文／席文啟

論群眾路線與人民代表大會制度的關(guān)系

文／席文啟

群眾路線是中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代形成和發(fā)展起來的，當(dāng)時作為革命黨的根本路線的群眾路線，主要屬于觀念形態(tài)、作風(fēng)形態(tài)、工作形態(tài)。中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以后，作為觀念形態(tài)、作風(fēng)形態(tài)、工作形態(tài)的群眾路線，必然也要合乎邏輯地轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳尚螒B(tài)和制度形態(tài)。而作為我們國家的根本政治制度的人民代表大會制度，既是人民當(dāng)家作主的最高實現(xiàn)形式和最好實現(xiàn)形式，也是貫徹群眾路線的最高實現(xiàn)形式和最好實現(xiàn)形式。也就是說，人民代表大會制度是群眾路線的國家制度形態(tài)，是群眾路線的高級形式。必須堅持好、完善好、發(fā)展好人民代表大會制度，充分發(fā)揮人民代表大會制度在保證人民當(dāng)家作主和人民監(jiān)督國家權(quán)力方面的制度功能，充分發(fā)揮它在貫徹群眾路線、密切黨和國家聯(lián)系群眾方面的制度優(yōu)勢。

群眾路線；人民代表大會制度；國家制度形態(tài)

在全黨深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，對于執(zhí)政黨和國家機關(guān)來說，完全必要，非常及時。這次教育活動所集中反對的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，概括起來說，共同的問題就是脫離群眾，就是忘記或背離了黨的群眾路線，核心問題是如何解決好黨和國家機關(guān)與群眾之間的關(guān)系問題。本文擬從群眾路線和人大制度關(guān)系的角度，就如何在共產(chǎn)黨執(zhí)政的條件下解決好黨和國家機關(guān)與群眾的關(guān)系問題談些不成熟的想法。主要討論三個問題：一是從黨的群眾路線到國家的人民代表大會制度的發(fā)展理路；二是人民代表大會制度與群眾路線的關(guān)系；三是堅持好、完善好、發(fā)展好人民代表大會制度，是堅持群眾路線、密切黨和國家與群眾關(guān)系的法寶。

一 從群眾路線到人民代表大會制度

（一）從群眾路線說起

對于群眾路線的內(nèi)容，《中國共產(chǎn)黨章程》是這樣表述的：“黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。”

群眾路線的提出是有它的理論基礎(chǔ)的，主要是兩點：一是馬克思主義關(guān)于人民群眾在社會歷史中的地位和作用的原理；二是我們黨歷來倡導(dǎo)的群眾觀點。把馬克思主義的群眾史觀，用老百姓喜聞樂見的語言，轉(zhuǎn)化為中國共產(chǎn)黨人的群眾觀點，是我們黨的一大創(chuàng)造。群眾路線的形成，主要有三個原因：一是馬克思主義群眾創(chuàng)造歷史原理的必然要求。把這一原理付諸于實踐，必然要求我們在工作中采取群眾路線。二是我們黨在堅苦卓絕的革命斗爭中與群眾同生死共命運的必然產(chǎn)物。那時我們黨是真正一時一刻也不能離開群眾的，群眾路線也正是在那樣的環(huán)境中形成和發(fā)展起來的。三是群眾路線也與我們傳統(tǒng)文化中的民本思想有關(guān)。比如“民貴君輕”，“民為邦本、本固邦寧”，“水可載舟、亦可覆舟”，“得民心者得天下、失民心者失天下”等觀念，也在培育黨的群眾路線的過程中發(fā)生了相當(dāng)?shù)淖饔谩?/p>

群眾路線是有著豐富的功能或意義的：其一，群眾路線是我們黨的工作路線；其二，群眾路線也是我們黨的認(rèn)識路線；其三，群眾路線還是我們黨的組織路線；其四，群眾路線還是我們黨的政治路線；其五，正是因為群眾路線如此重要，它所具有的意義超越了一般的工作層面和方法層面，因而成了我們黨須臾不可離開的生命線和傳家寶。我理解，中國共產(chǎn)黨的生命活力就存在于它與群眾之間的這種息息相通、血脈相連、生死與共的關(guān)系之中。

