劉風景，李丹陽

(1.華東政法大學 科學研究院，上海 201620；2.南開大學 法學院，天津 300071)

中國立法體制的調(diào)整與完善

劉風景1，李丹陽2

(1.華東政法大學 科學研究院，上海 201620；2.南開大學 法學院，天津 300071)

我國現(xiàn)行立法體制的框架是由1982年憲法確立的。2000年制定的立法法在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對立法體制又作了更加具體的規(guī)定。2015年3月十二屆全國人大三次會議通過的立法法修改決定，圍繞著完善立法體制，從稅收法定原則的落實、授權(quán)立法制度的完善、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的賦予、規(guī)章權(quán)限的規(guī)范等方面作了補充修改完善。立法體制的合理設(shè)計與有效運行，有助于提高立法質(zhì)量，使法律能充分反映廣大人民意志，為全面推進依法治國奠定良法的基礎(chǔ)。我們要準確地理解修改后立法法關(guān)于立法體制的相關(guān)規(guī)定，并采取得力措施推動立法體制的有效運轉(zhuǎn)，在建設(shè)社會主義法治國家的偉大事業(yè)中發(fā)揮實效。

立法體制；立法權(quán)；立法法修改；良法

在國家權(quán)力體系中，立法權(quán)地位顯要、作用突出?！霸谝磺袌龊?，只要政府存在，立法權(quán)是最高的權(quán)力，因為誰能夠?qū)α硪粋€人訂定法律就必須是在他之上。而且，立法權(quán)之所以是社會的立法權(quán)，既然是因為它有權(quán)為社會的一切部分和每個成員制定法律，制定他們的行動的準則，并在法律被違反時授權(quán)加以執(zhí)行，那么立法權(quán)就必須是最高的權(quán)力，社會的任何成員或社會的任何部分所有的其他一切權(quán)力，都是從它獲得和類屬于它的?！盵1]中國是以成文法為主要法源的國家，立法是法律發(fā)展的主要推動力，立法權(quán)是法治中國建設(shè)的源頭性、基礎(chǔ)性權(quán)力。而立法體制關(guān)涉立法權(quán)的配置與運行，是一國立法制度的最重要部分，它對實現(xiàn)社會的良法善治發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。中國現(xiàn)行立法體制由憲法作出原則性規(guī)定，2000年的立法法又作出進一步規(guī)定，由此形成了立法體制的基本框架，而2015年修改后的立法法又有新的調(diào)整和變動。所以，對中國立法體制的沿革、框架以及最新發(fā)展進行梳理與分析，把握其發(fā)展規(guī)律及未來走向，具有重要的理論意義與實踐價值。

一、 中國立法體制的基本框架

所謂立法體制，是設(shè)置立法機關(guān)、劃分立法權(quán)限以及運行立法權(quán)的基本原則和基本制度的總稱。立法體制的構(gòu)成要素有三：立法權(quán)限的體系和制度、立法權(quán)的運行體系和制度以及立法權(quán)的載體體系和制度。立法權(quán)限的體系和制度主要包括立法權(quán)的種類、性質(zhì)、歸屬、范圍、構(gòu)成和限制、不同立法權(quán)之間的關(guān)系、在國家權(quán)力體系中立法權(quán)的地位和作用、立法權(quán)與其他種類公權(quán)力之間的關(guān)系等制度與體系。立法權(quán)的運行體系和制度則包括立法權(quán)的運行原則、過程和方式等方面的制度與體系，其內(nèi)容除包括通常所說的立法程序外，還包括立法機關(guān)在提出議案前和公布法律后的整個立法過程中應(yīng)遵循的法定步驟，以及立法或參與立法的其他主體在立法活動中應(yīng)遵循的法定步驟。立法權(quán)的載體體系和制度則主要包括立法主體或機構(gòu)建置、組織原則以及活動形式等方面的體系和制度，還包括上述國家機關(guān)中受命完成立法任務(wù)的工作機構(gòu)和其他不行使立法權(quán)但參與立法活動的工作機構(gòu)的體系和制度。

