文／陳雪蓮

電子參與與民意政治
——遼寧省民心網(wǎng)的個(gè)案分析

文／陳雪蓮

摘要：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是當(dāng)前中國政治體制深化改革的方向和目標(biāo)。以網(wǎng)絡(luò)為主要載體的新信息溝通技術(shù)平臺，從機(jī)制設(shè)計(jì)上為實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化和平權(quán)化提供了相對低成本、便捷化的渠道。遼寧省紀(jì)委等部門建立的民心網(wǎng)，借助網(wǎng)絡(luò)平臺的平等性、公正性和透明性，使得民意能夠通過制度化的低成本、直接便捷的網(wǎng)絡(luò)平臺被決策者知曉、并對決策者產(chǎn)生壓力，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為具體的地方政策。民心網(wǎng)在電子參與領(lǐng)域的探索代表著電子政務(wù)的發(fā)展方向，即加大公民對政府的信息輸入、改善政府決策質(zhì)量、提高政府透明度并抑制腐敗。其運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)也證明了電子治理是民意政治建設(shè)的重要平臺和渠道。

關(guān)鍵詞：國家治理；電子治理；民意政治；電子參與

電話、手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等新信息溝通技術(shù)（ICT）對政治、社會生態(tài)的影響，是理論界研究的熱點(diǎn)議題之一。越來越多學(xué)者開始關(guān)注新信息技術(shù)如何改變中國社會和政治進(jìn)程，但已有的研究多從公眾的角度探討新技術(shù)如何凝聚、傳達(dá)公眾聲音進(jìn)而影響公共權(quán)力機(jī)關(guān)和個(gè)人的行為，或者是單向度討論電子政務(wù)對行政效率提升的意義，較少有研究關(guān)注網(wǎng)絡(luò)等新信息溝通技術(shù)對政府流程、政府運(yùn)行機(jī)制的再造以及整個(gè)國家治理模式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變和深遠(yuǎn)影響。2004年，遼寧省紀(jì)委、省監(jiān)察廳、省政府糾風(fēng)辦、省政務(wù)公開辦搭建了民心網(wǎng)這一連接公眾和政府的網(wǎng)絡(luò)平臺，其創(chuàng)立和發(fā)展過程很好地展示了新的時(shí)代背景下，黨政部門如何運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等新信息技術(shù)整合公眾需求、提高決策和監(jiān)督質(zhì)量，進(jìn)而提高政府公信力和公眾支持。

一 治理現(xiàn)代化：電子參與與民意政治

“治理”與“統(tǒng)治”“管理”的根本區(qū)別在于治理主體多元化、權(quán)力運(yùn)行平行化。統(tǒng)治或管理的主體是單一的，政府等公共權(quán)力機(jī)關(guān)單獨(dú)決定公共事務(wù)，權(quán)力運(yùn)行是自上而下的。治理的主體是多元化的，政府、企業(yè)、社會都參與公共決策，權(quán)力運(yùn)行以平行溝通為主。因此，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的核心是實(shí)現(xiàn)治理主體多元化、權(quán)力運(yùn)行平行化，讓民意成為公共決策的重要來源。公共決策能否反映民意，取決于是否存在一套暢通的民意表達(dá)機(jī)制和充分吸納民意的決策機(jī)制。[1]中國現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)中，政府機(jī)構(gòu)、政黨組織、人民代表大會、單位組織、大眾媒體、信訪、符合法律規(guī)定的集會游行和示威、社會團(tuán)體等都可以成為民眾發(fā)表意見、表達(dá)利益需求的途徑。實(shí)際操作中，盡管這些渠道數(shù)量較多，但力量分散、手段單一，也因?yàn)楦鞣N因素影響而無法充分實(shí)現(xiàn)原有制度設(shè)計(jì)的功能。與民意訴求反饋制度化渠道不暢相比，隨著社會開放程度、公民權(quán)利意識不斷提高，社會利益分化與多元化，政府與社會之間、社會不同群體之間的矛盾愈發(fā)凸顯。有效的政民互動平臺、暢通的民意訴求反饋渠道是社會發(fā)展不可或缺的“減壓閥”和“穩(wěn)定器”?，F(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度設(shè)計(jì)中，民意訴求表達(dá)制度化渠道不暢，多主體參與公共決策的制度化機(jī)制亦不完善。