（二）脫離群眾是最大的政治危險

中央幾屆領(lǐng)導(dǎo)同志都曾經(jīng)指出，對于我們這個執(zhí)政的黨來說，最大的政治優(yōu)勢，在于聯(lián)系群眾；最大的政治危險，在于脫離群眾。也就是說，執(zhí)政黨與群眾之間的關(guān)系問題，實際上就是密切聯(lián)系群眾還是嚴(yán)重脫離群眾的問題，這既是我們最大的政治優(yōu)勢所在，也是我們最大的政治危險所在。

從歷史角度看，在執(zhí)政以前，中國共產(chǎn)黨處于為人民奪取政權(quán)的年代，總起來說，那時候黨和人民群眾的關(guān)系，真正是同呼吸共命運的，群眾路線得到了很好的貫徹，與群眾保持密切聯(lián)系成為共產(chǎn)黨人最大的政治優(yōu)勢。但是，在執(zhí)政以后，這種情況發(fā)生了很大的變化。如果說聯(lián)系群眾在執(zhí)政以前是我們黨很容易做到的最大政治優(yōu)勢的話，那么現(xiàn)在卻很容易走向脫離群眾了，脫離群眾成為我們黨的最大政治危險。而解決這個脫離群眾的問題，也就成了我們這個執(zhí)政黨的最大難題。

為什么脫離群眾成為執(zhí)政黨最大的難題？其原因是比較復(fù)雜的。這里有主觀原因，即是我們常說的干部個人倫理修為、道德修養(yǎng)方面的原因，包括個人思想墮落、生活腐化等等。我們不能否認(rèn)這方面因素的重要性。但是，我覺得，這還不是造成脫離群眾的全部原因，就是說除了主觀方面的原因以外還有客觀方面的原因。所謂客觀原因，我認(rèn)為主要的就是執(zhí)政黨和革命黨地位不一樣而帶來的。執(zhí)政黨比較革命黨而言，掌握了政權(quán)，掌握了物質(zhì)文化生產(chǎn)和生活資料，黨和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部生活條件、生活標(biāo)準(zhǔn)有了根本性的變化。按照社會存在決定社會意識的原理，個人生活方式也會決定個人意識的方式。就是說，這種變化，必然地會反映到人們的頭腦中來。按照這種存在和意識之間的規(guī)律性的關(guān)聯(lián)，這樣一種客觀變化，必然會使得領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中的相當(dāng)一部分意志薄弱者產(chǎn)生思想變化，導(dǎo)致諸如形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)等的發(fā)生、滋長甚至蔓延。這種東西蔓延起來，當(dāng)然就不可避免地會脫離群眾。正是這種客觀原因與主觀原因的相互作用形成了脫離群眾的現(xiàn)象，造成了這個最大難題。

脫離群眾問題，關(guān)系到黨的生命、政權(quán)的安危、江山的顏色。既然如此，黨就要下最大決心、花最大力氣千方百計、不折不撓地去解決它。十八大以后在全黨開展的群眾路線教育實踐活動，就是解決這一問題的一個重大舉措。從這次教育實踐活動，大家可以看到我們黨解決這個問題的堅強決心。

（三）解決脫離群眾問題的思路

脫離群眾現(xiàn)象的產(chǎn)生，個人思想變化是一個非常重要的原因。所以，我們黨在解決這個問題時，首先要求每個干部提高認(rèn)識、整肅思想、洗心革面、深挖思想根源、端正人生目標(biāo)。無疑，這個要求是完全正確的，非常必要的，也是很有效果的，不如此也難以入手解決問題。但是，我們黨也很清楚，僅僅這樣做，還是不夠的，還需要有其他方法、途徑和手段。因為，我們前面說了，脫離群眾的根源不僅僅在于個人思想品質(zhì)問題，因而也就不能僅僅用思想教育這樣一種方式去解決問題。這也就是我們黨在進行群眾路線教育實踐活動的同時，著重提出并反復(fù)強調(diào)要建立密切聯(lián)系群眾的長效性、制度性機制的原因。這是我們黨在解決這個問題時思路上的一個重要發(fā)展。換言之，在解決脫離群眾這個最大的危險問題上，執(zhí)政黨需要擺脫革命黨時期形成的單純地以思想教育和整風(fēng)運動為主的路徑依賴模式，尋求新的解決問題的思路。如果說，革命時期聯(lián)系群眾是利益所趨，是形勢所迫，是必然的必須的，即使發(fā)生一些脫離群眾的現(xiàn)象也可以用教育整風(fēng)的方式解決；而現(xiàn)在在客觀形勢背景、利益格局都不相同的情況下，就需要調(diào)整解決問題的思路，增加新的方法、途徑和手段了。