新中國成立以來，我們的立法體制經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。1954年憲法規(guī)定，全國人民代表大會是國家的唯一立法機關(guān)，它有權(quán)修改憲法和制定法律。而其常設(shè)機構(gòu)全國人大常委會雖然沒有立法權(quán)，但是擁有解釋法律、制定法令的權(quán)力。行政部門國務(wù)院則只有制定行政措施的權(quán)力。1955年一屆全國人大二次會議授權(quán)全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間，制定單行法規(guī)。1959年二屆全國人大二次會議又授權(quán)全國人大常委會對法律中已經(jīng)不適用的條文適時修改，作出新的規(guī)定。[2]這種高度集權(quán)的全國人大一級立法體制，隨后雖有所松動與調(diào)適，但總體上與當時社會發(fā)展與國家管理的需要極不相適應(yīng)。

我國現(xiàn)行立法體制的框架是由1982年憲法確立的。1982年憲法為適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，特別是針對社會主義民主法制建設(shè)的迫切需求，深入總結(jié)歷史經(jīng)驗，調(diào)整了最高權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)、權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)、中央與地方之間的關(guān)系，對國家的立法體制作了重大改變：(1)改革了之前全國人大壟斷立法權(quán)的立法體制，規(guī)定國家立法權(quán)由全國人大及其常委會共同行使。刑事、民事、憲法性質(zhì)法律等基本法律由全國人大制定和修改，其他應(yīng)當由全國人大制定的法律以外的法律則規(guī)定由其常委會制定和修改。(2)國務(wù)院有根據(jù)憲法和法律制定相應(yīng)行政法規(guī)的權(quán)力，國務(wù)院各部、委員會有根據(jù)法律和行政法規(guī)，制定本部門權(quán)限內(nèi)規(guī)章的權(quán)力。(3)賦予地方立法權(quán)。在不與憲法、法律和法規(guī)相抵觸的前提下，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。[3]

2000年制定的立法法在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對立法體制又作了更加具體的規(guī)定：(1)規(guī)定最高權(quán)力機關(guān)的專屬立法事項，即10項只能制定法律的事項，而制定法律的機關(guān)只能是全國人大及其常委會。(2)規(guī)定授權(quán)立法制度，針對尚未制定法律的事項，根據(jù)國務(wù)院的實際需要，可以由全國人大及其常委會授權(quán)，對一些事項先行制定行政法規(guī)。(3)擴大地方立法權(quán)的主體范圍，除省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會外，也賦予較大的市的人大及其常委會自行制定地方性法規(guī)的權(quán)力；與此同時，在省、自治區(qū)、直轄市人民政府之外，較大市的人民政府也有制定地方政府規(guī)章的權(quán)力。(4)擴大部門規(guī)章制定主體的范圍，除了國務(wù)院各部、委員會外，還規(guī)定具有行政管理職能的直屬機構(gòu)也有權(quán)制定部門規(guī)章。

綜上，中國現(xiàn)行立法體制是以憲法為基礎(chǔ)，又由立法法加以具體規(guī)定而構(gòu)建的。中國立法體制在憲法的基礎(chǔ)上，又經(jīng)過2000年立法法對立法制度進行的改革與完善，實現(xiàn)了由高度集中的一元化立法體制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一而多層次的立法體制這一重大變化。由憲法和立法法共同規(guī)定的統(tǒng)一的多層級的立法體制，一方面保證了國家基本制度的統(tǒng)一，另一方面發(fā)揮了地方各級的積極性。這種立法體制是立足中國國情的創(chuàng)造性的設(shè)計，不僅區(qū)別于普通單一制國家的一級立法體制，同時也區(qū)別于聯(lián)邦制國家的兩極立法體制，是具有鮮明的中國特色的立法體制創(chuàng)新。[4]截至2010年底，立足中國實際國情、能夠滿足社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要并適應(yīng)改革開放需要、能夠充分體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法、商法等多個與憲法相關(guān)的法律為主干，由多個層次的法律規(guī)范包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等所共同構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系業(yè)已形成，國家政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等多個方面都實現(xiàn)了有法可依。但是，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和改革不斷深化，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題，廣大人民群眾對加強和改進立法工作有更多的、新的期盼。毋庸置疑，2000年立法法關(guān)于立法體制的一些具體規(guī)定，在法治實踐中逐漸暴露出一些問題和不足，需要通過修改完善立法法來加以解決。

