失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的權(quán)利意蘊(yùn)及其譜系構(gòu)建

劉錦城

失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的權(quán)利意蘊(yùn)及其譜系構(gòu)建

劉錦城

農(nóng)民失去土地是我國(guó)城市化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象。失地農(nóng)民成為近年來(lái)社會(huì)發(fā)展的一類(lèi)特殊人群，他們的生存環(huán)境、法律地位、權(quán)利實(shí)現(xiàn)等人身、財(cái)產(chǎn)內(nèi)容因歷史因素、現(xiàn)實(shí)狀況都不能與普通社會(huì)成員對(duì)等而得不到保障，國(guó)家應(yīng)在法律層面上給予失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)。失地農(nóng)民享有社會(huì)保障權(quán)，是道德與法律共同愿景，是生存權(quán)利優(yōu)先的法律價(jià)值取向，是國(guó)民分配從慈善走向正義的必然要求。在失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)中，社會(huì)救助權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)三者層級(jí)互補(bǔ)、共生相促、有機(jī)結(jié)合，完成從失地農(nóng)民的訴求到國(guó)家責(zé)任的權(quán)利譜系構(gòu)建。

失地農(nóng)民；社會(huì)保障權(quán)；弱勢(shì)群體；法律話(huà)語(yǔ)權(quán)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆四中全會(huì)指出：“要解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，要解決學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的民生之憂(yōu)。要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?！盵1]這表明，構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系和制定完善的社會(huì)保障制度，是國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與長(zhǎng)治久安的根本內(nèi)容。失地農(nóng)民作為與土地相分離的一類(lèi)特殊人群，在失去基本生存與生活資料后，相較于其他社會(huì)群體，權(quán)利實(shí)現(xiàn)能力與法律話(huà)語(yǔ)權(quán)更顯弱勢(shì)，因此，更應(yīng)納入到社會(huì)保障制度的優(yōu)先考量范圍中。

農(nóng)民失地，是當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中的必然結(jié)果；失地農(nóng)民，是我國(guó)城市化進(jìn)程中的特殊群體。在擁有土地與失去土地的過(guò)渡中，從純粹農(nóng)民到失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)換中，失地農(nóng)民是極易被忽視但也是特別值得關(guān)注的群體，看似他們?cè)谡睾统邪刂脫Q中獲得多種可作選擇的回報(bào)，但實(shí)則被政府“買(mǎi)斷”后農(nóng)民所得的利益少之又少，合法權(quán)益屢遭侵犯，社會(huì)保障嚴(yán)重缺失，引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題層出不窮，已經(jīng)對(duì)社會(huì)公正與傳統(tǒng)治世形成沖擊。本文以失地農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀與享有權(quán)利的正當(dāng)性為出發(fā)點(diǎn)，厘定其權(quán)利意蘊(yùn)及構(gòu)建權(quán)利譜系。

一、失地農(nóng)民的社會(huì)保障現(xiàn)狀

從全國(guó)農(nóng)民失地社會(huì)保障現(xiàn)狀的比較中，除了浙江省嘉興市的“十改聯(lián)動(dòng)”等實(shí)施效果較好外，其他地區(qū)的社會(huì)保障狀況參差不齊、大相徑庭，主要問(wèn)題如下：