信息時(shí)代不僅改變了社會的私人領(lǐng)域，也改變了公共部門?！坝砂l(fā)達(dá)的技術(shù)程度所產(chǎn)生的復(fù)雜性，必然會影響政治民主的運(yùn)作形式”。[2]據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）統(tǒng)計(jì)，截至2014年12月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.49億，其中手機(jī)網(wǎng)民數(shù)5.57億，互聯(lián)網(wǎng)普及率47.9﹪。而2009年，中國網(wǎng)民數(shù)為2.98億，互聯(lián)網(wǎng)普及率僅為22.6﹪。[3]五年時(shí)間內(nèi)，中國的網(wǎng)民數(shù)量增加一倍多，與網(wǎng)民數(shù)量的劇增相對應(yīng)，政府逐步認(rèn)識到利用新技術(shù)平臺轉(zhuǎn)變管理模式、優(yōu)化管理流程、提升服務(wù)績效的重要性。截至2011年底，中央和省級政府網(wǎng)站普及率已達(dá)到100﹪，地、市級達(dá)到99.1﹪，區(qū)、縣級超過85﹪；全國縣級以上的行政服務(wù)大廳100﹪實(shí)現(xiàn)了信息化支撐。[4]中國電子政務(wù)發(fā)展速度迅速，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會理事會（UNDESA）每兩年進(jìn)行一次的“全球電子政務(wù)調(diào)查”（Global E-Government Survey）結(jié)果顯示，2014年，中國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（E-Government Development Index）排在193個(gè)國家中的第70位，電子參與指數(shù)（E-Participation Index）排在193個(gè)國家中的第33位，而2012年中國的電子參與（EPI）指數(shù)排名第66位，[5]電子參與指數(shù)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是電子信息，通過網(wǎng)絡(luò)等新電子信息技術(shù)為公眾提供公共信息以鼓勵參與信息分享；二是電子咨詢公眾通過網(wǎng)絡(luò)渠道參與公共政策和公共服務(wù)的協(xié)商；三是電子決策，公眾通過網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定和公共產(chǎn)品的設(shè)計(jì)。從中國網(wǎng)絡(luò)參與指數(shù)（EPI）的快速發(fā)展來看，中國的電子政務(wù)不僅僅是政務(wù)信息的在線提供，更注重提高參與性。電子參與在中國的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于更宏觀的電子政務(wù)體系發(fā)展。

二 電子參與：民意輸入與政策產(chǎn)出

監(jiān)督干部廉潔自律、查辦違紀(jì)違法案件糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)，是紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)的三項(xiàng)核心職能。實(shí)際操作中，紀(jì)檢監(jiān)察工作往往是形式監(jiān)察多、實(shí)質(zhì)監(jiān)察少，“一般”監(jiān)察多“專項(xiàng)”監(jiān)察少，單獨(dú)監(jiān)察多、聯(lián)動監(jiān)察少，從而導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履職效能低。造成這種現(xiàn)象的根本原因，是傳統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察工作屬于自上而下的內(nèi)部管理與監(jiān)督，公眾監(jiān)督的信息輸入不足，上下級之間信息嚴(yán)重不對等。沿著將電子政務(wù)、公眾監(jiān)督、民意采集三者有機(jī)結(jié)合的改革思路，2004年，遼寧省紀(jì)委、省監(jiān)察廳省政府糾風(fēng)辦、省政務(wù)公開辦利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)借鑒國內(nèi)外電子政府經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合搭建了民心網(wǎng)這一連接公眾和政府的網(wǎng)絡(luò)平臺，該平臺既是遼寧全省的行政權(quán)力電子監(jiān)察系統(tǒng)，也是公眾與政府之間的民意訴求反饋系統(tǒng)。運(yùn)行十年來民心網(wǎng)創(chuàng)造性地運(yùn)用系列信息溝通技術(shù)，整合體制內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威和公眾監(jiān)督的力量于一體有效改善了傳統(tǒng)政民互動模式，在提升政府績效和公眾滿意度的同時(shí)，為在中國現(xiàn)有制度環(huán)境和社會環(huán)境下促進(jìn)透明、廉潔政府，建設(shè)回應(yīng)性和責(zé)任政府提供了極有意義的探索和嘗試。