其實，這個思路毛澤東早就提出來了。早在1945年7月，當(dāng)時作為民主建國會主任委員、國民政府參議員的黃炎培一行訪問延安，曾與毛澤東徹夜長談。毛澤東問黃炎培來延安考察幾天有何感想，黃炎培坦率地說：“我生60多年來，耳聞的不說，所親眼見到的，真所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一團體、一地方乃至一國，不少單位都沒有跳出這周期率的支配力?！徊繗v史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有。總之，沒有能跳出這個周期率。中共諸君從過去到現(xiàn)在，我略略了解了的，就是希望找出一條新路，來跳出這個周期率的支配。”聽了黃炎培的話，毛澤東滿懷信心地回答：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這個周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息。”[1]在毛澤東看來，這里有兩層涵義，一是人人起來負責(zé)，即人民當(dāng)家作主；一是人民起來監(jiān)督，即人民監(jiān)督國家。而這就是毛澤東當(dāng)年設(shè)計的民主新路。

在這里，毛澤東正是從中國共產(chǎn)黨取得革命勝利以后作為執(zhí)政黨如何防止懈怠、防止腐敗這樣一個歷史周期律的角度考慮問題的，就是要解決勝利以后如何永遠不脫離群眾的問題。也就是說，毛澤東對這個問題是有著自己的長期而成熟的思考的，是有著自己成竹在胸的答案的。靠民主，靠人人起來負責(zé)，靠人民起來監(jiān)督，這就是答案，這就是毛澤東當(dāng)年從馬克思主義的基本道理中、從幾千年的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)中、從當(dāng)時蔣介石政權(quán)腐敗而又不受監(jiān)督的現(xiàn)狀中引出的答案。應(yīng)該說，這個答案即使在今天看來也仍然是正確的，仍然是無法逾越的真理。問題是毛澤東雖然有過這樣一個很好的解決問題的思路，但他自己卻沒有在實踐上走出一條解決這個問題的成功道路來。那么，到底怎樣解決這個脫離群眾的難題呢？

（四）解決脫離群眾問題最根本的是要靠制度

顯然，中國共產(chǎn)黨在成為執(zhí)政黨以后，不能再單純地使用革命黨的那種簡單做法了。而毛澤東的悲劇也正在這里。他以革命黨的革命方式取得了天下，還要以革命黨的革命方式治之，而且要繼續(xù)革命、不斷革命、永遠革命，最終當(dāng)然不可能實現(xiàn)他預(yù)期的結(jié)果。由此看來，執(zhí)政黨不能老是以革命黨自居，不能老是幻想著我們既然是革命黨，只要我們不斷革命，不斷地進行各種革命，包括思想革命、道德革命、文化革命、經(jīng)濟革命、政治革命，甚至是靈魂深處爆發(fā)革命，我們就可以永遠也不脫離群眾。實際上，這是不可能的。

那么，共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以后，怎樣才能解決不脫離群眾的問題呢？看來僅僅有正確的解決問題的思路或理念還不行，還需要有一整套把正確的思路或理念付諸實施的制度。鄧小平在反思“文化大革命”的教訓(xùn)時，在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中講過這么一段非常經(jīng)典的話：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。……斯大林?yán)重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓(xùn)是極其深刻的。不是說個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵2]這是講制度比個人重要。他還有一段話，講制度比思想重要：“不講多勞多得，不重視物質(zhì)利益，對少數(shù)先進分子可以，對廣大群眾不行；一段時間可以，長期不行。革命精神是非常寶貴的，沒有革命精神就沒有革命行動。但是，革命是在物質(zhì)利益的基礎(chǔ)上發(fā)生的，如果只講犧牲精神，不講物質(zhì)利益，那就是唯心論?！盵3]由此，他要求建立符合按勞分配原則的物質(zhì)分配制度，就是說，要以制度的方式去保證思想觀念的貫徹實施。也正是在這個思想認(rèn)識的基礎(chǔ)上，他后來又提出了改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題，即在制度上改進黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)問題。