（一）收入渠道減少

各地對(duì)農(nóng)民失地的社會(huì)保障的置換方式并不一致，但總體來(lái)說(shuō)，無(wú)論是用承包地?fù)Q取社會(huì)保障的多地者，還是政府用土地補(bǔ)償金分發(fā)的方式買(mǎi)斷社會(huì)保障權(quán)的，都或多或少涉及到補(bǔ)償費(fèi)與安置費(fèi)的問(wèn)題。在征地過(guò)程中，農(nóng)民獲得一筆相對(duì)可觀的征用補(bǔ)償金，由過(guò)去“面朝黃土背朝天”的農(nóng)民，變成了無(wú)地或微地的自由人，表面看似農(nóng)民自由了，其實(shí)不然，因?yàn)榇蟛糠质У剞r(nóng)民長(zhǎng)期以耕種為主,缺乏其他生存技能，失去土地后如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，就等于失去了穩(wěn)定收入來(lái)源，家庭收入也會(huì)大幅減少。以廣西北部灣城郊農(nóng)民失地后的調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)為例，“有36.3%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為‘失地后收入水平下降’，31.2%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為‘失地后收入水平略有增加’,20.5%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為‘失地后收入水平幾乎沒(méi)有變化’，12.0%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為‘失地后收入水平提高’”[2]。上述數(shù)據(jù)表明，大部分調(diào)查對(duì)象認(rèn)為失地后收入水平?jīng)]有增加或與過(guò)去持平,有少部分調(diào)查者認(rèn)為收入有所增加，究其原因，多是因失地而獲得的一次性征地補(bǔ)償金或安置房出售、出租的收入，這種偶然性的家庭收入增加是非規(guī)律性的，若規(guī)劃不善，失地農(nóng)民的家庭生活就會(huì)陷入長(zhǎng)期困境之中。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)待遇過(guò)低

失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金與社會(huì)保險(xiǎn)金及其權(quán)利獲得，在法學(xué)上是兩個(gè)不同屬性的權(quán)利概念，土地補(bǔ)償金是基于農(nóng)民失去土地的一種財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，而包含養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種的社會(huì)保險(xiǎn)金多涉及的是失地農(nóng)民的人身權(quán)范疇，具有明顯的身份權(quán)屬性，它屬于政府基于失地農(nóng)民的特定身份，對(duì)其應(yīng)負(fù)的一種社會(huì)保障權(quán)責(zé)任。簡(jiǎn)言之，不能因失地農(nóng)民得到土地補(bǔ)償金而限制或剝奪社會(huì)保障金的獲得?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)待遇低，尤其是女性的社會(huì)保險(xiǎn)待遇更低，“進(jìn)城務(wù)工人員切身利益相關(guān)的生育保險(xiǎn)參保率僅29.1%,養(yǎng)老保險(xiǎn)率達(dá)17.1%,基本醫(yī)療保險(xiǎn)率達(dá)43.1%,失業(yè)保險(xiǎn)率達(dá)11.7%,工傷保險(xiǎn)率達(dá)22.6%”[3]，各地最突出的矛盾集中在養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)方面。鑒于目前失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平過(guò)低、覆蓋面窄的缺陷，是很難實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)功能的。我國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上實(shí)施的是繳費(fèi)制，即失地農(nóng)民根據(jù)法律規(guī)定通過(guò)繳費(fèi)，在未來(lái)滿(mǎn)足條件時(shí)才能獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前我國(guó)失地農(nóng)民在養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上遭遇了兩個(gè)尷尬的困境：一是達(dá)到或接近達(dá)到可以領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的失地農(nóng)民，他們?cè)敢鈪⒈?，但這部分人繳費(fèi)年限必然會(huì)比壯年勞動(dòng)力少得多。因此，地方政府考慮地方財(cái)政支出及這部分失地農(nóng)民很快就要領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金而不希望他們參加保險(xiǎn)。二是離領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金時(shí)間長(zhǎng)的失地農(nóng)民，政府希望且鼓勵(lì)他們繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，但這部分失地農(nóng)民自己卻不愿意參保，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為自己距離領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間太長(zhǎng)，未來(lái)存在各種不可預(yù)測(cè)性而無(wú)心參保。即使大部分失地地區(qū)實(shí)行的是“從失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款中拿一部分、集體經(jīng)濟(jì)組織出一部分、政府財(cái)政實(shí)行兜底”的養(yǎng)老保險(xiǎn)方式，但也會(huì)因?yàn)榈胤秸睦婧饬渴故У剞r(nóng)民在養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中困難重重。

