●政治法律

立法法修改后的新疆地方立法探析

劉錦森

摘要地方立法，作為國(guó)家立法的有益補(bǔ)充和細(xì)化，其立法思路也應(yīng)當(dāng)與修改后的《立法法》的基本精神、基本原則保持協(xié)調(diào)一致、相互銜接。重視發(fā)揮自治區(qū)地方立法的引領(lǐng)作用和推動(dòng)作用；重視發(fā)揮自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用；慎重對(duì)待新增設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和五個(gè)自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法權(quán)的范圍與界限；嚴(yán)格執(zhí)行深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的行為規(guī)范；規(guī)范性文件備案審查中的需要重視的問題。

關(guān)鍵詞立法法地方立法引領(lǐng)作用推動(dòng)作用

文章編號(hào)中國(guó)圖書分類號(hào)D927

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A1671-4741(2015)03-0015-05

作者簡(jiǎn)介：(自治區(qū)人大法工委經(jīng)濟(jì)立法處處長(zhǎng))

新修改的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)既放權(quán)又束權(quán)，進(jìn)一步明確“法無授權(quán)不可為、法定權(quán)力必須為”，謹(jǐn)防權(quán)力隨意而為，為不斷實(shí)現(xiàn)良法善治奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，是依法治國(guó)的必然要求。地方立法，作為國(guó)家立法的有益補(bǔ)充和細(xì)化，其立法思路也應(yīng)當(dāng)與修改后的《立法法》的基本精神、基本原則保持協(xié)調(diào)一致、相互銜接。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面改進(jìn)思路。

一、重視發(fā)揮自治區(qū)地方立法的引領(lǐng)作用和推動(dòng)作用

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，“重視發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。修改后的《立法法》充分體現(xiàn)這一精神，對(duì)立法工作提出要求，明確要重視發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。地方立法作為地方國(guó)家機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力，理應(yīng)重視發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。之所以如此，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。第一，地方立法是本級(jí)黨委重大決策部署和一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中心工作的制度化、程序化、法制化的重要體現(xiàn)和反映，是公民的意志和愿望的具體體現(xiàn)。第二，地方立法在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局中，將發(fā)揮越來越重要的法治基礎(chǔ)的保障作用。第三，地方立法對(duì)推進(jìn)本行政區(qū)域治理體系、治理能力的現(xiàn)代化以及建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家起著建章立制、確定規(guī)矩、規(guī)范權(quán)力、保障合法權(quán)益的重要作用。第四，地方立法能為國(guó)家立法兼顧不到或無法兼顧到的事項(xiàng)、內(nèi)容、行為、活動(dòng)，能夠起到拾遺補(bǔ)缺的作用，充分顯示其無可替代的作用和優(yōu)勢(shì)。

自治區(qū)地方立法三十六年的歷程是一個(gè)起步、探索、提高、發(fā)展、進(jìn)步的過程。在這一過程中，在自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，地方立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，日益顯現(xiàn)，為自治區(qū)的改革發(fā)展穩(wěn)定起到了保駕護(hù)航的作用。如，《新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展規(guī)劃條例》《新疆維吾爾自治區(qū)煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)條例》《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理?xiàng)l例》《新疆維吾爾自治區(qū)道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》《新疆維吾爾自治區(qū)法制宣傳教育條例》《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)教育條例》等等。這些地方性法規(guī)從不同領(lǐng)域、不同層面、不同角度、不同事項(xiàng)，對(duì)自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等建設(shè)起到了重要的引領(lǐng)作用和推動(dòng)作用。就現(xiàn)狀而言，自治區(qū)地方立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的發(fā)揮，還需要在堅(jiān)持現(xiàn)有的作法上更深入一步。