（一）民意訴求反饋能力急需提升：民心網(wǎng)改革契機(jī)

遼寧省轄區(qū)內(nèi)老工業(yè)城市數(shù)量排全國第一下轄12個(gè)地級市和省會城市市轄區(qū)均屬于面臨產(chǎn)業(yè)調(diào)整、社會轉(zhuǎn)型和矛盾突出的老工業(yè)基地。老工業(yè)城市存在的一系列突出經(jīng)濟(jì)問題和社會問題導(dǎo)致遼寧地區(qū)社會矛盾相對突出、干群關(guān)系緊張，政府與公眾之間缺乏有效的溝通和互動。相對于矛盾突出的社會發(fā)展?fàn)顩r，黨政機(jī)關(guān)的社會管理能力凸顯不足。2003年12月遼寧省紀(jì)委和政府糾風(fēng)辦調(diào)研發(fā)現(xiàn)本省的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督力量較弱、工作方式方法單一，質(zhì)量效率不高。同時(shí)，2003年是國家號召推廣電子政務(wù)建設(shè)的第一年。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展、電子政務(wù)理念的引入，為紀(jì)委監(jiān)察工作提供了改革契機(jī)。于是遼寧省政府糾風(fēng)辦開始創(chuàng)造性地探索低成本、廣覆蓋的民意訴求反饋網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)和使用。

2004年5月，民心網(wǎng)正式開通，經(jīng)歷了探索、定型、發(fā)展三個(gè)時(shí)期。從初始階段的糾風(fēng)工作平臺，逐漸發(fā)展成為非權(quán)力機(jī)構(gòu)的第三方運(yùn)營，成為遼寧全省公眾監(jiān)督行風(fēng)政風(fēng)、反映民需民意、貢獻(xiàn)民智民策的重要渠道。民心網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)問政模式逐步得到其他省市政府的認(rèn)同與效仿，如內(nèi)蒙、山東、重慶等地的紀(jì)監(jiān)部門都創(chuàng)辦了類似民心網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)平臺。民心網(wǎng)發(fā)展、壯大、成熟的歷程，為新信息技術(shù)時(shí)代政府治理模式的轉(zhuǎn)變提供了極有意義的探索和啟示。

（二）電子參與主體平權(quán)化：民心網(wǎng)的功能結(jié)構(gòu)

經(jīng)過十年的發(fā)展與壯大，民心網(wǎng)形成了以民心網(wǎng)為核心，涵蓋《民心》雜志、手機(jī)報(bào)、電臺、電視臺的“民心播報(bào)”欄目等在內(nèi)的復(fù)合型工作平臺。目前，民心網(wǎng)以省級平臺為中心，在14個(gè)地區(qū)、88個(gè)政府部門和行業(yè)建立了分平臺，與114個(gè)市縣區(qū)政府、2245個(gè)單位實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，其處理的訴求覆蓋了紀(jì)檢監(jiān)察、教育、衛(wèi)生、建設(shè)、勞動、人事、交通、通信、旅游等所有熱點(diǎn)部門和行業(yè)。民心網(wǎng)的外部功能結(jié)構(gòu)和內(nèi)部組織架構(gòu)也成為一個(gè)相對完善的閉合系統(tǒng)。現(xiàn)階段，民心網(wǎng)的政民互動中心、訴求處理中心、信息分析中心以及平臺多元化支持體系四個(gè)核心機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)民心網(wǎng)的主要職能。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺上，治理主體平權(quán)化可以得到很好實(shí)現(xiàn)。