醫(yī)療保險(xiǎn)同養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣，情形也不容樂(lè)觀。我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，農(nóng)民失地后，很多地區(qū)因各種原因?qū)嵤┑娜匀粚儆谛滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的主要缺陷在于個(gè)人交費(fèi)高而報(bào)銷(xiāo)比例低，尤其近年來(lái)醫(yī)療費(fèi)用飛速猛漲、大幅攀升，失地農(nóng)民群體內(nèi)“中小病忍著、大病看不起、重病等死”的現(xiàn)象普遍存在。失地農(nóng)民自然對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度不滿(mǎn)意，據(jù)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示，“有58%的失地農(nóng)民對(duì)當(dāng)前的醫(yī)療保險(xiǎn)制度不滿(mǎn)意，只有不到17.7%的失地農(nóng)民表示很滿(mǎn)意”[4]，說(shuō)明我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的醫(yī)療保險(xiǎn)制度并不能滿(mǎn)足失地農(nóng)民的基本醫(yī)療需求。

（三）城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇差別較大

我國(guó)城鎮(zhèn)居民在條件允許范圍內(nèi)基本都可納入到城鎮(zhèn)最低生活保障中，但失地農(nóng)民因某些因素和保障數(shù)額的限制很難享有最低生活保障，由于城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障沒(méi)有完全對(duì)接，他們就無(wú)法享受保障最低生活水平的優(yōu)惠政策，尤其是那些失地又失業(yè)的農(nóng)民若無(wú)政府救助很容易淪為社會(huì)最底層。以青海省西寧市的失地農(nóng)民最低生活保障為例，西寧市最低生活保障仍以農(nóng)村低保為標(biāo)準(zhǔn)，即每月110元[5]的低保數(shù)額，自然無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民失地后傳統(tǒng)生活方式不復(fù)存在、生活成本卻大幅增加的生活支出而深陷困境。

還有部分失地農(nóng)民進(jìn)入城市成為農(nóng)民工，部分失地農(nóng)民離散于政府的安置房中，這些安置房通常處于城市邊緣地帶，大型商場(chǎng)和超市難以尋覓，也無(wú)師資較好的中小學(xué)及幼兒園，即使個(gè)別小區(qū)內(nèi)有簡(jiǎn)單的健身器材，也多有損壞，更無(wú)法談及健身中心和體育場(chǎng)館，在對(duì)其社會(huì)福利的考察上，可謂捉襟見(jiàn)肘，一片凋敝。

二、從慈善到正義：失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)之權(quán)利意蘊(yùn)

（一）內(nèi)涵實(shí)質(zhì)：生存權(quán)利優(yōu)先，分配正義訴求

公平、正義是當(dāng)今社會(huì)的本質(zhì)要求，也是衡量社會(huì)全面進(jìn)步的重要標(biāo)志。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)利益重新被分割，矛盾更易被激化，所以分配得公正與否，制約著我國(guó)社會(huì)能否穩(wěn)定。基于平等的要求，我們應(yīng)該把分配中的平等放在第一位，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)上、政治上還是法律上，力促實(shí)現(xiàn)正義。但實(shí)踐表明，失地農(nóng)民由于內(nèi)外因素影響，在利益博弈中處于極不利的弱勢(shì)一方?！熬彤?dāng)前中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，分配正義所試圖解決的問(wèn)題是不平等，但不是某個(gè)人與另外一個(gè)人之間的不平等，而是一個(gè)社會(huì)群體與另外一個(gè)社會(huì)群體之間的不平等。”[6]法的價(jià)值在于有效平衡各種利益的需求，把正義運(yùn)送到每個(gè)人的家門(mén)口。根據(jù)羅爾斯的《正義論》觀點(diǎn)，最弱的人應(yīng)該最先得到利益，但現(xiàn)實(shí)中，分配幾乎無(wú)正義可言，而市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”并不能克服自我缺陷，只能通過(guò)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)來(lái)彌補(bǔ)并及時(shí)矯正偏差，這種國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配中的再分配所涉及的重要權(quán)項(xiàng)內(nèi)容之一就是社會(huì)保障權(quán)?！吧鐣?huì)保障權(quán)實(shí)際上是借助國(guó)家的力量在全體社會(huì)成員之間對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配的一種權(quán)利形式，是國(guó)民收入在不同社會(huì)群體間的轉(zhuǎn)移。”[7]而失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)借助國(guó)家的強(qiáng)制性力量，在考慮基本生存權(quán)優(yōu)先性的法律價(jià)值取向下，使國(guó)民收入進(jìn)行的再分配更多地運(yùn)用于失地農(nóng)民，目標(biāo)就是為了社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)與用法律的形式賦予失地農(nóng)民在社會(huì)主體中的平等地位，保障失地農(nóng)民的社會(huì)安全和經(jīng)濟(jì)安全，謀求人類(lèi)對(duì)美好生活的期待和社會(huì)平等的向往，達(dá)到國(guó)民收入分配的正義。如此，既可以有效緩解失地農(nóng)民出現(xiàn)各種意外風(fēng)險(xiǎn)的驚恐，又可以保障失地農(nóng)民共同分享社會(huì)發(fā)展成果與社會(huì)文明進(jìn)步。