可以說在目前環(huán)境下，作為執(zhí)政黨來說，一是已經(jīng)不能僅僅是把革命黨時期貫徹群眾路線的傳統(tǒng)做法拿來簡單地應(yīng)用了，因為現(xiàn)在已經(jīng)不是客觀上與群眾利益完全一致基礎(chǔ)上的自覺自愿地不脫離群眾了，而是客觀利益（至少是部分干部的部分利益）不完全一致基礎(chǔ)上的自覺不自覺地脫離群眾了；二是現(xiàn)在已經(jīng)不是空有一個民主和監(jiān)督的理念思路就可以解決問題的事情了，因為現(xiàn)在最需要的是把理念或思路進行操作性的實施。其實，這兩個問題也可以合并成一個問題。因為群眾路線問題或者說與群眾的關(guān)系問題，在共產(chǎn)黨執(zhí)政的條件下，說到底就是毛澤東延安時期說過的走出民主新路的問題，就是能不能真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主與人民監(jiān)督國家的問題，就是要把人民當(dāng)家作主和人民起來監(jiān)督予以制度化地實施的問題。這才是共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下，解決永遠不脫離群眾問題的關(guān)鍵所在。相比起這個制度途徑來，其他途徑雖然都是必要的、有效的，但卻是不夠的。要從根本上解決問題，還得靠制度，因為制度比起個人權(quán)威、比起思想教育、比起整風(fēng)運動來，“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。

因此，執(zhí)政黨解決與群眾的關(guān)系問題，盡管可以而且應(yīng)該進行持之以恒的思想教育，也需要一定時期的整黨整風(fēng)，但是還必須在思想認(rèn)識上有一個轉(zhuǎn)變，還必須在操作路徑上有一個轉(zhuǎn)換，那就是依靠制度運作來解決問題。換句話說，我們不但需要堅持以思想教育、整風(fēng)活動的形式貫徹群眾路線，而且還需要以法律制度的形式去保證群眾路線的貫徹實施，即我們還必須建立起群眾路線引領(lǐng)下的一整套制度體系。那么，建立起一種什么樣的制度來體現(xiàn)群眾路線呢？

二 人民代表大會制度是群眾路線的國家制度形態(tài)

其實，我們早已經(jīng)建立了這樣一種制度，這就是已經(jīng)實行了60多年的人民代表大會制度。只要在抓緊思想教育和必要的整風(fēng)活動的同時，再加上好好運用這個制度，并不斷地完善和發(fā)展這個制度，我們就能夠或者說基本能夠解決執(zhí)政黨和國家機關(guān)與人民群眾的關(guān)系問題，就能夠或者說基本能夠使我們執(zhí)政黨和國家機關(guān)保持與人民群眾的密切聯(lián)系，防止或減少形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)乃至腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的周期律。這是因為人民代表大會制度就是共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下群眾路線的制度化、法治化、程序化，就是人民當(dāng)家作主和人民監(jiān)督理念的制度化、法治化、程序化。

為了更好地說明這個問題，我們需要先就人民代表大會制度的基本方面有一個簡要的了解，什么是人民代表大會制度？如果要用一句話概括，可以這樣說：人民代表大會制度是經(jīng)由人民選舉代表組成人民代表大會，并由人民代表大會行使國家權(quán)力的政治制度。人民代表大會制度有四個方面的特點，其一，一黨一院、三者統(tǒng)一；其二，一統(tǒng)三分、協(xié)調(diào)制約；其三，民主集中、依法有序；其四，民主效率，兩廂兼顧。人民代表大會有什么功能?其一，它是人民行使國家權(quán)力的制度安排；其二，它是人民監(jiān)督國家權(quán)力的制度舉措；其三，它是國家權(quán)力合法性的制度來源；其四，它是密切聯(lián)系群眾的制度途徑；其五，它是推動民主法治建設(shè)的制度力量；其六，它是政治體制改革的安全通道；其七，它是共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的制度平臺；其八，它是實現(xiàn)三者有機統(tǒng)一的制度載體。概括地說，人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度。[4]那么，這樣一個國家根本制度，與群眾路線具有一種什么樣的關(guān)聯(lián)呢？

（一）人民代表大會制度是群眾路線的制度形態(tài)