（三）電子參與：線上政民互動

通過網(wǎng)絡(luò)獲得信息僅是電子參與的基礎(chǔ)，公眾通過網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定和公共產(chǎn)品的設(shè)計(jì)是電子參與的核心所在。與一般的政務(wù)網(wǎng)站僅提供信息參考和政策咨詢不同，民心網(wǎng)通過網(wǎng)絡(luò)群眾評議活動切實(shí)推動了政民互動。在省政府糾風(fēng)辦指導(dǎo)下，遼寧省各地區(qū)、各部門、各行業(yè)在民心網(wǎng)上接受群眾評議。參評單位包括省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村屯等政府部門、公用事業(yè)單位、服務(wù)窗口和基層站（辦）所（廳）。各省直部門及行業(yè)單位是網(wǎng)上評議工作的牽頭部門，負(fù)責(zé)整個(gè)系統(tǒng)站所評議的組織、協(xié)調(diào)和回復(fù)工作。民心網(wǎng)各地區(qū)分平臺配合督促本地區(qū)參評單位及時(shí)回應(yīng)群眾評議。參評單位的回復(fù)態(tài)度、回復(fù)速度、解決效果由評議人在民心網(wǎng)上進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)結(jié)果納入民意訴求反饋系統(tǒng)工作考核之中。民心網(wǎng)定期將群眾評議信息和參評單位的回復(fù)情況報(bào)省紀(jì)委監(jiān)察廳及省(中)直部門、行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)。對評議內(nèi)容屬民意訴求受理范圍的，納入民意訴求辦理系統(tǒng)辦理。

民心網(wǎng)為遼寧省直系統(tǒng)及14個(gè)地區(qū)開通了100個(gè)群眾工作站，做為評議的公開回復(fù)反饋平臺，評議信息均由各基層站所（單位）通過群眾工作站登錄回復(fù)平臺自助查看、回應(yīng)和辦理，這不僅有利于一些問題直接消化解決在基層，更能夠通過這一渠道廣泛收集群眾的意見。民心網(wǎng)的政民互動機(jī)制為政府部門和公眾搭建了一個(gè)在網(wǎng)上“面對面對話”的平臺。

（四）電子監(jiān)察：民意訴求處理機(jī)制

在司法系統(tǒng)之外接受群眾政策咨詢與行風(fēng)投訴是民心網(wǎng)的核心職能。損害群眾利益的不正之風(fēng)問題、影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的軟環(huán)境問題和行業(yè)作風(fēng)問題、依申請公開事項(xiàng)和政策咨詢問題、群眾的意見建議等均可提交給民心網(wǎng)平臺。收到群眾訴求后，民心網(wǎng)首先對訴求進(jìn)行摘編、定性，然后通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)分轉(zhuǎn)到承辦的責(zé)任部門，同時(shí)在網(wǎng)上公開。責(zé)任部門接到轉(zhuǎn)辦件后，展開實(shí)地調(diào)查和處理，然后將辦理結(jié)果通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)反饋到民心網(wǎng)。民心網(wǎng)收到辦理結(jié)果后，即向訴求人回訪辦理結(jié)果，然后根據(jù)群眾滿意度和辦理單位的辦理情況按照“五星評價(jià)”制度（群眾滿意度和辦理效果最好的為5顆星，依次遞減）進(jìn)行評價(jià)，并在網(wǎng)上公開評價(jià)結(jié)果；訴求人對辦理結(jié)果不滿意的，由民心網(wǎng)進(jìn)行“二次督辦”。省、市、縣三級紀(jì)委（糾風(fēng)室具體承辦）在整個(gè)訴求辦理過程中統(tǒng)一發(fā)揮監(jiān)督作用。

可以看出，民心網(wǎng)的電子訴求處理平臺可以實(shí)現(xiàn)：（1）零距離、全天候、無障礙的民意民訴公開受理反饋。（2）低成本覆蓋省、市、縣三級的群眾訴求辦理。（3）民意民訴辦理過程公開透明、辦理結(jié)果公開評價(jià)反饋，接受公眾監(jiān)督。從2004年到2014年十年間，遼寧省各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過民心網(wǎng)查處作風(fēng)問題、違規(guī)違紀(jì)案件1.01萬個(gè)，予以黨政紀(jì)處分2166人，批評教育、責(zé)令檢查、誡勉談話5527人，收繳違規(guī)違紀(jì)金額2.12億元。民心網(wǎng)發(fā)揮了極其重要的監(jiān)察功能。