（二）權(quán)利演變：去除恩惠障礙，開(kāi)啟權(quán)利設(shè)計(jì)

法律設(shè)計(jì)在對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的賦予與接受上，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持：無(wú)論是失地農(nóng)民個(gè)人的還是公共的社會(huì)保障與社會(huì)保障權(quán)，都不應(yīng)該被看作是恩惠、饋贈(zèng)或奢侈品。對(duì)于接受者——失地農(nóng)民而言，社會(huì)保障是應(yīng)得的，也是必須的，而非一種慈善活動(dòng)；對(duì)于授予者——國(guó)家而言，社會(huì)保障是一種包括失地農(nóng)民在內(nèi)的普通公民，在服從政治安排而讓渡個(gè)人權(quán)利后，理所應(yīng)當(dāng)?shù)厥┘咏o國(guó)家的義務(wù)與責(zé)任。因此，這種交換和讓渡的社會(huì)保障是被社會(huì)政策所承認(rèn)的廣大社會(huì)成員的權(quán)利，失地農(nóng)民自然包括在其中。失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)不僅只是保障其生存，還應(yīng)該維護(hù)失地農(nóng)民的人格尊嚴(yán)，促進(jìn)失地農(nóng)民的全面發(fā)展，給予失地農(nóng)民最基本的生活安全感。失地農(nóng)民為了生存和發(fā)展，有從國(guó)家獲得物質(zhì)幫助的基本權(quán)利，而國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等人權(quán)保障，不是國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的恩賜，而是國(guó)家必須履行的義務(wù)，而且這種義務(wù)要求必須以社會(huì)物質(zhì)的分配正義為基本內(nèi)容，即失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)存在的基本價(jià)值取向中，實(shí)質(zhì)正義本身就是蘊(yùn)涵其中的應(yīng)有之意，如果社會(huì)保障制度內(nèi)容不成為一種權(quán)利，而只是一種或多或少、可有可無(wú)的恩賜、憐憫與施舍，那么談?wù)撌У剞r(nóng)民，甚至是談?wù)撊说纳媾c發(fā)展終將是鏡花水月，這種情況下，人的安全感與人格尊嚴(yán)將蕩然無(wú)存，人的社會(huì)價(jià)值表達(dá)無(wú)以施展。從古至今，社會(huì)保障制度從以慈善事業(yè)為代表內(nèi)容的各種非正式制度安排，發(fā)展到現(xiàn)代各國(guó)的正式制度安排，其歷史變遷在很大程度上源于慈善，終于正義，最終目標(biāo)是為保障人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)途徑在于法律關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的制度設(shè)計(jì)。

（三）概念表達(dá)：借鑒屬種關(guān)系，統(tǒng)合各取所長(zhǎng)