就近一個(gè)時(shí)期來看，特別在下列兩個(gè)方面不可回避、必須面對(duì)，而且應(yīng)當(dāng)有所作為。第一，在“一帶一路”方面。2015年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，把“一帶一路”建設(shè)與區(qū)域開發(fā)開放結(jié)合起來，加強(qiáng)新亞歐大陸橋、陸海口岸支點(diǎn)建設(shè)。“一帶一路”圈定新疆為核心區(qū)之一。新疆打造“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)”具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)、航空優(yōu)勢(shì)、平臺(tái)優(yōu)勢(shì)、人文優(yōu)勢(shì)?！耙粠б宦贰睂?shí)現(xiàn)與中亞各國(guó)道路連通、互聯(lián)互通，屆時(shí)新疆將迎來對(duì)外開放和自身發(fā)展的大好機(jī)。自治區(qū)的地方立法應(yīng)當(dāng)要緊緊抓住這歷史機(jī)遇，充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)作用和推動(dòng)作用。但由于中央和地方的立法權(quán)的關(guān)系，地方立法將會(huì)面臨一些難題，國(guó)家也不可能為自治區(qū)地方需要專門立法。這種情況下就需要全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)地方立法行變通執(zhí)行或停止執(zhí)行國(guó)家法律的某些規(guī)定。因此，為適應(yīng)“一帶一路”大環(huán)境下地方立法和法治建設(shè)的需要，使地方立法確實(shí)起到引領(lǐng)作用和推動(dòng)作用。第二，在維穩(wěn)立法方面。維穩(wěn)立法的內(nèi)容并不單一，如反暴力恐怖活動(dòng)立法、“去極端化”立法、遏止非法宗教活動(dòng)立法、預(yù)防新疆籍人員非法出境條例、社會(huì)面防控條例、制止公共場(chǎng)所蒙穿留條例、重點(diǎn)人員教育轉(zhuǎn)化立法、流動(dòng)人口服務(wù)管理辦法等，都屬于維穩(wěn)立法的范籌。由于這些都是針對(duì)特定的人群和范圍，不會(huì)涉及更廣泛的群體，根據(jù)立法法關(guān)于地方立法權(quán)限的定，上述事項(xiàng)地方立法只能在提倡、引導(dǎo)、宣傳、教育、警示、有限行政處罰等方面作出規(guī)范。但是，對(duì)一些涉及暫時(shí)限制公民人身自由、涉嫌資助暴恐活動(dòng)帳戶的凍結(jié)或者其他行政處罰、行政強(qiáng)制措施等切實(shí)管用的規(guī)范，地方立法無權(quán)涉及。由此，自治區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過正常程序申請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)地方立法變通執(zhí)行或停止執(zhí)行相關(guān)法律的某些規(guī)定。

除此之外，自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)還可以根據(jù)民族區(qū)域自治法、立法法、組織法等法律的基本精神和有關(guān)規(guī)定，建議利用召開自治區(qū)人民代表大會(huì)的機(jī)會(huì)，以制定單行條例為載體，對(duì)法律的有些規(guī)定不能完全適應(yīng)自治區(qū)行政區(qū)域范圍的，可以通過法定程序作出變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行的規(guī)定。

二、重視發(fā)揮自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用

重視發(fā)揮人民代表大會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，也是新修改的《立法法》的一個(gè)亮點(diǎn)。由于歷史的原因，自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)成立三十六年來，除了自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)自身建設(shè)或者涉及自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)地方立法權(quán)、規(guī)范性文件備案審查等屬于法定職權(quán)的事項(xiàng)，其他涉及自治區(qū)深化改革開放、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基層組織建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障體系等事項(xiàng)范圍的立法，自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)基本處于被動(dòng)接受狀態(tài)，地方立法中的主導(dǎo)作用發(fā)揮的是非常有限的。近幾年，雖然有自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主導(dǎo)立法的項(xiàng)目，也多屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合方面的地方性法規(guī)。在地方立法上，無論政府職能部門，還是政府法制機(jī)構(gòu)，抑或是政府常務(wù)會(huì)議，其中屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)所謂的自主性地方立法權(quán)，其實(shí)就是特指政府規(guī)章或者具有法之效力的其他規(guī)范性文件。地方立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，其工作步驟煩瑣、時(shí)間跨度較長(zhǎng)、工作程序緊扣、內(nèi)容廣泛復(fù)雜、調(diào)整事項(xiàng)龐雜、規(guī)范行為特定、法定程序嚴(yán)謹(jǐn)。在提請(qǐng)人大常委審議前的各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，其實(shí)都是地方立法許多環(huán)節(jié)中相對(duì)獨(dú)立的一環(huán)。地方性法規(guī)(草案)是否具有法之效力，最終還是經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序確認(rèn)。由此，應(yīng)當(dāng)以《立法法》的修改為契機(jī)，對(duì)重視發(fā)揮人民代表大會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用作出明確規(guī)定，認(rèn)真履行立法法職責(zé)，切實(shí)重視發(fā)揮人民代表大會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。