二、立法體制的最新調(diào)整

為了適應(yīng)中國特色社會主義事業(yè)全面發(fā)展和不斷進步的新形勢新要求，黨的十八屆三中、四中全會提出了完善立法體制機制的一系列改革舉措。立法法修改決定于2015年3月15日在十二屆全國人大三次會議上表決通過，修改后的立法法總結(jié)立法法施行以來的實踐經(jīng)驗，共修改了35條規(guī)定，增加了11條規(guī)定。這次立法法修改，主要圍繞完善立法體制，從稅收法定原則的落實、授權(quán)立法制度的完善、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的賦予、規(guī)章權(quán)限的規(guī)范等方面進行了相應(yīng)的修改、補充和完善。

第一，稅收法定原則的落實。稅收法定是我國憲法確立的一項基本原則。黨的十八屆三中全會對落實稅收法定原則提出了明確要求，十八屆四中全會則將制定和完善財政稅收方面的法律法規(guī)作為需要加強的重點領(lǐng)域立法。為落實稅收法定原則，修改后的立法法將“稅收”專設(shè)一項作為全國人大及其常委會的專屬立法事項，明確規(guī)定只能由法律來設(shè)定稅種、確定稅率、制定包括稅收征收管理等在內(nèi)的稅收基本制度。

第二，授權(quán)立法制度的完善。十八屆四中全會《決定》提出，銜接立法和改革決策，做到凡屬重大改革都能夠找到法律法規(guī)上的依據(jù)，立法主動適應(yīng)改革和發(fā)展的需要，對于一部分實踐條件尚不成熟、需要進行先行先試的計劃立法事項，可以按照法律規(guī)定的程序作出授權(quán)立法決定。根據(jù)上述要求，通過不斷總結(jié)近年來的立法實踐經(jīng)驗，修正后的立法法新增規(guī)定，根據(jù)改革發(fā)展的相應(yīng)需要，全國人大及其常委會可以就行政管理等領(lǐng)域的特定事項決定在個別地方授權(quán)法律的部分規(guī)定的暫停適用。與此同時，針對以往部分授權(quán)立法的時限要求缺乏、授權(quán)范圍過于籠統(tǒng)等一系列問題，修正后的立法法規(guī)定，不僅應(yīng)當明確授權(quán)目的和范圍，而且還要明確授權(quán)的期限和事項，以及被授權(quán)機關(guān)在實施相應(yīng)授權(quán)決定的過程中所應(yīng)當遵循哪些原則等；并且被授權(quán)立法的機關(guān)還需要在授權(quán)期限屆滿之前六個月，將實施授權(quán)決定的相關(guān)情況報告給授權(quán)機關(guān)。

第三，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的賦予。十八屆四中全會《決定》提出，要明確地方立法權(quán)限和立法范圍，按照法律的相應(yīng)規(guī)定賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市在我國目前有284個，在本次立法法修正之前，只有其中27個省會市、18個國務(wù)院批準的較大的市以及4個經(jīng)濟特區(qū)所在市，共49個較大的市依法享有地方立法權(quán)。本次立法法修正之后，在原來49個較大市基礎(chǔ)上的新增另外235個設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)。當然，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，不僅要適應(yīng)地方改革和發(fā)展的實際需要，同時還必須要明確地方立法主體的立法權(quán)限和范圍，這樣才能維護法制統(tǒng)一原則，避免重復(fù)立法。修改后的立法法在賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)的同時，還限定了設(shè)區(qū)的市只可以對部分事項，即城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護、環(huán)境保護等方面的事項制定相關(guān)的地方性法規(guī)。對設(shè)區(qū)的市制定相關(guān)法規(guī)事項另有法律規(guī)定的，從其規(guī)定。除設(shè)區(qū)的市以外，立法法修改決定還同時授予地方立法權(quán)給自治州和中山市、東莞市、三沙市、嘉峪關(guān)市這4個不設(shè)區(qū)的地級市。

