趙 暉 邱 實（南京師范大學公共管理學院，江蘇南京 210023）

黨的十八大報告提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設的“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略總布局，其中生態(tài)文明尤其作為建設重點突出論述。從行政管理的角度出發(fā)，生態(tài)文明建設的關鍵在于環(huán)境管理體制的改革與創(chuàng)新。本文分析我國環(huán)境管理體制存在的問題，從集權的規(guī)范和分權的均衡視角，探討環(huán)境管理體制改革的路徑，構建我國生態(tài)文明建設的行政理論。

一、我國環(huán)境管理體制存在的主要問題

我國環(huán)境管理體制的建立相對于我國其他相關體制和制度起步較晚，這就造成了一定的滯后性。我國環(huán)境管理體制的真正構建應該是在改革開放之后。因為改革開放的深入發(fā)展，帶來的不僅是經濟增長，還造成了資源浪費、環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境問題。1982年5月，我國正式成立城鄉(xiāng)建設保護部，標志著環(huán)境管理體制開始上升到國家的層面。1988年國家環(huán)境保護局成立至1998年上升為國家環(huán)境保護總局，再到2008年環(huán)境保護部的設立，表示政府已經將環(huán)境保護工作上升為環(huán)境管理的高度，并逐步形成相應的體制，使環(huán)境管理成為國家與社會管理體制中具有重要地位和作用的組成部分。

環(huán)境管理部門是我國環(huán)保政策的主要制定者和執(zhí)行者，也是立法部門針對環(huán)境問題所制定法律的主要建議者，其作用直接關系到我國生態(tài)文明建設事業(yè)的發(fā)展。因為起步晚、發(fā)展慢等各種原因的影響，我國環(huán)境管理體制的建設與完善、環(huán)境管理機構的設置與運行都未能適應生態(tài)文明建設的要求，成為我國環(huán)境管理事業(yè)發(fā)展的阻礙。當前，我國環(huán)境管理體制存在的問題主要表現(xiàn)為以下四個方面。

（一）環(huán)境管理部門依附性較強，履職能力偏弱

我國當前環(huán)境管理部門存在的問題并不是簡單的職能履行不到位或不作為的問題，在此現(xiàn)象背后主要包含兩方面的深層原因：一是目前各級政府中的環(huán)境管理權限和相關資源并非完全由各級政府中的環(huán)境管理部門掌握，特別在地方政府層面，環(huán)境管理權力和資源的使用尤其分散化。在我國行政體系中，與環(huán)境管理相關的職能部門相互交叉，形成了一張隱形的“網”，將原應是“拳頭”的環(huán)境管理權力給分散了，如發(fā)改委、國土資源、水利、農林、氣象、城鄉(xiāng)建設等各類部門，其職能在環(huán)境管理中相互重疊。這樣帶來的直接后果就是在涉及重大利益或地方部門利益的問題上，往往相互爭奪環(huán)保權限，將環(huán)境管理部門置于身后。而在未涉及利益的公共服務性事務時，則互相推諉，將所有事務性壓力全部加于環(huán)境管理部門身上，直接導致環(huán)境管理部門無法真正履行自身原有的職能。二是環(huán)境管理部門對其所在行政層級的政府依附性很強，缺乏相對的獨立性。這主要是由于在目前財稅制度下，環(huán)境管理部門所承擔的事權與所享有的財權不匹配，這決定了環(huán)保部門必須依附于同級政府的“政令”。這種情況直接導致環(huán)保部門喪失或部分喪失了其職能的自主性，尤其是在政府決策中出現(xiàn)危害環(huán)境的政策時無法有效地履行職能進行管理，造成環(huán)境管理的缺失，導致環(huán)境管理部門權威性不足。