我們?cè)诳疾焓У剞r(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的概念界定時(shí)，并未找尋到相應(yīng)的內(nèi)容，所以只能先從社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)涵入手再拓展到失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的概念。在查閱資料中發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們從不同的視角入手，得出的社會(huì)保障權(quán)內(nèi)涵也不盡相同，有的側(cè)重對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失補(bǔ)償和救濟(jì)的概括性分析，有的重點(diǎn)描述社會(huì)保障指向的保障類(lèi)型和保障目的的列舉式表達(dá)，有的則重點(diǎn)論述國(guó)民收入的分配與再分配形成的消費(fèi)基金對(duì)全體社會(huì)成員權(quán)利形成的價(jià)值等各種觀點(diǎn)，各有所長(zhǎng)。他們雖內(nèi)容略有偏差、偏重不同，但總體思想一致，即社會(huì)保障權(quán)應(yīng)是全體公民或社會(huì)成員的一項(xiàng)基本人權(quán)，是為全體社會(huì)成員能夠生存、發(fā)展的國(guó)家義務(wù)與責(zé)任的表達(dá)，是應(yīng)該上升到法律制定視野、進(jìn)入實(shí)體法領(lǐng)域的制度訴求，是用法律的形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、實(shí)質(zhì)平等的美好期盼。

從對(duì)社會(huì)保障權(quán)的資料分析中，加之失地農(nóng)民的特殊性，筆者認(rèn)為失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)，是指因失去土地而失去土地上的包括土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、土地人身權(quán)利、基本生活保障權(quán)利、就業(yè)權(quán)利等與土地相關(guān)的一系列權(quán)利的特殊法律主體，依據(jù)憲法與其他法律享有的，在其年老、疾病、死亡、傷殘、失業(yè)或者由于其他原因等各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、各種事故導(dǎo)致生活出現(xiàn)困難時(shí)，法律賦予的有從國(guó)家取得物質(zhì)救助、最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)與提高生活質(zhì)量服務(wù)、社會(huì)福利的權(quán)利。它是失地農(nóng)民的一項(xiàng)最基本的權(quán)利，也是現(xiàn)代社會(huì)中失地農(nóng)民的一項(xiàng)基本人權(quán)。倡導(dǎo)賦予失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)，就是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)實(shí)質(zhì)正義，盡其所能使失地農(nóng)民獲得同等社會(huì)機(jī)會(huì)與社會(huì)待遇。作為一種新型基本權(quán)利的社會(huì)保障權(quán)，對(duì)于失地農(nóng)民或者全體社會(huì)成員，無(wú)論是沒(méi)有工作能力者，或以工資為生者，甚至是一夜暴富者而后破產(chǎn)，抑或是祖?zhèn)鞲毁F者，甚至是王親貴胄，包括他們的家庭成員，無(wú)論是誰(shuí)，都可以在制度規(guī)定的條件下，享受其國(guó)家?guī)?lái)的利益與保障。

三、從訴求到責(zé)任：失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)之權(quán)利譜系構(gòu)建

謀求幸福，是維系人民意志與統(tǒng)治者意志的牢固紐帶，國(guó)家需要承擔(dān)為人民的福祉謀利的義務(wù)和責(zé)任，這其中，社會(huì)保障權(quán)的作用與價(jià)值，成為現(xiàn)代社會(huì)提高人們幸福感指數(shù)的重要途徑，而對(duì)于獲得社會(huì)利益分配極少的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障權(quán)更是功不可沒(méi)。各國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障通常包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利的內(nèi)容，它們?yōu)槭У剞r(nóng)民克服生活困難，解決失地農(nóng)民的事前、事中、事后的生存風(fēng)險(xiǎn)，為循序漸進(jìn)地提高失地農(nóng)民物質(zhì)、精神文化生活水平而設(shè)立，在進(jìn)入立法程序后形成權(quán)利，分別冠以社會(huì)救助權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)與社會(huì)福利權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。在三者關(guān)系中，它們是層級(jí)互補(bǔ)的，即它們可以吸納不同的社會(huì)主體滿(mǎn)足其需求；也是共生相促的，即每一種權(quán)益的實(shí)現(xiàn)都可以促進(jìn)社會(huì)主體權(quán)利的發(fā)展或過(guò)渡到其他權(quán)屬內(nèi)容。三者各司其職，形成失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的三權(quán)層級(jí)，從而滿(mǎn)足失地農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)訴求。

