓力邏輯基礎(chǔ)上。改革前，在動(dòng)員體制下國(guó)家傾向于把常規(guī)社會(huì)問(wèn)題的解決付諸政治手段，將行政問(wèn)題政治化，給國(guó)家治理帶來(lái)了嚴(yán)重混亂。同時(shí)，信訪作為執(zhí)政黨群眾路線的一部分，是國(guó)家秉持化解沖突的更有政治約束力的意識(shí)形態(tài)路線。在信訪問(wèn)題上，任何地方政府都必須服從于國(guó)家對(duì)信訪的維穩(wěn)訴求。當(dāng)前，執(zhí)政者盡管應(yīng)將涉訪問(wèn)題所映射出的社會(huì)矛盾提升至一個(gè)政治的高度去解決，但其具體的化解應(yīng)以“去政治化”為導(dǎo)向?！耙黄狈駴Q”的政治壓力不僅使地方政府的維穩(wěn)陷入“越維越亂”的治理怪圈，也在某種程度上為社會(huì)動(dòng)員提供了示范效應(yīng)。盡管國(guó)家已不再依賴信訪制度作為政治動(dòng)員的手段，但群體性上訪現(xiàn)象的普遍化卻諷刺性地顯示，民眾在實(shí)踐中利用信訪制度實(shí)現(xiàn)了一定程度的社會(huì)動(dòng)員，并成為政治施壓的重要方式。在市場(chǎng)體制下，地方試圖以經(jīng)濟(jì)手段化解信訪矛盾的做法又為一些謀利型訪民敲詐政府提供了政治機(jī)會(huì)。訪民由無(wú)理上訪到控告其所受的迫害，把某一具體問(wèn)題上升到政治問(wèn)題，刻意制造自身蒙受不公平待遇的形象，實(shí)際上也是利用了國(guó)家的政治化傾向，并在實(shí)踐中塑造了逼國(guó)家“就范”的權(quán)力技術(shù)。這樣，信訪作為黨的群眾路線的組成部分，卻成為部分訪民綁架中央、裹挾地方的“合法”依據(jù)。

要破除信訪制度運(yùn)行中的機(jī)會(huì)主義行為，必須實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的制度化與信訪治理的現(xiàn)代化，從現(xiàn)實(shí)路徑來(lái)講，必須剝離信訪制度的功能，回歸法治軌道。馮仕政認(rèn)為，信訪制度承載了不同的政治功能，不同職能的混揉，造成黨和國(guó)家不同部門之間分工不清，以致機(jī)構(gòu)重疊卻又效率不彰，給國(guó)家和社會(huì)制造了太多困擾。信訪作為一個(gè)關(guān)聯(lián)國(guó)家與社會(huì)的制度，必須與國(guó)家的制度設(shè)置及長(zhǎng)遠(yuǎn)的政治體制改革聯(lián)系起來(lái)，以一種持續(xù)、連貫、穩(wěn)健的舉措化解信訪改革可能蘊(yùn)含的政治危機(jī)。具體而言，信訪制度承載了黨的社會(huì)動(dòng)員與國(guó)家的公共管理職能，后者又包括政治參與、權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)職能。改革后，這些職能在某種程度上都發(fā)生了變化：在發(fā)展話語(yǔ)下，社會(huì)動(dòng)員職能被嚴(yán)格限制，其“政治參與和表達(dá)溝通功能逐漸萎縮，權(quán)力監(jiān)督功能實(shí)效單一，而權(quán)利救濟(jì)功能則過(guò)度擴(kuò)張”[36]。為了避免黨政權(quán)力體制交叉所帶來(lái)的弊端，在改革實(shí)踐中，應(yīng)將信訪的不同職能剝離，并納入相應(yīng)的制度設(shè)置。一是將信訪的動(dòng)員職能納入黨的群眾工作機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其溝通干群關(guān)系、反映民意、疏解民怨的功能。二是將信訪的政治參與功能納入人大制度，通過(guò)選舉、參政等形式，建立以人民代表大會(huì)為核心的權(quán)威救濟(jì)體制，做實(shí)人大代表的權(quán)力與職責(zé)，通過(guò)法律程序表達(dá)民意。三是將權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)職能納入法治軌道，強(qiáng)化紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)貪污腐敗及其他違法失職行為的監(jiān)督；發(fā)揮法院在司法救濟(jì)方面的權(quán)威性與有效性，通過(guò)對(duì)信訪案例的科學(xué)分類與合理分流，將一般的涉訴涉訪案件的救濟(jì)納入司法救濟(jì)程序，重塑公眾對(duì)法律的信仰，破除公眾“信訪不信法”的困局，以適應(yīng)法治國(guó)家建構(gòu)的政治需要。

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〔責(zé)任編輯：曹金鐘 孫 琦〕

2015-07-26

于建嶸(1962-)，男，湖南衡陽(yáng)人，主任，教授，博士，從事政治社會(huì)學(xué)研究。

D632.8

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1000-8284(2015)10-0083-10