（五）民意政治：從民意到政策

互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)在收集和處理信息方面具有信息量大、可檢索、及時(shí)快捷、時(shí)滯小、高度交互等技術(shù)特征，民心網(wǎng)的民情民意分析系統(tǒng)除了采集數(shù)據(jù)用于內(nèi)部的工作流程優(yōu)化和質(zhì)量監(jiān)督外，還充分利用自己的網(wǎng)絡(luò)信息收集與處理優(yōu)勢，圍繞訴求受理及辦理情況，群眾反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題及典型案例等按時(shí)間分階段，分專題、分地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析。對于不在民心網(wǎng)受理范圍內(nèi)的訴求問題，民心網(wǎng)不定期匯總，報(bào)省紀(jì)委監(jiān)察廳、省政府糾風(fēng)辦領(lǐng)導(dǎo)批示后，轉(zhuǎn)相關(guān)部門處理。民意訴求辦理情況，以省紀(jì)委監(jiān)察廳、省政府糾風(fēng)辦、省政務(wù)公開辦名義通報(bào)，并定期通過新聞媒體向社會公開。對群眾通過民心網(wǎng)反映的熱點(diǎn)咨詢問題，由民心網(wǎng)組織召開新聞發(fā)布會，邀請有關(guān)政府部門進(jìn)行解答和發(fā)布。

公眾直接反映的咨詢和投訴信息由2004年的721件增加到2013年的175905件，海量一手信息極大地提高了民心網(wǎng)民情民意分析結(jié)果的價(jià)值。民心網(wǎng)對群眾訴求的最新分布情況、問題變化態(tài)勢，各地區(qū)、各行業(yè)群眾反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題、苗頭問題進(jìn)行定性分析和量化分析，并提出有針對性的建議，以《民心網(wǎng)內(nèi)參》形式及時(shí)預(yù)警報(bào)告，為各級黨委、政府決策提供科學(xué)參考。僅2013年，民心網(wǎng)向各級領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送《民心網(wǎng)內(nèi)參》824份，其中問題類內(nèi)參390份，收到各地區(qū)、部門反饋323份，反饋率達(dá)到83﹪。民情民意和政務(wù)公開信息的采集和整合，實(shí)現(xiàn)了對民情民意的動態(tài)分析，增強(qiáng)了對熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題的監(jiān)測水平，提升了預(yù)警的科學(xué)性。

據(jù)某省委督察室負(fù)責(zé)人介紹，該機(jī)構(gòu)的民意來源主要有三個(gè)部分：省委主要領(lǐng)導(dǎo)在群眾來信、內(nèi)參上直接批示；人民網(wǎng)給省委書記的網(wǎng)友留言，宣傳部收集后轉(zhuǎn)督察室督辦；中央媒體和中央領(lǐng)導(dǎo)批示中涉及本省的案件與線索可以看出，只有極少數(shù)來自公眾的投訴舉報(bào)進(jìn)入這一制度化渠道，且行政成本較高。而民心網(wǎng)借助網(wǎng)絡(luò)平臺的平等性、公正性和透明性民意、民需、民訴信息來源多樣化、覆蓋面廣這些民意通過制度化的低成本、直接便捷的網(wǎng)絡(luò)平臺被決策者知曉、并對決策者產(chǎn)生壓力進(jìn)而轉(zhuǎn)化為具體的地方政策，完成了從零散的民意輸入到政策輸出的轉(zhuǎn)化。

三 電子參與：回應(yīng)性政府建設(shè)

推廣透明、便捷、公正、廣覆蓋、低成本的電子政務(wù)，是全球各國政府在21世紀(jì)的重要任務(wù)。電子政務(wù)有如下核心功能：推動協(xié)同合作(Interoperability)，即推動政府與公眾間的合作、各級政府間的合作；促進(jìn)不同社會群體間的融合（E-Inclusion）；提升行政效率、降低行政成本。我國現(xiàn)階段的電子政務(wù)多是政府信息的網(wǎng)絡(luò)介紹或是網(wǎng)上辦事大廳，電子政務(wù)更高一級的運(yùn)用是電子參與，即加大公民對政府的信息輸入、改善政府決策質(zhì)量、提高政府透明度并抑制腐敗。民心網(wǎng)在電子參與領(lǐng)域的探索代表著電子政務(wù)的發(fā)展方向。