群眾路線是中國共產(chǎn)黨在奪取政權(quán)的年代里產(chǎn)生和發(fā)展起來的。在革命戰(zhàn)爭年代，我們黨是革命黨，作為革命黨的根本路線的群眾路線屬于觀念形態(tài)、作風(fēng)形態(tài)、工作形態(tài)，主要體現(xiàn)在革命黨及其所領(lǐng)導(dǎo)的革命隊伍的群眾觀點、工作作風(fēng)和工作方法上。而在奪取政權(quán)以后，革命黨變成了執(zhí)政黨，作為執(zhí)政黨的根本路線的群眾路線當(dāng)然也還有觀念形態(tài)、作風(fēng)形態(tài)、工作形態(tài)的一面，但它又不能僅僅停留在這個層面上，它還要向制度形態(tài)轉(zhuǎn)化，它還必須轉(zhuǎn)化為國家制度形態(tài)，而群眾路線的制度形態(tài)最主要的就是作為我們國家的根本政治制度的人民代表大會制度。也就是說，人民代表大會制度是群眾路線的制度化。革命黨時期，群眾路線是我們的命根子；執(zhí)政黨時期，人大制度同樣是我們的命根子。我們黨之所以拋頭顱、灑熱血地搞革命所為何來？我們黨之所以說一切為了群眾、一切依靠群眾其意義何在？說到底就是要人民當(dāng)家作主，群眾路線的核心內(nèi)容和最終目的就是讓人民當(dāng)家作主，而人大制度恰恰就是保證人民當(dāng)家作主的制度。就是說，人大制度就是群眾路線在執(zhí)政條件下的制度化、法治化、程序化。因此，在這個制度中如果不說它包含了群眾路線的全部內(nèi)容的話，也至少是包含了群眾路線的主要內(nèi)容、核心內(nèi)容。如同共產(chǎn)黨在執(zhí)政以后，必然地合乎邏輯地要轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨一樣，黨的作為觀念形態(tài)、作風(fēng)形態(tài)、工作形態(tài)的群眾路線，也要必然地合乎邏輯地轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳尚螒B(tài)和制度形態(tài)；人民代表大會制度是群眾路線的國家制度形態(tài)，是群眾路線的高級形式。從黨的群眾路線到國家的人民代表大會制度的轉(zhuǎn)變，是群眾路線在共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下發(fā)展的必然邏輯。

（二）人民代表大會制度是密切聯(lián)系群眾的制度保證

我們前面說過，中國共產(chǎn)黨的群眾路線在革命時期是以觀念形態(tài)、作風(fēng)形態(tài)和工作形態(tài)存在并發(fā)揮作用的，我們也主要是以思想教育和定期整風(fēng)的形式來保證群眾路線的貫徹實施的。在那個時期，這樣做是可以的，也是管用的。因為那個時期我們與群眾利益一致、利害攸關(guān)，不與群眾保持密切的聯(lián)系，只能是死路一條。但在共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，情況發(fā)生了變化，我們的某些干部在某些方面與群眾的利益不那么一致了，利害也不那么攸關(guān)了，特別是我們的一些領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生了享樂思想，要過上比老百姓好一些的日子，那就需要離群眾稍遠一些了。正是在這種情況下，脫離群眾成了我們的最大的政治危險。而解決這個問題僅僅靠思想教育和定期整風(fēng)，已經(jīng)不那么有效、不那么管用了，這就需要有另外一種形式、另外一種辦法進行約束、進行監(jiān)督、進行制約了。就是說，需要有一種制度的方式來解決問題了。正是在這樣一種歷史條件下，人民代表大會制度應(yīng)運而生，成為群眾路線的法律形態(tài)和制度形態(tài)，擔(dān)負起保障群眾路線的貫徹實施的責(zé)任和使命。

在這個制度體系中，人民把能夠代表自己的人選舉為人大代表，由代表組成人民代表大會，代表人民行使國家權(quán)力，包括行使立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事選舉任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。在這里，人民代表大會就是人民的法定代表，政府、法院、檢察院都是人民意志的執(zhí)行者。人民代表大會不但決定著國家機關(guān)的作為，而且也監(jiān)督著國家機關(guān)的作為，如果國家機關(guān)不按照人民代表大會的要求作為，人民代表大會就可以啟動相應(yīng)的制約程序。如果國家機關(guān)工作人員嚴(yán)重脫離群眾、濫用自己的權(quán)力或者發(fā)生腐敗，同樣會受到人民代表大會的制裁或罷免?？梢哉f，在人民代表大會制度體系中，國家機關(guān)不能不尊重群眾的意愿，不能不執(zhí)行人民的意志，不能不接受人民的監(jiān)督，不能不密切聯(lián)系群眾。簡言之，人民代表大會制度是不讓國家機關(guān)脫離群眾的制度。作為制度，人民代表大會制度注重的不是官員的良心和自覺，而是使其不能違背人民的意志去為非作歹的制度性強制。而這也就是制度的作用，就是制度形式高于其他非制度形式的優(yōu)勢所在。所以我們說，人民代表大會制度是密切黨和國家機關(guān)與群眾的聯(lián)系的制度保證。