（二）環(huán)境管理方面的立法存在缺失

黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”的目標，環(huán)境管理體制建設與改革也必須依法而行，如果沒有完善的法律體系作為支撐，環(huán)境管理體制就無法完善。目前，我國只有針對環(huán)境保護的相關立法，而沒有專門針對環(huán)境管理的具體法律法規(guī)。中央層面沒有相關“環(huán)境管理法”或“環(huán)境管理組織法”，地方各級政府也就不會具有專門、專業(yè)的環(huán)境管理體制的法規(guī)或規(guī)章。由于目前立法體系不完善，很多環(huán)境管理部門和機構僅僅是由各級政府通過相關文件設立，不具備完善的行政權限。甚至有的僅僅是政府派出機構的性質，且僅在環(huán)境出現(xiàn)突發(fā)問題的時候才臨時組建成立。這類情況極大地影響環(huán)境管理工作的長期性和穩(wěn)定性。有學者指出：“由于沒有法律的專門規(guī)定，所以環(huán)境管理機構經常處于變動之中，而且各地方也很不統(tǒng)一。”［1］同時，很多地區(qū)的地方政府都視環(huán)境管理部門為可有可無的“清水衙門”，在財政不足時會選擇有限削減環(huán)境管理部門的經費與編制。這些都是非常不利于我國環(huán)境管理體制的改革與完善的。

由于環(huán)境管理在立法方面的不完善，導致政府的文件或決定經常起到代替法律的作用。由于政府的文件、決定和政策具有不穩(wěn)定性，導致環(huán)境管理機構的設置工作也具有很大的變動性，且在行政過程中造成了權威性缺失的情況。尤為嚴重的是，在此條件下會出現(xiàn)由某級政府或某領導在面對環(huán)境問題與地方利益（尤其是經濟利益）發(fā)生矛盾時，會因為無法律約束而選擇保護地方利益，損害生態(tài)環(huán)境。同時，環(huán)境管理機構和部門的組成也會因為領導層面意愿的變動而變動，這也是非常不利于我國環(huán)境管理體制改革與發(fā)展的。

（三）環(huán)境管理職能劃分模糊

1.政府直接干預專業(yè)環(huán)境管理部門。在環(huán)境管理方面，政府本應該從國民經濟與社會發(fā)展的宏觀層面，對環(huán)境保護與管理的工作進行規(guī)劃，而不是直接插手環(huán)境管理微觀方面的具體工作。目前，我國政府主要是運用行政命令或發(fā)改委等具有綜合管理權限的部門，對具體環(huán)境管理機構進行直接干預。

2.在某些涉及環(huán)境問題的綜合管理職能方面，政府并沒有實現(xiàn)應有的職責。比如，發(fā)展改革委員會在重工業(yè)、金屬加工業(yè)方面應對落后技術與工藝加以審批和監(jiān)督，從源頭上遏制環(huán)境問題的出現(xiàn)，但是相關審批和管理部門并未從綜合的宏觀層面來應對這個問題，而是等問題出現(xiàn)以后單純地從微觀層面尋求解決辦法。又如，現(xiàn)今霧霾嚴重，其中一個重要的原因就是汽車尾氣。發(fā)改委、工業(yè)部門和石油燃氣管理部門并未從油品提升的源頭性問題上下手，而是在問題出現(xiàn)時，利用行政力量集中進行單純的“標”的治理，往往在“本”的治理方面并未集中注意力。

3.環(huán)境管理中部門職能交叉混亂。在現(xiàn)行的環(huán)境管理體制中，相關部門職權、責任劃分混亂，經常出現(xiàn)職能交叉、責任不清的情況。如在城市建設揚塵與噪音污染方面，該項環(huán)境管理職能多是由城市管理與公安交通部門負責，而責任的承擔和民眾的反應則是集中于環(huán)境管理部門。又如飛行器與鐵路設施造成的污染的管理權集中于交通、民航和鐵路部門，環(huán)境管理部門更是無從插手。還有如垃圾的清理與處理，這完全應該由環(huán)境管理部門配合衛(wèi)生部門管理，環(huán)境管理部門占主導地位，但現(xiàn)實卻是衛(wèi)生部門占絕對的權威地位。目前，“中國的職權已被職能、地域和級別搞得零零散散”［2］，這些都是我國環(huán)境管理體制缺陷的體現(xiàn)。