重視發(fā)揮自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，就可以最大限度的避免“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門權(quán)力法制化”現(xiàn)象出現(xiàn)。自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在自治區(qū)地方立法工作中，一是要從立法源頭抓起，以五年立法規(guī)劃和年度立法為起點(diǎn)就要重視發(fā)揮主導(dǎo)作用，認(rèn)真編寫五年制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，由自治區(qū)黨委批轉(zhuǎn)后各有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)部門必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，不能隨意調(diào)整立法時(shí)間和更換立法項(xiàng)目，即使非調(diào)非換不可，也得嚴(yán)格按照編制立法規(guī)劃的程序嚴(yán)格進(jìn)行。二是地方立法一定要真正做到從實(shí)際出發(fā)，符合本地的具體情況和實(shí)際需要，能全面“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”，已實(shí)施的地方性法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定確實(shí)能做到“明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”。三是自治區(qū)人民政府法制機(jī)構(gòu)擬訂的政府五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，務(wù)必要報(bào)政府常務(wù)會(huì)議研究、決定、審批，政府五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃中的法規(guī)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)與自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃相銜接、相一致、相協(xié)調(diào)。四是自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)和督促，相關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤了解政府有關(guān)部門落實(shí)立法五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的立項(xiàng)和執(zhí)行情況，確保立法項(xiàng)目的確屬于不可或缺的事項(xiàng)、切實(shí)管用的事項(xiàng)。

三、慎重對(duì)待新增設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和五個(gè)自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法權(quán)的范圍與界限

修改后的《立法法》放開了與較大的市有別的一般設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的地方立法權(quán)，對(duì)自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也賦予了地方性法規(guī)制定權(quán)。按立法法的規(guī)定，自治區(qū)范圍內(nèi)新增加立法權(quán)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有克拉瑪依市、吐魯番市，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；新增人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法權(quán)的有伊犁哈薩克自治州、昌吉回族自治州、博爾塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒蘇克爾柯孜自治州共五個(gè)自治州。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)有充足的思想上的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)上的準(zhǔn)備。就目前來說，應(yīng)當(dāng)重視做好以下四項(xiàng)工作。

一是自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、自治區(qū)人民代表大會(huì)法制委員、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)，對(duì)第一次接觸地方立法工作的克拉瑪依市、吐魯番市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，要重視加強(qiáng)對(duì)立法機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)和立法業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。如有可能，可幫助成立法制委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、法制委員會(huì)、法制工作委員會(huì)及其相關(guān)工作機(jī)構(gòu)立法業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)其立法機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，使其初步掌握立法所必須具備法學(xué)基礎(chǔ)、專業(yè)知識(shí)、立法技術(shù)和業(yè)務(wù)能力，促使早日深入角色，盡快開展地方立法工作。

二是地方立法權(quán)是新增設(shè)區(qū)市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)一項(xiàng)重要職權(quán)，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，認(rèn)真對(duì)待。根據(jù)立法法的精神，對(duì)地方立法權(quán)的行使，不是立法法修改后即可行使，而是要選擇時(shí)機(jī)。由此，對(duì)克拉瑪依市、吐魯番市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和五個(gè)自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)開始制定地方性法規(guī)時(shí)間，一定要從嚴(yán)掌握，嚴(yán)格把關(guān)，慎重對(duì)待，務(wù)必要在綜合考慮本行政區(qū)域的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力、各方面條件比較成熟等因素依法慎重作出決定。