（一）社會(huì)救助權(quán)

社會(huì)救助是人類(lèi)發(fā)展史上最為古老的一種保障形式，失地農(nóng)民社會(huì)救助權(quán)通常是指農(nóng)民失去土地后，在無(wú)生活來(lái)源、無(wú)家庭依靠且失去勞動(dòng)能力，或生活在“貧困線(xiàn)”與最低生活標(biāo)準(zhǔn)以下的失地個(gè)人與家庭，或遭受自然災(zāi)害與不幸事故的失地個(gè)人和家庭，有獲得國(guó)家和社會(huì)給予物質(zhì)幫助、救助，保證其能夠維持生計(jì)，擺脫生活困境的一種社會(huì)保障方式。失地農(nóng)民社會(huì)救助權(quán)具有以下權(quán)利特性：救助目的性——對(duì)處于生存困境的失地農(nóng)民，或已遭受社會(huì)不幸的失地農(nóng)民給予幫助，使其擺脫生存困境；手段非對(duì)等性——國(guó)家和社會(huì)對(duì)這種幫助與支持是沒(méi)有對(duì)價(jià)條件的，對(duì)被救助者失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，并不需要履行義務(wù)就可獲得權(quán)利實(shí)現(xiàn)；主體特定性——能夠得到現(xiàn)實(shí)物質(zhì)幫助的對(duì)象，通常只是那些生活貧困或遭遇不幸的失地農(nóng)民而非社會(huì)全體成員。從社會(huì)救助權(quán)形成與發(fā)展的歷史進(jìn)程來(lái)看，它與人類(lèi)社會(huì)文明的發(fā)展息息相關(guān)，它深深根植于對(duì)失地農(nóng)民的尊重、關(guān)懷及對(duì)社會(huì)正義、平等、公平等價(jià)值理念的深層次價(jià)值追求，是一種從無(wú)到有、從單一到豐富、從隨意到有律、從恩賜施舍到平等關(guān)愛(ài)的歷史文明發(fā)展軌跡，體現(xiàn)了人類(lèi)社會(huì)的基本要求和共同理想。社會(huì)救助權(quán)是失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)諸多內(nèi)容中最低層次的權(quán)利，筆者將其稱(chēng)為“失地農(nóng)民的最低社會(huì)保障權(quán)”。失地農(nóng)民社會(huì)救助權(quán)將傳統(tǒng)的、隨意的“憐憫”、“慈善”上升為國(guó)家固定的法律保障而成為失地農(nóng)民的基本權(quán)利，是現(xiàn)代人權(quán)保障的進(jìn)步，也是穩(wěn)定社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮的內(nèi)在需求。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)

社會(huì)保險(xiǎn)是工業(yè)化社會(huì)的產(chǎn)物，最早可追溯至19世紀(jì)70年代德國(guó)首創(chuàng)的社會(huì)保險(xiǎn)立法。當(dāng)今時(shí)代，社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)成為社會(huì)保障體系中實(shí)施內(nèi)容最廣泛的部分，社會(huì)保險(xiǎn)基金是由國(guó)家、用人單位、個(gè)人三方按比例共同籌集，形成社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集方式，而非單純依靠國(guó)家或個(gè)人偶然慈善捐助，真正體現(xiàn)社會(huì)保障社會(huì)辦的特點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)具有明顯的國(guó)家強(qiáng)制力，但這種強(qiáng)制性主要針對(duì)用人單位，其目標(biāo)在于預(yù)防勞動(dòng)者工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，農(nóng)民失去土地后必然大量涌入城市成為城市勞動(dòng)者，但他們?cè)诔鞘兄衅床欢?、舉目無(wú)親，對(duì)工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生無(wú)所預(yù)防與無(wú)從保障，使失地農(nóng)民很難融入城市生活而失去安全感與穩(wěn)定性。因此，規(guī)定失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)，顯得尤為重要。