（四）環(huán)境管理理念存在偏差與滯后

1.在當前環(huán)境管理體制中，政府重視GDP和地區(qū)經濟實際發(fā)展情況，忽視了環(huán)境管理的重要性。這主要體現(xiàn)在各級政府在政績和績效考核方面，基本不將環(huán)境管理類列入考核項目，或者說所占考核比例較少。環(huán)境管理績效評價在地方政府實際績效考核中的缺失或淡化，難于形成有效的管理壓力和抑制其對GDP的片面追求，從而弱化了政府對環(huán)境投入、環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境管理的有效支持［3］。由于這一問題的存在，直接導致我國環(huán)境管理體制的改革受阻。

2.環(huán)境管理觀念落后。我國幅員遼闊，環(huán)境差異大，經濟發(fā)展的地區(qū)性差異明顯，這決定我國環(huán)境管理體制必須因勢利導，具體問題具體分析。但是現(xiàn)有的情況是各級政府及相關環(huán)境管理部門依然堅持“統(tǒng)一性”的環(huán)境管理理念，忽視地區(qū)之間的生態(tài)資源的差異性，這對于我國實際國情下的環(huán)境治理非常不利。

二、規(guī)范集權：強化環(huán)境管理部門的權威性

（一）從法律上確立環(huán)境管理部門的權威性

目前，我國的環(huán)境管理部門主要是環(huán)境管理政策的執(zhí)行部門，并不能廣泛地參與到環(huán)境管理決策中來。2008年大部制改革以來，中央雖然成立了環(huán)境保護部，具有了一定參與環(huán)境政策制定和決策的職能，但是在地方政府層級中，則由于諸多利益問題的影響而未能發(fā)揮環(huán)境管理部門的作用。針對這一問題，要讓環(huán)境管理部門積極參與環(huán)境政策制定，由其決定環(huán)境管理部門的機構設置和職能歸屬，明確地方政府中環(huán)境管理部門的權力。以此為切入點，在法律法規(guī)的制定中，打破“統(tǒng)一性”，國家法律立法由國家環(huán)保部及相關部門參與，并以此為基礎，地方相應部門參與地方法規(guī)的制定，明確環(huán)境管理部門的權利、義務、處罰權和法律地位，這樣可以使環(huán)境管理部門的權威性從法律層面得到保障。

（二）從財政支持上加強環(huán)境管理部門的權威性

我國環(huán)境管理與保護的各項事務主要是靠地方各級環(huán)境管理部門具體執(zhí)行，但目前我國地方政府機構層級復雜，財政劃撥程序煩瑣，亟須簡化程序?？梢酝ㄟ^財政加強層級設置改革，增強環(huán)境管理部門的權威性。我國的環(huán)境管理部門可以通過財政劃撥來源部門的調整，參照紀委的機構設置，通過環(huán)境管理部門高于同級其他部門“半級”，并且調整行政體系，形成直屬的行政層級管理模式，通過直接的財政劃撥，保證環(huán)境管理部門的權威性的完整。保障環(huán)境管理部門層級調整和權威性的主要措施在于財政劃撥權，使地方各級環(huán)境管理部門擺脫完全性的地方財政支出的束縛。因為環(huán)境管理部門在人事編制上由地方政府財政支持，不可避免地會受到地方政府的干預，這些干預往往是涉及地方經濟利益或地方政績的重大污染項目，所以地方政府在此情況下會以財政和領導層級為由進行施壓，干擾環(huán)境管理部門的獨立性，阻止環(huán)境管理執(zhí)法行為。

基于以上兩方面的考慮，在提高環(huán)境管理部門層級的同時，改革環(huán)境管理部門為垂直領導，在財政上脫離地方政府的束縛，進行全新的環(huán)境管理部門機構重置。這樣的優(yōu)勢主要有兩方面：一是有利于更好地貫徹中央的指示和政策，保證環(huán)境管理體制的健全與運行，使生態(tài)文明建設的目標真正實現(xiàn)。二是在資源分配上，可以從科學、宏觀的角度來進行環(huán)境資源分配調整，根據不同地區(qū)的自然環(huán)境、經濟條件、技術力量及人事編制等方面的實際情況，統(tǒng)籌安排環(huán)境管理的具體活動，從而解決環(huán)境管理體制中積極性不足、資源分配不均等實際問題。