第四，行政規(guī)章權(quán)限的規(guī)范。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，規(guī)章包括省級、設(shè)區(qū)的市級地方政府規(guī)章和國務(wù)院部門規(guī)章。規(guī)章數(shù)量眾多、涉及領(lǐng)域廣泛，在行政管理活動中發(fā)揮著重要作用。規(guī)章與上位法的關(guān)系適用“根據(jù)”原則，地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系則遵循“不抵觸”原則，兩者存在明顯區(qū)別。修改后立法法根據(jù)十八屆四中全會《決定》，進一步明確了制定規(guī)章的權(quán)限范圍：一方面，除非有法律或者國務(wù)院的相關(guān)行政法規(guī)、命令、決定為依據(jù)，否則不得設(shè)定減少或損害公民、法人和其他社會組織權(quán)利的規(guī)定，也不得設(shè)定增加其義務(wù)的規(guī)定；部門規(guī)章既不得增加本部門的權(quán)力，也不得減少本部門的法定職責。另一方面，除非有法律、地方性法規(guī)、行政法規(guī)為依據(jù)，否則地方政府規(guī)章既不得設(shè)定減少或損害公民、法人和其他社會組織權(quán)利的規(guī)范，也不得設(shè)定增加其義務(wù)的規(guī)范。與此同時，修改后的立法法根據(jù)地方行政管理實際工作的需要規(guī)定，立法條件尚不成熟但是應(yīng)當制定地方性法規(guī)的事項，如果行政管理迫切需要，可以先行制定地方政府規(guī)章，兩年后規(guī)章實施期滿，如果還需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當提請本級人大或其常委會考慮制定地方性法規(guī)。

三、完善立法體制的重要意義

習近平指出：“我們在立法領(lǐng)域面臨著一些突出問題，比如，立法質(zhì)量需要進一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強；立法效率需要進一步提高。還有就是立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責現(xiàn)象較為突出，有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規(guī)不大管用，一些地方利用法規(guī)實行地方保護主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統(tǒng)一?！盵5]立法領(lǐng)域存在的這些問題都與立法體制不盡完善有著緊密的聯(lián)系?？梢哉f，立法體制的合理設(shè)計與有效運行，有助于提高立法質(zhì)量，使法律能充分反映廣大人民意志，為全面推進依法治國奠定良法的基礎(chǔ)。

第一，滿足人民群眾對科學立法民主立法的期待。改革開放以來，我國長期實行“立法宜粗不宜細”的立法策略，一些立法包括2000年立法法，在具體的立法程序和技術(shù)方面比較粗糙，難以準確地體現(xiàn)廣大人民的意志和根本利益。立法不民主、不科學，將會給后續(xù)的執(zhí)法、司法、守法等工作帶來源頭性難題。為此，各級各類立法機關(guān)做過許多有益的探索，已存在一些成功的立法例。如自2009年以來，全國人大常委會面對基于一個立法目的的多個法律文本修改問題時，多次運用包裹立法技術(shù)。再如，從2005年物權(quán)法草案征集意見開始，就在中國人大網(wǎng)上設(shè)立征集意見入口，廣泛征求各界意見等。這些有效的立法經(jīng)驗，在立法法修改前并沒有通過法律確認下來。隨著中國特色社會主義建設(shè)的不斷推進，人民群眾對科學立法、立法民主的需要越發(fā)旺盛。立法法修改應(yīng)對立法體制進行調(diào)整，使其更加科學合理，有助于提高立法質(zhì)量。

第二，為全面深化改革提供法律依據(jù)。堅持改革開放是我國憲法規(guī)定的基本國策。改革開放以來，黨帶領(lǐng)全國各族人民在中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)中進行了一系列成功實踐，取得了偉大成就。但由于先易后難的改革路徑選擇，一些改革過程中遺留的“硬骨頭”和產(chǎn)生的新問題逐漸浮出水面，改革已經(jīng)進入了攻堅期和深水區(qū)。在2000年立法法之下，全面深化改革面臨著諸多法律困境。如自貿(mào)區(qū)立法合法問題，從2013年8月國務(wù)院批準設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗區(qū)以來，廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)也相繼設(shè)立。在改革實踐中解決法律沖突的方式是“停止某些法律”。有法律界人士認為，這種做法與憲法規(guī)定不相符合。如何用合憲的方式實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法律制度與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的接軌，也是2000年立法法所難以解決的問題。[6]修改后的立法法，通過完善立法體制，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，為全面深化改革提供了立法依據(jù)，讓改革在法治的框架內(nèi)進行。

第三，克服立法部門利益化現(xiàn)象。2000年立法法對授權(quán)立法和地方立法作出了具體規(guī)定，增強了法律的可操作性，但也存在著一些嚴重的不足：人大立法中80%首先經(jīng)行政機關(guān)提出立法草案，再交人大討論，部門主導(dǎo)立法的傾向非常明顯。[7]行政機關(guān)在法律起草或者直接立法時，往往不是基于社會公平正義來配置權(quán)利和義務(wù)的，首先是以自身狹隘的部門利益為出發(fā)點，通過立法給作為管理者的自身配置過大的權(quán)力、輕微的義務(wù)或責任，給人民群眾配置以較小的權(quán)利、較大的義務(wù)，這顯然是違背中國特色社會主義法治理念的?！罢疄E用法律的為害之大遠遠比不上立法者的腐化?！盵8]立法法修改，努力將行政機關(guān)立法權(quán)關(guān)進籠子里，規(guī)范行政機關(guān)在立法過程中的各項權(quán)力，凸顯人大在立法中的主導(dǎo)地位，使立法真正體現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益。