失地農(nóng)民在就業(yè)前，首先基于特定身份，應(yīng)獲得失業(yè)保障，同時(shí)享受城鎮(zhèn)居民最低保障待遇，在就業(yè)后，按照法律規(guī)定為其繳納失業(yè)保險(xiǎn)。從失地農(nóng)民受教育水平較低與自身依附土地的特征來(lái)看，他們非農(nóng)生產(chǎn)技能匱乏，就業(yè)困難，晉升機(jī)會(huì)與培訓(xùn)經(jīng)歷更是少之又少，所以，勞動(dòng)保障部門(mén)應(yīng)為其提供職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)，并為有創(chuàng)業(yè)條件的失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)平臺(tái)和優(yōu)惠政策，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)與創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府還應(yīng)革新失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與醫(yī)療保險(xiǎn)制度及其他保險(xiǎn)內(nèi)容，完成與城鎮(zhèn)居民的保險(xiǎn)制度銜接，完全實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的有效對(duì)接。通過(guò)對(duì)上海小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)模式、浙江社會(huì)保險(xiǎn)模式、安徽社會(huì)保險(xiǎn)模式的學(xué)習(xí)，對(duì)湖北武漢、廣西南寧、河南鄭州、陜西秦嶺等地的社會(huì)保險(xiǎn)模式比較以及對(duì)城鄉(xiāng)一體社會(huì)保障制度的研究，輔以社會(huì)學(xué)、保險(xiǎn)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的比較分析，認(rèn)為我國(guó)目前為失地農(nóng)民建立獨(dú)立的社會(huì)保障體系，不具有理論與實(shí)踐的可行性，但將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和醫(yī)療保障體系是可取的，同時(shí)也有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

從社會(huì)保險(xiǎn)的形式、內(nèi)容、價(jià)值出發(fā)，失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)是指農(nóng)民失去土地后，因年老、疾病、失業(yè)、傷殘、生育等原因失去勞動(dòng)能力或勞動(dòng)機(jī)會(huì)時(shí)，根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)制度，在符合法律條件或履行法定義務(wù)后，即可取得特定金額或物質(zhì)幫助的權(quán)利。農(nóng)民失去土地，在產(chǎn)業(yè)社會(huì)中受雇于他人，成為以工資報(bào)酬收入為基本生活來(lái)源的體力與腦力工作者（一般以體力勞動(dòng)者為主）或其他形式的自由職業(yè)者，這是失地農(nóng)民取得社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的前提條件，也是失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的歷史使命。在現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)中，這類(lèi)形式多樣、內(nèi)容豐富的權(quán)利樣態(tài)有著特別重要的意義，它不僅可以預(yù)防失地農(nóng)民的多種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而且可緩解工業(yè)化進(jìn)程中失地農(nóng)民依托舊式社會(huì)保障，即土地與家庭的保障模式不足的尷尬，并一躍成為失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)體系中的最核心權(quán)利，筆者將其稱(chēng)為“失地農(nóng)民的核心社會(huì)保障權(quán)”。

（三）社會(huì)福利權(quán)