（三）從地區(qū)平衡上增加環(huán)境管理部門的權威性

環(huán)境資源具有公共性，其分配方式與使用方式必然具有一定的多元性。這說明環(huán)境管理體制的構建和實施，必須通過多個部門的相互協(xié)同來完成，形成具有統(tǒng)籌性的環(huán)境管理體制。統(tǒng)籌性主要通過協(xié)同體現(xiàn)，即“為避免采取互不相容的政策而控制各機構的活動與決定，使大家步調一致地追求已確定的共同目標和目的”［4］。統(tǒng)籌性實際是在環(huán)境體制管理的過程中，嘗試兼顧共同利益，揭示并解決矛盾，保證程序的合理性和科學性，形成符合治理現(xiàn)代化要求的行政管理體制的基本要求。在我國環(huán)境管理中，機構復雜，部門較多，必然會產生不同類型管理權力與權限的交叉與分割，出現(xiàn)實際上的分散化管理模式，這樣會導致環(huán)境管理也必然會出現(xiàn)各部門之間管理權限的劃分與平衡的問題。所以目前要以我國的實際環(huán)境管理問題為出發(fā)點，從保證管理效率出發(fā)，明確不同管理部門之間的職能，合理協(xié)調矛盾，建立一個具有廣泛的共識的“多元共治”的環(huán)境管理運行機制。這種“多元共治”的機制是指在我國行政管理體系與法律基礎之上的特殊管理部門體系之中的協(xié)同治理體系，具體表現(xiàn)在：明確環(huán)境管理的部門在法律上具體職責與權限，確立各部門行使職權的法律程序和行為范圍，在協(xié)同的原則和基礎上，統(tǒng)一進行環(huán)境管理，互相協(xié)調，相互配合，確立環(huán)境管理體系的統(tǒng)籌性。

在確立了環(huán)境管理統(tǒng)籌性的基本構建原則之后，就需要從實際的行政管理角度進行細化。我國環(huán)境管理協(xié)同體系的構建必須以我國特有的區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點為出發(fā)點，結合不同省區(qū)、地區(qū)之間地理、氣候的多樣性和不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境的承載能力，統(tǒng)一規(guī)劃我國環(huán)境管理體制中不同機構組織的職能與權責，進而以統(tǒng)一的方式對不同地區(qū)的環(huán)境管理部門的資源分配與財政投入進行相應的調整：越是需要保護和投入的地區(qū)，如西部沙漠地區(qū)、黃河中上游流域、長江源頭地區(qū)等，都是經濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，在統(tǒng)籌性的環(huán)境管理中，應該加大對該地區(qū)環(huán)境治理的資源、人力、財政投入不足情況的治理。對于經濟較為發(fā)達的地區(qū)的環(huán)境治理可以通過該地區(qū)支出為主、中央扶持為輔的方式進行。對于具有相似生態(tài)特征的地理區(qū)域但卻分屬不同省市行政區(qū)劃管理的情況，也應該從統(tǒng)籌性的角度出發(fā)，打破各省市在環(huán)境管理上各自為政、相互推諉的情況，制定統(tǒng)一協(xié)調的環(huán)境保護政策和措施，形成協(xié)調一致的環(huán)境管理體制。通過對不同地區(qū)之間環(huán)境情況的平衡管理，可以有效激發(fā)不同地區(qū)之間的積極性，增強環(huán)境管理部門在各地區(qū)的權威性。

三、均衡分權：提高環(huán)境管理部門的自主性

我國環(huán)境管理體制改革在規(guī)范集權的同時，要順應現(xiàn)代政府分權化的大趨勢，進行以自主性為基礎的環(huán)境體制管理的分權化改革，從具體的執(zhí)行上保證環(huán)境管理的科學性和合理性。環(huán)境管理體制改革中的分權不同于集權，需要從均衡的角度出發(fā)，自主性的均衡分權主應該從我國行政管理縱向與橫向兩方面著手。