第四，激發(fā)地方立法的積極性。2000年立法法規(guī)定，地方立法權(quán)主體只有省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會、較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，以及省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府。所謂較大的市，指的是省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市，共49個較大市。隨著改革開放的繁榮發(fā)展，一些非較大的市也在城市經(jīng)濟發(fā)展和社會管理等方面產(chǎn)生了迫切的立法需求，另外，由于我國幅員遼闊，各個省市的自然資源特點和經(jīng)濟發(fā)展水平相差懸殊，地方立法需求也不盡相同，無法由中央或省、自治區(qū)統(tǒng)一立法“一刀切”。同時，從立法公正原則出發(fā)，各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，除了自然的稟賦外，還緣于立法權(quán)分配的不公。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)享有地方立法權(quán)，在改革中能夠主動引領(lǐng)和適應(yīng)社會發(fā)展變化，而經(jīng)濟落后的地區(qū)沒有地方立法權(quán)，長期處于被動應(yīng)付的狀態(tài)，長此以往會加劇地區(qū)經(jīng)濟兩極分化。因此，地方立法需求和立法公平正義要求也是立法法修改需要直面的問題。立法法修改，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，可以激發(fā)各地方的立法積極性，因應(yīng)本地的特殊立法需求，推動本地區(qū)社會經(jīng)濟的全面發(fā)展。

四、立法體制完善后的貫徹實施

關(guān)于立法法修改，十二屆全國人大常委會副委員長李建國指出：“這一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，對可改可不改的暫不改；對認識比較一致、條件成熟的，予以補充完善；對認識尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究；對屬于工作機制和法律實施層面的問題，通過加強和改進相關(guān)工作予以解決?！盵9]由此推知，修改后立法法關(guān)于立法體制的新規(guī)定，不屬于“可改可不改”或“認識尚不統(tǒng)一的”，而是“認識比較一致、條件成熟的”規(guī)定；不屬于“工作機制和法律實施層面的問題”，而是必須設(shè)置的立法制度。立法法修改關(guān)于立法體制的規(guī)定，主客觀條件都相對成熟，具有比較充分的可行性。因此，我們要準確理解修改后立法法關(guān)于立法體制的相關(guān)規(guī)定，并采取得力措施推動立法體制的有效運轉(zhuǎn)。

第一，發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。按照黨的十八屆四中全會《決定》要求，即發(fā)揮人大及其常委會在立法中應(yīng)當起到的主導(dǎo)作用，健全由人大來主導(dǎo)開展立法工作的機制。修改后的立法法采用多種方式對此進行了完善和補充，例如對人大及其常委會制定的五年立法規(guī)劃和編制年度立法計劃的相關(guān)規(guī)定，在公布和督促落實等方面作用突出，對加強統(tǒng)籌安排立法工作有很強的可行性。全國人大及其常委會可以確保改革方向是人民群眾意志和利益的體現(xiàn)，以及保證全國性立法是對改革總體規(guī)劃全局意識的反映。改革不僅需要有各個自貿(mào)區(qū)和設(shè)區(qū)的市因地制宜各自進行改革試驗，而且更需要有全國一盤棋的全局意識和總體規(guī)劃。立法規(guī)劃等人大主導(dǎo)立法工作在立法實踐工作中已經(jīng)實際實施，全國人大常委會第一個正式立法規(guī)劃制定于1991年，即七屆全國人大常委會制定的《全國人大常委會立法規(guī)劃(1991年10月—1993年3月)》。五年立法規(guī)劃成為慣例始于八屆全國人大常委會。以落實立法規(guī)劃為目的，每年年底全國人大常委會相關(guān)工作機構(gòu)會提交第二年的年度立法計劃草案，由委員長會議審議通過。全國人大及其常委會作為國家立法機關(guān)，擁有最強大的立法人才陣容和豐富的立法經(jīng)驗，并且作為全國人民的代表，能夠突破狹隘的部門利益和地區(qū)利益，從全體人民的利益和深化改革的更好發(fā)展上通盤考慮問題，因此規(guī)定由全國人大有關(guān)專門委員會以及常務(wù)委員會的相關(guān)工作機構(gòu)提前參與到法律草案起草工作中，一些基礎(chǔ)性的重要法律由其組織起草，能夠最大程度地確保立法質(zhì)量。所以，在各類立法過程中，人大應(yīng)成為真正的“掌舵者”，實質(zhì)性地控制立法進程。