從民心網(wǎng)的經(jīng)驗(yàn)來看，電子參與在中國的實(shí)踐和推廣至少可以實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的制度性功能：一是通過技術(shù)創(chuàng)新，利用電子政務(wù)平臺打破政府層級限制、“條塊分割”的部門界限。電子參與是網(wǎng)絡(luò)平臺上構(gòu)建的一種新型政治信息共享與及時(shí)溝通模式，大大降低各級政府間政府部門間的溝通成本，暢通溝通渠道。把扁平網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與原來的科層制政府組織結(jié)合起來將使集權(quán)式的管理體系過渡到交互式、網(wǎng)絡(luò)化的扁平管理體系，一改過去單一的信息傳遞渠道為全方位、多層次、多形式、多途徑跨越時(shí)空的傳輸渠道，科層制政府上層與下層在信息獲取的范圍數(shù)量、時(shí)差上的區(qū)別在不斷縮小從而提高了政治系統(tǒng)對信息的反應(yīng)速度。

二是整合體制內(nèi)權(quán)威與公眾監(jiān)督。整合公眾監(jiān)督與體制內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督于同一平臺，暢通政治系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間的信息傳輸渠道，擴(kuò)大了監(jiān)督力度。實(shí)現(xiàn)了由重在事后監(jiān)督和懲治向重在事前和事中的監(jiān)督和監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，做到了程序監(jiān)察和實(shí)體監(jiān)察相結(jié)合、全程監(jiān)察和隨機(jī)監(jiān)察相結(jié)合。突破以往依賴體制內(nèi)資源為監(jiān)督力量，提高反腐倡廉工作的透明性和參與性，依托最新電子政務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力制約監(jiān)督工作的主體多元化、渠道多樣化和工具科學(xué)化。

三是創(chuàng)新政府績效評估機(jī)制。電子參與平臺提供了新的考核評價(jià)數(shù)據(jù)采集基礎(chǔ)， 使得量化考核成為可能，不以問題的多少，而以面對問題的態(tài)度和解決問題的效果來評價(jià)考核各單位的辦理工作。同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府績效公開評議機(jī)制，每一件群眾訴求的辦理情況，都可在電子參與平臺進(jìn)行公眾評議。

四是提高政府決策質(zhì)量和公眾支持度。民心網(wǎng)九年受理民意訴求總量58萬多件，辦理總量21萬多件，海量的民情民意輸入，通過一個(gè)功能強(qiáng)大的民情民意分析系統(tǒng)，民心網(wǎng)接受并分析了大量的群眾訴求及辦理情況，對群眾各種訴求及辦理情況進(jìn)行整理、匯總和分析，實(shí)現(xiàn)對群眾訴求熱點(diǎn)、難點(diǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測及對傾向性、苗頭性、典型性問題的有效預(yù)警，然后向有關(guān)部門和行業(yè)乃至黨委、政府提出治理建議，較好地推動了損害群眾利益問題的專項(xiàng)治理和堵塞漏洞、建章立制、推進(jìn)改革等源頭治理工作。電子參與平臺在提高政府決策質(zhì)量方面成效顯著。

民心網(wǎng)最突出的成就是探索了在中國現(xiàn)有制度環(huán)境下如何利用新信息技術(shù)提高政府對公眾需求的回應(yīng)，贏得更多的公眾支持，實(shí)現(xiàn)社會動態(tài)穩(wěn)定、良性發(fā)展。但是，技術(shù)終歸只是工具，制度本身存在的問題不可能經(jīng)由技術(shù)革命實(shí)現(xiàn)徹底消除。就目前情況而言，民心網(wǎng)仍存在兩方面的局限性：

一是民心網(wǎng)運(yùn)行機(jī)制的制度化尚未健全。民心網(wǎng)側(cè)重監(jiān)督基層，從本質(zhì)上講，仍然沒有脫離自上而下監(jiān)督的傳統(tǒng)模式，只是較好地將社會民眾的監(jiān)督納入這種模式。更為重要的是，民心網(wǎng)通過黨政系統(tǒng)吸納民意，短期來看，通過解決具體民生問題，緩解了社會矛盾。但長期來看，這可能弱化了人大等正式機(jī)構(gòu)的溝通與表達(dá)作用，在某種程度上也強(qiáng)化了黨和政府為民作主的觀念和民眾的“清官”意識；通過“一把手”批示解決問題，基本上還是屬于人治手段，民眾與政府部門法治觀念的培養(yǎng)和生長還有很大空間。