（一）調整中央與地方的環(huán)境管理權限

中央與地方環(huán)境管理體制的縱向關系是決定我國環(huán)境管理部門自主性的基礎性方面。我國的環(huán)境管理體制是以行政層級指導為主體、以行政區(qū)劃具體管理為輔助的管理模式，這種行政劃分有利于中央對環(huán)境管理的統(tǒng)一管理和宏觀調控，也方便上級主管部門對下級主管部門的業(yè)務指導和行政監(jiān)督，但是不利于發(fā)揮地方政府在環(huán)境管理方面的自主性與積極作用。目前，中央與地方在環(huán)境管理權限上的調整重點是如何重新劃分中央與地方在環(huán)境管理上的決策權、管理權和具體事權，從而充分發(fā)揮不同層級環(huán)境管理部門的自主性。在環(huán)境管理的具體事權上，中央不可能包攬一切，具體的事務管理還需要地方來執(zhí)行與操作，同時加之我國各地區(qū)之間的環(huán)境差異，這就必然要求我國環(huán)境管理體制需要進行很大程度的分權化管理。

中央在環(huán)境管理方面應該主要承擔宏觀性的事務，如環(huán)境管理制度的制定、環(huán)境管理體制的總綱、環(huán)境管理機構的基本設置以及環(huán)境管理的監(jiān)督權及資源分配等，同時還應負責協(xié)調不同行政區(qū)域與部門之間在發(fā)生環(huán)境管理方面的糾紛與權責模糊時的調解與確權。在微觀方面，除了重大的環(huán)境管理事務，如核污染、嚴重的生態(tài)災害、大面積的環(huán)境問題爆發(fā)等必須由中央承擔的事項，其他的具體環(huán)境管理都應該劃歸具體部門和地方環(huán)境行政機構來進行管理。

在增加地方環(huán)境管理權限方面，自主性未必完全是具體的微觀事務，其中也應包含一定的“宏觀調控”自主性，只不過這里的“宏觀調控”是指在所在地區(qū)內或行政區(qū)劃內的應對特定生態(tài)環(huán)境與地理情況而自主制定的環(huán)境管理政策。具體包括特定區(qū)域內的環(huán)境管理決策權和執(zhí)行權。環(huán)境管理體制的革新存在合理分權的需要，目前要打破在高度集中的計劃經濟體制下所構建的一種依附性的中央與地方環(huán)境行政機構之間的關系，通過一定程度的分權，增加地區(qū)的自主性。在環(huán)境管理上，地方沒有自己獨立的利益，完全執(zhí)行中央統(tǒng)一的指令的狀況，會造成很多環(huán)境問題因為沒有考慮到地區(qū)的實際情況而惡化，嚴重損害了環(huán)境管理機制的運行。改革開放以來，隨著改革的發(fā)展與深化，資源配置開始以市場為基礎，我國的環(huán)境管理體制改革鑒于我國幅員廣闊，生態(tài)地理條件復雜多樣，建立以中央統(tǒng)一宏觀布置，地方分權兼具宏觀具體實施的環(huán)境管理體制更有利于環(huán)境管理目標的實現(xiàn)。

筆者認為，我國環(huán)境管理體制分權的具體措施：一是中央依然把握環(huán)境管理體制的宏觀制定和全局決策權。中央在環(huán)境管理體制的頂層設計和全局決策方面依然享有決策權和執(zhí)行權，因為中央必須在宏觀調控上保證環(huán)境管理體制的整體性和全局性。中央需要從頂層設計方面保持社會總體對于環(huán)境管理的總體要求，因此，環(huán)境管理的宏觀調控權應該在中央政府（國務院及其相關管理部門）的掌控中。二是地方享有在環(huán)境管理體制方面具體執(zhí)行的自主權。在環(huán)境管理管理體制方面，在中央宏觀調控的基礎上，地方政府（主要還是應該劃歸省級政府及其環(huán)保部門）充分發(fā)揮決策權與部分宏觀調控決策執(zhí)行權。省級以下權限的劃分不一定參照既定的行政區(qū)劃進行，可以以地區(qū)為單位，構建不同行政區(qū)劃及其部門的協(xié)同管理體系。行政管理方面主要是考慮到讓地方政府享有一定程度的自主權，既保證中央的決策能夠統(tǒng)一貫徹實施，也能夠充分結合不同地區(qū)的實際情況，在進行自主決策時充分考慮地方的客觀情況，平衡和協(xié)調具體的利益，并通過建立環(huán)保補償與獎懲制度，對不同地區(qū)的環(huán)境問題進行合理的補償、獎勵或懲處，充分發(fā)揮地方的主觀能動性。三是在賦予地方環(huán)境管理自主權的同時，應該通過設立專門的監(jiān)督部門，防止環(huán)境管理自主性權限在行使過程中出現(xiàn)曲解或違背中央統(tǒng)一規(guī)定，以及在涉及私利情況下的違紀違法行為的發(fā)生，實現(xiàn)環(huán)境管理從決策到執(zhí)行的科學化、民主化和法治化。