三是自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)克拉瑪依市、吐魯番市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查時(shí)，要嚴(yán)格按照立法法的授權(quán)，務(wù)必限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，這是必須嚴(yán)格掌握的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，既不能隨意放寬，也不能約束限制。使其在立法初始就形成一個(gè)合法、正確、有效的工作思維和習(xí)慣，以此確保其在有限的進(jìn)間內(nèi)能為地方立法奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

四是對(duì)自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)五個(gè)自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重區(qū)別自治條例、單行條例與地方性法規(guī)的區(qū)別。自治條例、單行條例只能有自治州的人民代表大會(huì)制定，而且可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定；自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，不能變通執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定。自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)定的自治條例和單行條例，其范圍確定在政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面；自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，其范圍限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。另外，對(duì)自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的開始制定地方性法規(guī)時(shí)間，也要從嚴(yán)掌握、嚴(yán)格把關(guān)、慎重對(duì)待。

四、嚴(yán)格執(zhí)行深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的行為規(guī)范

科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的必要途徑和重要保證。為了不斷提高地方性法規(guī)的質(zhì)量，使實(shí)施的地方性法規(guī)更適應(yīng)自治區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定之需求。近年來，自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在科學(xué)立法、民主立法方面也做了一些有益的探索和積極的償試，并積累了一些經(jīng)驗(yàn)。修改后的《立法法》對(duì)科學(xué)立法、民主立法提出明確要求，并進(jìn)行了細(xì)化，將其納入立法必須遵守執(zhí)行的行為規(guī)范；同時(shí)，對(duì)建立開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法規(guī)草案公開征求意見等制度，健全審議和表決機(jī)制都做出了明確規(guī)定。這些規(guī)定和要注，使科學(xué)立法、民主立法的內(nèi)涵更豐富，也更便于操作。

為使科學(xué)立法、民主立法成為一種自覺的規(guī)范行為，并貫穿于立法的全過程，形成常態(tài)化，確保立法質(zhì)量進(jìn)一步提高，在今后的自治區(qū)地方立法工作中，重點(diǎn)要注意以下七個(gè)環(huán)節(jié)和程序：一是編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，要通過各種有效載體廣泛征集全社會(huì)會(huì)意見，對(duì)各級(jí)人大代表有關(guān)立法方面的議案和建議也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，對(duì)所征集到的立法項(xiàng)目，要進(jìn)行認(rèn)真對(duì)比篩選，科學(xué)論證評(píng)估，根據(jù)全面深化改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、依法治疆和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性。二是根據(jù)五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，對(duì)擬立法的項(xiàng)目根據(jù)其規(guī)范的行為、調(diào)整的范圍、擬解決的問題，及早確定起草形式，除了保持已約定俗成的起草模式，要重視拓寬法規(guī)起草渠道，既可以由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)牽頭組織起草，也可以委托法學(xué)院校、研究機(jī)構(gòu)或者專家起草。三是對(duì)提請(qǐng)人大常委審議的法規(guī)草案，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案通過多種形式征求本級(jí)或上一級(jí)人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、有關(guān)部門、組織和專家的意見，及時(shí)吸納有價(jià)值的意見。四是專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研或者常務(wù)委員會(huì)審議法規(guī)案時(shí)，可以根據(jù)法規(guī)所涉及的內(nèi)容，或者法規(guī)草案有關(guān)專業(yè)性較強(qiáng)問題，邀請(qǐng)有關(guān)行業(yè)、部門的本級(jí)或上一級(jí)人大代表參加立法調(diào)研或者列席會(huì)議，認(rèn)真聽取人大代表的意見。五是對(duì)擬提請(qǐng)人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過的法規(guī)草案，在法制委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法規(guī)草案中主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺(tái)時(shí)機(jī)、法規(guī)實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評(píng)估，并將進(jìn)行評(píng)估運(yùn)用到審議和修改中。六是法規(guī)草案有關(guān)問題存在重大意見分歧，或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，或者專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開論證會(huì)、聽證會(huì)，聽取上級(jí)或本級(jí)人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、有關(guān)專家學(xué)者、相關(guān)部門、群眾代表、基層單位及社會(huì)有關(guān)方面的意見。七是法規(guī)草案表決稿交付常委會(huì)會(huì)議表決前，主任會(huì)議根據(jù)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議的情況，可以決定將個(gè)別意見分歧較大的重要條款提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議單獨(dú)表決；單獨(dú)表決的條款經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議表決后，主任會(huì)議根據(jù)單獨(dú)表決的情況，可以決定將法規(guī)草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法制委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)一步審議。