社會(huì)福利理論肇始于英國(guó)倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)貝弗里奇制定的社會(huì)保障計(jì)劃，他在《社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)服務(wù)》的報(bào)告中提出以“消滅貧困、疾病、骯臟、無(wú)知和懶惰五大社會(huì)病害”為目標(biāo)，制定了一個(gè)內(nèi)容全面且完備的社會(huì)保障計(jì)劃，即著名的“貝弗里奇報(bào)告”，報(bào)告中主張，為保障國(guó)民普遍享受社會(huì)福利，國(guó)家應(yīng)該負(fù)起保障公民福利的職責(zé)。這一主張?jiān)诋?dāng)時(shí)的政黨角逐中深得民心，最終使支持的工黨以絕對(duì)多數(shù)優(yōu)勢(shì)在大選中勝出。到目前，社會(huì)福利還是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的概念，也是一個(gè)外延極其開(kāi)闊的概念，筆者只將失地農(nóng)民的社會(huì)福利當(dāng)作失地農(nóng)民社會(huì)保障的一個(gè)子概念來(lái)探討。失地農(nóng)民社會(huì)福利包括公共福利、職業(yè)福利與特殊福利等形式，其中不僅指向?yàn)槭У剞r(nóng)民舉辦的社會(huì)文化教育事業(yè)、市政建設(shè)、社會(huì)服務(wù)等，還包括失地農(nóng)民所在單位除生活保險(xiǎn)義務(wù)外的集體福利設(shè)施補(bǔ)貼，更囊括了國(guó)家和社會(huì)為無(wú)勞動(dòng)能力和殘疾的失地農(nóng)民舉辦的福利事業(yè)，范圍之廣，是其他類(lèi)型的社會(huì)保障子權(quán)利無(wú)法比擬的，也正因?yàn)槭У剞r(nóng)民社會(huì)福利的外延有無(wú)限擴(kuò)大的特性，才使得它具有內(nèi)容與形式無(wú)限發(fā)展的可能性。但無(wú)論怎樣，失地農(nóng)民社會(huì)福利的根本宗旨與價(jià)值內(nèi)核在于提高失地農(nóng)民的整體福利水平，使他們能夠享受到更多的便利和舒適，對(duì)比較公平地分配社會(huì)福利具有重要的社會(huì)意義。因失地農(nóng)民社會(huì)福利權(quán)旨在提升失地農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活水平，根本目標(biāo)是為失地農(nóng)民帶來(lái)社會(huì)福祉，因此，社會(huì)福利權(quán)在社會(huì)保障權(quán)的體系中，是最高層次的一種權(quán)利，筆者將其稱(chēng)之為“失地農(nóng)民的最高社會(huì)保障權(quán)”。

綜合失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)體系的發(fā)展歷史和越發(fā)多樣的社會(huì)保障形態(tài)，我們可以得出其發(fā)展規(guī)律：失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的權(quán)利內(nèi)容會(huì)更加豐富，權(quán)利層次會(huì)越來(lái)越高，社會(huì)救助權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)與社會(huì)福利權(quán)三者層級(jí)互補(bǔ)、有機(jī)結(jié)合、共生相促、各自發(fā)揮作用，構(gòu)成整體上的失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)，完成從訴求到國(guó)家責(zé)任的權(quán)利譜系構(gòu)建。

[1]黨的十八大宣講稿[EB/OL].http://www.docin.com/p-546932466.html，2012-12-06.

[2]陳發(fā)桂.城郊失地農(nóng)民反邊緣化問(wèn)題研究——以廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)為例[J].調(diào)研世界，2013，（6）.

[3]顏翠芳.安徽省女性農(nóng)民工權(quán)益保障狀況調(diào)查與分析[J].合肥學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（1）.

[4]陳發(fā)桂.城市化進(jìn)程中城郊失地農(nóng)民反邊緣化的實(shí)證研究——基于南寧、北海、欽州、防城港四市的調(diào)研[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（4）.

[5]蘭措卓瑪.權(quán)利視角下失地農(nóng)民問(wèn)題研究——以西寧市為例[J].攀登，2012，（2）.

[6]姚大志.分配正義：從弱勢(shì)群體的觀點(diǎn)看[J].哲學(xué)研究，2011，（3）.

[7]毛益波.和諧社會(huì)語(yǔ)境下社會(huì)保障權(quán)的性質(zhì)探析[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2007，（12）.

[責(zé)任編輯：邵川桂]

劉錦城，嘉興學(xué)院講師，合作社與農(nóng)村法治研究中心研究人員，法學(xué)博士，浙江嘉興314001

F323.89

A

1004-4434(2015)05-0118-05

浙江省教育廳課題“失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)研究——以浙江省為例”（Y201330193）