（二）調整環(huán)境管理部門的環(huán)境管理權限

1.增強環(huán)境管理部門的行政獨立性。隨著我國社會主義市場經濟的完善與發(fā)展，環(huán)境管理已經逐步上升到國家戰(zhàn)略的層面，直接關系到國家治理現(xiàn)代化的進程，同時環(huán)境管理也直接影響民生質量和社會穩(wěn)定。環(huán)境保護作為國家基本政策，需要有健全的管理機構作保障，只有通過提升環(huán)境管理機構的行政層級，才能使之在國家治理現(xiàn)代化及其他諸多國家戰(zhàn)略決策中充分發(fā)揮其作用，進而增強其行政獨立性，使得國家環(huán)境保護始終貫穿于社會民生的一切活動中，保證社會秩序的穩(wěn)定、經濟的持續(xù)發(fā)展。

我國可以嘗試將環(huán)境管理部門在各級政府中設置為相對獨立機構，除了環(huán)保部，其他各級政府的環(huán)境管理部門直接對上一級部門負責，在行政上接受本級政府的領導，財政直接撥付，建立直屬機構，不附屬任何部門。例如，就美國的環(huán)保部門設置來看，“美國聯(lián)邦環(huán)保局職權廣泛，被授予防治大氣污染、水污染、固體廢棄物污染、農藥污染、噪聲污染、海洋傾廢等各種形式的污染和審查環(huán)境影響報告書的權力，環(huán)境管理機構執(zhí)行職權的權威性和其法律地位的穩(wěn)固性是美國環(huán)境管理有效展開的堅實保障”［5］。從我國環(huán)境管理體制的改革與發(fā)展來看，我國的環(huán)境管理機構的設置總體上是在逐步加強的。隨著國家治理現(xiàn)代化進程的加快，環(huán)境保護工作必須加快推進，在提高環(huán)境管理機構層級方面，可以通過建立中央工作領導小組與地方派駐的工作組進行過渡性調整，使環(huán)境管理部門在行政管理方面的改革平穩(wěn)進行，使其面臨的壓力減少，有利于環(huán)境管理工作的有效開展。同時，通過層級提升，加強環(huán)境管理部門的獨立性，使其在行使環(huán)境保護過程中擁有更大權限。在國家層面，環(huán)保部門參與制定環(huán)境管理政策、監(jiān)督環(huán)境資源分配以及環(huán)境總量的控制與管理，統(tǒng)籌跨地區(qū)、跨領域的環(huán)境管理，負責環(huán)境信息的匯總與處理，對地方環(huán)境管理進行監(jiān)督和評估等。在地方層面，環(huán)保機關可以根據不同地區(qū)的實際情況，制定相應的具體政策，并依據現(xiàn)實情況酌情實施，負責搜集和整理各地區(qū)的環(huán)境與資源的信息等。