二是民心網(wǎng)“治庸”的權(quán)威亟需提升。作為遼寧省紀(jì)委和糾風(fēng)辦的工作平臺，民心網(wǎng)可以借助各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)的力量“罰懶”、查處違法違紀(jì)現(xiàn)象，但卻缺乏“治庸”的實(shí)際權(quán)威，對無實(shí)際責(zé)任主體的群眾意見的辦理，只能采取“引導(dǎo)”和“鼓勵”為主的原則。如2013年6月，民心網(wǎng)上有39個(gè)地區(qū)政府的群眾工作站共收到群眾留言200條，截至7月18日，有53條已得到回復(fù)，一方面有12家相關(guān)政府機(jī)構(gòu)留言回復(fù)率達(dá)到100﹪，另一方面25家政府機(jī)構(gòu)留言回復(fù)率為零。

結(jié) 語

遼寧民心網(wǎng)的經(jīng)驗(yàn)表明，電子參與借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺可以在提高行政效率、降低行政成本的基礎(chǔ)上，推動政府和公眾、各級政府間、各政府部門間的合作。這種多主體間的協(xié)同合作是以信息通暢為基礎(chǔ)的，公眾的意見和訴求可以得到快捷的傳遞、被決策者知曉，并最終提高決策的質(zhì)量和公眾滿意度。國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和合法性認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作。民意是合法性的來源，以民意為公共政策的來源，是為民意政治。[6]

民意政治的表現(xiàn)形式有很多種，但根本是公眾的利益訴求如何影響決策。網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)前中國公眾利益表達(dá)和訴求的重要平臺，網(wǎng)絡(luò)如何被決策者納入制度化表達(dá)渠道，直接影響政治體制的合法性。電子治理平臺上的民意輸入和政策輸出，至少能夠從兩個(gè)方面提升民眾對政府的信任度和支持度，進(jìn)而有利于政治合法性的維系：一是企業(yè)家路徑，遵循新公共管理理念滿足顧客需求，提供高效服務(wù)，公眾因?yàn)闈M意政府服務(wù)效率的表現(xiàn)而對政府的信心提升，如在線投訴的問題得到及時(shí)解決； 二是參與路徑，決策透明度提高，公眾通過線上的政策討論和意見反饋參與公共政策制定，提高了公眾對公共政策的信任度和支持度。

中共中央自2013年開展的“從群眾中來，到群眾中去”的“群眾路線教育活動”，從某種意義上來說正是對“民意政治”合法性的重視。遼寧民心網(wǎng)民意訴求反饋網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，證明了電子治理是民意政治建設(shè)的重要平臺和渠道。但是，確保民意政治正常運(yùn)行的只能是制度化的公眾參與渠道，電子治理與民意政治能否實(shí)現(xiàn)制度化的有機(jī)整合，還有許多問題需要探討和解決。

注釋：

[1]俞可平：《民主還是民粹——中國的民意政治”》，《南國學(xué)術(shù)》2014年第1期。

[2]勞倫斯·邁耶、約翰·伯內(nèi)特、蘇珊·奧格登：《比較政治學(xué)——變化世界中的國家和理論》，羅飛等譯，北京：華夏出版社，2001年第35頁。

[3]中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心：《CNNIC第35次〈中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告〉中國手機(jī)網(wǎng)民達(dá)5.57億》，2015年2月4日，http：//www.guancha.cn/Science/2015_02_04_308533_2.shtml 2015年6月5日。

[4]《中央和省級政府網(wǎng)站普及率100% 地方提政務(wù)云概念》，《人民日報(bào)》2013年1月16日。

[5]UNPACS，E-Government Survey，Jul 17 2014, http：//unpan3.un.org/egovkb/en-us/Data/Country-Information/id/36-China，F(xiàn)eb.5 2015。

[6]俞可平：《民主還是民粹——中國的民意政治”》，《南國學(xué)術(shù)》2014年第1期。

責(zé)任編輯 余 茜

作者簡介：陳雪蓮，中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部政治發(fā)展研究所副所長、副研究員，北京市，100032。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“政府績效管理中的公共參與機(jī)制研究”（13CZZ044）

文章編號：1006-0138(2015)05-0056-06

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：D60