五、規(guī)范性文件備案審查中的需要重視的問題

修改后的《立法法》對(duì)規(guī)范性文件的制定主體、報(bào)備范圍、審查方式、相關(guān)規(guī)定也有了一些變化，作出了新的規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定，就自治區(qū)范圍而言，新增加的規(guī)章的制定、報(bào)備主體，主要是克拉瑪依市和吐魯番市的人民政府，伊犁哈薩克自治州、昌吉回族自治州、博爾塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒蘇克爾柯孜自治州等五個(gè)自治州的人民政府。這新增的七個(gè)政府規(guī)章的制定主體，對(duì)其所制定的政府規(guī)章不僅要報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，還要報(bào)自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。由此，對(duì)自治區(qū)人大常委會(huì)來說，不僅是增加了工作量；對(duì)前述七個(gè)新增地方立法權(quán)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)來說，不僅僅是增加了一項(xiàng)新法定工作任務(wù)，更重要的是要保障報(bào)備的政府規(guī)章的質(zhì)量，這也是確保法制統(tǒng)一的需要和備案審查時(shí)重點(diǎn)審查的內(nèi)容。

保障報(bào)備的政府規(guī)章的質(zhì)量，無論對(duì)自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，還是對(duì)新增的七個(gè)有立法權(quán)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)來說，其任務(wù)都很比較艱巨的。由此，自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)舉辦一個(gè)規(guī)范性文件備案審查培訓(xùn)班，對(duì)新增的七個(gè)政府規(guī)章制定報(bào)備主體的有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人員和工作人員進(jìn)行專門培訓(xùn)。由自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人員，對(duì)參加培訓(xùn)的人員進(jìn)行輔導(dǎo)，介紹經(jīng)驗(yàn)、以案說法、提出要求、講明規(guī)則，搞好傳幫帶。通過培訓(xùn)，使參加培訓(xùn)的人員對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的性質(zhì)及如何做好備案審查工作有一個(gè)初步的認(rèn)識(shí)和理解，使其少走彎路，以最短的時(shí)間盡量掌握更多備案審查區(qū)工作所具備的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，促使本級(jí)人民政府規(guī)章的制定報(bào)備工作及人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件的備案審查工作早日正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

根據(jù)修改后的《立法法》中地方政府規(guī)章只限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面的事項(xiàng)，這是一個(gè)審查政府規(guī)章時(shí)必須嚴(yán)格把握的法定標(biāo)準(zhǔn)和界限。由此，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)的工作人員在對(duì)政府報(bào)備的規(guī)章進(jìn)行審查，一定要嚴(yán)格執(zhí)行立法法的規(guī)定。在對(duì)政府報(bào)備的規(guī)章進(jìn)行審查時(shí)，要重視規(guī)章所涉及的內(nèi)容和范圍、所設(shè)置的權(quán)限和規(guī)定，不得超越法律的規(guī)定，擅自擴(kuò)大權(quán)限范圍。既不得越權(quán)，也不得失職；既不能增加本部門的權(quán)力，也不能減少本部門的法定職責(zé)；既不能擴(kuò)大管理內(nèi)容和范圍，也不能縮減不該縮減內(nèi)容和范圍。要通過對(duì)規(guī)章的備案審查，制約其抽象行政行為的擴(kuò)張。這是非常重要的法律原則，必須從嚴(yán)把握，切實(shí)做到以依法審查為載體確保法制統(tǒng)一。