第二，落實稅收法定原則。改革開放初期，由于建立和進一步完善稅收制度所要面對的是各種復(fù)雜的情況，并且相關(guān)立法經(jīng)驗是比較欠缺的，全國人大及其常委會根據(jù)憲法第89條的規(guī)定，在1984年出臺了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》。它授權(quán)國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改稅和改革相關(guān)工商稅制的過程中，有權(quán)擬定有關(guān)稅收條例，并以草案形式發(fā)布試行；在1985年出臺的《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》中，又授權(quán)國務(wù)院對于在經(jīng)濟體制改革和對外開放、稅收方面的問題上，必要的時候可以依據(jù)憲法的相關(guān)規(guī)定，在不與法律和全國人大及其常務(wù)委員會作出的決定所蘊含的基本原則相抵觸的前提下，可以制定條例或者暫行規(guī)定。實踐中國務(wù)院也確實根據(jù)相關(guān)授權(quán)決定頒布和實施了一些稅收暫行條例?，F(xiàn)行的18個稅種中，除了企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅是由法律規(guī)定征收的以外，增值稅、營業(yè)稅、消費稅、房產(chǎn)稅、資源稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、城市維護建設(shè)稅、船舶噸稅、煙葉稅及關(guān)稅(海關(guān)法只是規(guī)定了征收關(guān)稅，但是沒有規(guī)定具體稅收要求)等15個稅種都是由國務(wù)院所制定的相關(guān)暫行條例來規(guī)定征收的。這種由法律之外的行政法規(guī)來調(diào)整稅收關(guān)系的做法，也招致社會各界的批評。

立法法修改將“稅收”規(guī)定為全國人大及其常委會的專屬立法事項后，相關(guān)的貫徹實施工作也正在緊鑼密鼓地進行著。2015年3月，黨中央審議并通過了由全國人大常委會法工委牽頭起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》。實施意見中規(guī)定，開征新稅的，應(yīng)當由全國人大及其常委會來制定相應(yīng)的稅收法律，同時安排了對現(xiàn)行15個稅收條例若非進行修改上升為法律則廢止的時間。落實好實施意見有利于貫徹落實憲法所確立的稅收法定原則，進一步規(guī)范政府行為，加快推動完善我國稅收相關(guān)法律制度，在國家治理過程中發(fā)揮積極有效的作用，為實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化和國家治理能力的現(xiàn)代化提供強有力的保障。根據(jù)十八大和十八屆三中、四中全會精神，為貫徹“落實稅收法定原則”，實施意見根據(jù)有關(guān)改革任務(wù)的進展情況，安排了2020年前應(yīng)完成相關(guān)立法工作：(1)今后不再出臺新的稅收條例；如果擬新開征的稅種，將根據(jù)有關(guān)工作的進展情況，起草法律草案，并在合適的時候提請全國人大常委會審議。(2)在適當?shù)臅r候?qū)⑴c稅制改革相關(guān)的稅種的稅收條例，配合稅制改革進程上升為法律，同時廢止相關(guān)稅收條例。部分稅種改革涉及面廣、情況比較復(fù)雜的，在具體立法實踐工作中，可以先進行試點，在規(guī)則的實際運行過程中總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，先修改相關(guān)稅收條例，而后再將這些條例上升為法律。(3)可根據(jù)相關(guān)一系列立法工作的實際需要和進展情況，本著積極、穩(wěn)妥、有序、先易后難的原則，將其他不涉及稅制改革的稅種的相關(guān)稅收條例逐步上升為法律。(4)待所有稅收條例都上升為法律或廢止后，再提請全國人大廢止其授權(quán)國務(wù)院可以制定對外開放和經(jīng)濟體制改革方面暫行規(guī)定或條例的決定，此時稅收法定原則得以徹底實現(xiàn)。(5)根據(jù)上述安排，相關(guān)稅收立法項目在每年的年度立法工作計劃中由全國人大常委會進行統(tǒng)籌計劃并提出。[10]這幾個方面工作時間緊、任務(wù)重，最高立法機關(guān)和國務(wù)院等各方面應(yīng)各負其職、各盡其責，積極推動稅收法定原則的落實。