2.優(yōu)化地方環(huán)境管理機構。我國地方的環(huán)境管理機構的設置主要是以行政區(qū)劃為主的設置模式，這種機構設置的弊端是不利于發(fā)揮地方政府及環(huán)境管理部門的積極作用，同時也不利于國家的宏觀調控的貫徹與上下級部門之間的協(xié)調與監(jiān)督。優(yōu)化地方環(huán)境管理機構的思路，是要改變環(huán)境管理部門受制于地方政府的情況，通過財政獨立和形成層級調整，重新進行機構設置，優(yōu)化其職能。具體可以打破現(xiàn)有的行政區(qū)劃，以環(huán)境信息為基礎劃分地方，以不同地方在其在各自范圍內，結合具體情況，聯(lián)合組成不受省以下政府直接制約的聯(lián)合環(huán)境管理體系，如不同省市區(qū)之間的環(huán)保、國土、工商等環(huán)境職能分部門可以機構合并，在環(huán)境管理體制建設方面要遵循科學性的基本原則，發(fā)揮地方政府在環(huán)境管理方面的作用。這樣既有利于中央環(huán)境管理部門宏觀控制的實施，也有利于環(huán)境管理部門權限的自主性擴大，完善了環(huán)境管理方面的監(jiān)督與評估，推動環(huán)境管理體制的改革與發(fā)展。

3.重構環(huán)境管理部門職能與權限體系。我國環(huán)境管理部門職能的設置與實際執(zhí)行具有一定的偏差性，即很多方面的環(huán)境問題會出現(xiàn)歸屬于不同部門的不同職能的現(xiàn)象?？茖W地界定不同部門的環(huán)境管理職能，首先需要從法律的角度出發(fā)，明確不同環(huán)境問題的主管部門權限和分管部門權限。環(huán)境管理的主管部門應該明確為各級環(huán)境管理部門，而分管部門則是不同環(huán)境問題的涉及單位。如航空噪音污染方面，主管部門為噪音污染所在地的環(huán)保部門，分管部門則為民航部門。兩者的關系應該是一種協(xié)調共治的關系，目的是為了共同促進環(huán)境管理的成效。目前主要任務就是要在實踐中，通過法律的路徑，實現(xiàn)環(huán)境主管部門占有主導地位，分管部門積極配合的環(huán)境管理橫向體系。明確主管部門和分管部門之間的地位、職能、權責，統(tǒng)一監(jiān)督，落實分工負責難以協(xié)調。在此方面需要通過人民代表大會加以推動，以人大的權力機關的權威性，合法地推進各部門合理分工，用法律的形式把各部門的責任和權限確定下來，明確政府與環(huán)境部門、各級環(huán)境部門之間以及環(huán)境部門與其他分管部門之間的法律地位、工作關系、財權事權及監(jiān)督關系。

結語

環(huán)境管理體制是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，其改革應以集權管理為基本原則，分權管理為具體手段，通過行政管理的調整、層級改革、財政改革、地區(qū)協(xié)同治理、觀念創(chuàng)新及法律制定等多方面共同合力才能有效推進。從現(xiàn)有的環(huán)境管理體制考量，要著力解決三個問題：中央與地方的分級管理界分，主管部門與分管部門的職能界分，而焦點體現(xiàn)在雙重管理下的地方環(huán)境保護主管機關與地方政府的關系上［6］。只有加強頂層制度設計，實現(xiàn)集權與分權的合理均衡，推進自主性分權，優(yōu)化行政管理體制，才能穩(wěn)步實現(xiàn)環(huán)境管理體制的創(chuàng)新。

［1］王燦發(fā).論我國環(huán)境管理體制立法存在的問題及完善途徑［J］.政法論壇，2003，（4）：51-59.

［2］李侃如，李維龍.中國的政府管理體制及其對環(huán)境政策執(zhí)行的影響［J］.經濟社會體制比較，2011，（2）：142-147.

［3］趙成.論我國環(huán)境管理體制中存在的主要問題及其完善［J］.中國礦業(yè)大學學報：社會科學版，2012，（2）：38-43.

［4］喬剛.環(huán)境管理體制若干問題探討［D］.武漢：武漢大學碩士學位論文，2005.

［5］龔亦慧.完善我國環(huán)境管理體制若干問題研究——以美國環(huán)境管理體制為借鑒［D］.上海：華東政法大學碩士學位論文，2008.

［6］侯佳儒.論我國環(huán)境行政管理體制存在的問題及其完善［J］.行政法學研究，2013，（2）：29-24+41.