修改后的《立法法》明確規(guī)定，有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)，可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。而主動(dòng)審查的最佳路徑就是提前介入，審查機(jī)構(gòu)的工作人員可與規(guī)范性文件制定主體的相關(guān)工作機(jī)構(gòu)一起，參與起草、調(diào)研、論證、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作。因此，一旦報(bào)備就因?qū)σ?guī)范性文件的實(shí)體內(nèi)容已有所掌握，審查只是一個(gè)程序。如此一來，既可以保證報(bào)備的政府規(guī)章的質(zhì)量，又可以避免因政府規(guī)章與上位法不一致、不銜接、不協(xié)調(diào)而出現(xiàn)的反復(fù)程序，同時(shí)也提高了工作效率。

除此之外，修改后的《立法法》明確規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。”備案審查機(jī)構(gòu)，一定要把握時(shí)間界線，不使政府規(guī)章“超期服役”。

六、其他需要重視或進(jìn)一步研究的事項(xiàng)

一是根據(jù)修改后的《立法法》第三十條的精神，對(duì)列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，調(diào)整事項(xiàng)較為單一或者部分修改的法規(guī)案，各方面的意見比較一致的，也可以經(jīng)一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議即交付表決。那么什么是調(diào)整事項(xiàng)較為單一，可能就會(huì)仁智各見，理解不同。根據(jù)修改后的《立法法》第四十三條的精神，明確了對(duì)多部法規(guī)中涉及同類事項(xiàng)的個(gè)別條款進(jìn)行修改，一并提出法規(guī)案的，經(jīng)主任會(huì)議決定，可以合并表決，也可以分別表決。這實(shí)際是在以往法律法規(guī)清理中常用的處理辦法，即所謂的“打包處理”、“一攬了表決”?！读⒎ǚā芳热灰延忻鞔_規(guī)定，“一次性表決”納入人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行為規(guī)范將成為常態(tài)。

二是根據(jù)修改后的《立法法》第五十四條的精神，修改法規(guī)的，還應(yīng)當(dāng)提交修改前后的對(duì)照文本；法規(guī)草案的說明應(yīng)當(dāng)包括起草過程中對(duì)重大分歧意見的協(xié)調(diào)處理情況。這實(shí)際上是在以前立法中已意識(shí)到但卻被有意無意忽略的問題。這只是工作方法和習(xí)慣問題，在今后的工作中，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提醒、督促政府及其法規(guī)修改負(fù)責(zé)部門，按修改后的立法法的要求辦理，凡是修改的地方性法規(guī)必須提交修改前后的對(duì)照文本。

三是根據(jù)修改后的《立法法》第六十一條第三款的規(guī)定，經(jīng)過修改的法律，應(yīng)當(dāng)依次載明修改機(jī)關(guān)、修改日期。這實(shí)際上也是在以前立法中已意識(shí)到但卻被有意無意忽略的問題。這也是工作方法和習(xí)慣問題，在今后的工作中，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)具體負(fù)責(zé)法規(guī)修改的有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)引起注意，按修改后的立法法的要求辦理，對(duì)修改的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)依次載明修改機(jī)關(guān)、修改日期。

四是修改后的《立法法》第七十三條第四款明確規(guī)定制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。這是地方立法中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。應(yīng)當(dāng)引起地方性法規(guī)起草、論證、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)參與者的高度重視，無論在那個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)此類問題，都可以及時(shí)作出處理。既是為了法規(guī)結(jié)構(gòu)的上下貫通，也應(yīng)當(dāng)用最簡(jiǎn)練的過度句或者條款一帶而過，既可節(jié)約立法成本，又可簡(jiǎn)化法規(guī)文本。

〔責(zé)任編輯：郭嘉〕