第三，加強對地方立法的指導(dǎo)。立法法修改，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，全國人大常委會和省級人大常委會應(yīng)加強指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)。由于設(shè)區(qū)的市、自治州等地級市在地區(qū)差異上差距比較大，數(shù)量也比較多，這一工作需要進行積極穩(wěn)妥地逐步推進。省級人大常委會要按照立法法的要求，合理確定轄下設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的時間和具體步驟，確定后報國務(wù)院和全國人大常委會進行備案。地方人大和政府在行使地方立法權(quán)過程中，要隨時與上級人大常委會和政府加強溝通，遇有重大問題及時請示。

第四，落實備案審查制度。我國幅員遼闊，是一個統(tǒng)一的、多民族的、單一制社會主義國家，地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡。從我國國情出發(fā)，我國確立了統(tǒng)一而又分層次的立法體制，主要涉及全國人大與國務(wù)院、中央與地方的立法權(quán)限劃分，立法程序，法律規(guī)范的適用和備案審查等。立法法修改涉及立法權(quán)限劃分等重大問題，必須遵循憲法，有利于推進憲法實施和監(jiān)督制度的健全。全國人大常委會應(yīng)加強對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等的備案審查，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。實施主動審查機制，積極處理有關(guān)國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)組織以及公民提出的審查建議。

最后，做好立法體制調(diào)整后的合憲性論證工作。憲法是依法治國的最重要和最根本依據(jù)，如果不首先解決立法法的合憲性問題，是無法使立法法的修改獲得堅實而令人信服的憲法基礎(chǔ)的。有人指出，現(xiàn)行立法法關(guān)于立法體制的許多規(guī)定明顯與憲法規(guī)定不相一致。例如，擴大行政規(guī)章制定主體的范圍，由“部委規(guī)章”擴大到“部門規(guī)章”；擴大地方性法規(guī)制定主體的范圍，由“省級地方性法規(guī)”擴大到“設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)”；將全國人大制定和修改民事的“基本法律”，改為“民事基本制度”的立法權(quán)，使得全國人大常委會以及其他國家機關(guān)都獲得了“民事基本制度”以外的民事立法權(quán)。[11]另外，現(xiàn)行立法法關(guān)于立法體制的許多規(guī)定沒有憲法根據(jù)。修改后立法法第13條規(guī)定，根據(jù)改革發(fā)展的需要，全國人大及其常委會可以決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項，授權(quán)在部分地方，在一定期限內(nèi)，暫時調(diào)整或者停止適用法律的部分規(guī)定。按照授權(quán)立法規(guī)則，全國人大及其常委會向國務(wù)院授權(quán)的，必須是專屬其立法權(quán)范圍的事項。而全國人大及其常委會在立法法修正之前均沒有“根據(jù)改革發(fā)展的需要，就特定事項在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律”的憲法權(quán)力。該條規(guī)定似乎找不到明顯的憲法根據(jù)，立法依據(jù)不足[12]。所以，全國人大常委會應(yīng)及時啟動憲法解釋工作，回應(yīng)這些質(zhì)疑；如果認為立法法規(guī)定與憲法相沖突，應(yīng)及時調(diào)整立法法的相關(guān)條款；如果認為需要變動憲法規(guī)定，應(yīng)適時啟動修憲程序。

此次修改立法法，適應(yīng)立法工作新形勢新任務(wù)的需要，貫徹落實十八屆四中全會精神，進一步總結(jié)了自2000年立法法頒布施行后科學立法、民主立法的實踐經(jīng)驗，在完善立法體制方面作出了具有創(chuàng)新性的法律規(guī)定，給法學研究提出了諸多新課題。在新的歷史條件下，學術(shù)界應(yīng)關(guān)注立法法修改后的立法體制問題，對相關(guān)法律條款進行深入闡釋，對其貫徹實施提出建言，為中國特色社會主義法律規(guī)范體系的完備形成，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，為法治中國的建設(shè)，貢獻自己的理論智慧。

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〔責任編輯：王宏宇馬琳〕

2015-07-01

劉風景(1965-)，男，遼寧大連人，教授，博士研究生導(dǎo)師，博士,從事法理學、立法學研究。

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