我們現(xiàn)在有了貫徹群眾路線的制度保證，再加上持之以恒地進行思想教育和一定階段的整風(fēng)活動，只要我們把貫徹群眾路線的這兩大優(yōu)勢緊緊結(jié)合在一起，認(rèn)真落實并充分發(fā)揮其作用，我們就一定能夠始終保持與人民群眾的緊密聯(lián)系，就一定能夠發(fā)揚我們的最大政治優(yōu)勢并克服我們的最大政治危險。

（三）人民代表大會制度是群眾路線的最好實現(xiàn)形式和最高實現(xiàn)形式

群眾路線的這樣一個必然的邏輯轉(zhuǎn)變所形成的這樣一種制度形態(tài)，對于群眾路線的貫徹實施，具有制度保證作用，這一點已如上述。這里，我們還要進一步指出，人民代表大會制度還是群眾路線的最好實現(xiàn)形式和最高實現(xiàn)形式。胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中有一個說法，即人民代表大會制度是“中國人民當(dāng)家作主”的“最高實現(xiàn)形式”，也是黨在國家機關(guān)“貫徹群眾路線的最好實現(xiàn)形式”。[5]我理解，這里的意思是講：人民代表大會制度既是人民當(dāng)家作主的最高實現(xiàn)形式和最好實現(xiàn)形式，也是貫徹群眾路線的最高實現(xiàn)形式和最好實現(xiàn)形式。為什么要這么說呢？

第一，這是由人民代表大會制度的基本功能所決定的。共產(chǎn)黨原來是革命黨，是靠鬧革命起家的。但是共產(chǎn)黨鬧革命目的何在呢？那就是要讓人民不再受剝削壓迫，要讓人民翻身得解放，要讓人民來當(dāng)家作主，行使國家權(quán)力。這也就是馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》里講的“爭得民主”，就是馬克思評論巴黎公社時講的“由人民自己當(dāng)自己的家”，[6]就是毛澤東講的“人人起來負責(zé)”。當(dāng)然，人民當(dāng)家作主也要選舉代表，組成代議機關(guān)，決定國家大事，并選出代表他們行使國家權(quán)力的各級官員，由他們來執(zhí)行人民代表大會做出的決定。而且為著防止這些官員不按照人民的意愿辦事或者濫用人民委托給他的權(quán)力胡作非為甚至腐敗墮落，還必須組織人民起來監(jiān)督，使他們不能不按照人民的意志進行作為，如果發(fā)生腐敗墮落，那就要遭到譴責(zé)、進行罷免撤職甚至繩之以法。這也就是列寧晚年反復(fù)講的“工農(nóng)監(jiān)督”“群眾監(jiān)督”。人民當(dāng)家作主、人民監(jiān)督國家，這樣兩件事情，就是毛澤東當(dāng)年講的民主新路的全部含義。而我們的人民代表大會制度恰恰就是做這樣兩件事情的。因為，人民代表大會之所以設(shè)計出來，主要就是要承擔(dān)起這兩個使命的，或者說就是要發(fā)揮這兩個功能的。換言之，人民代表大會制度，既是讓人民當(dāng)家作主的制度，又是讓人民起來監(jiān)督的制度。

讓人民當(dāng)家作主是群眾路線的核心內(nèi)容與終極目的，這點自不待言。問題是讓人民起來監(jiān)督與群眾路線有關(guān)聯(lián)嗎？有。因為在共產(chǎn)黨執(zhí)政的條件下，國家機關(guān)工作人員同樣是公共權(quán)力的掌握者，同樣逃脫不了權(quán)力失去監(jiān)督就必然發(fā)生腐敗的邏輯，為了讓人民的國家不發(fā)生變質(zhì)，為了讓人民當(dāng)家作主真正落到實處，就必須組織人民進行監(jiān)督，因為沒有監(jiān)督權(quán)做保證的人民當(dāng)家作主也是落實不了的。因此，人民監(jiān)督是群眾路線在共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下的必然擴充，而且就像毛澤東說的那樣，除了讓人民來監(jiān)督政府之外，別無它途。顯然，人民代表大會的這樣兩個核心使命、兩個核心功能，一則是群眾路線本來意義的實質(zhì)內(nèi)容，一則是群眾路線在執(zhí)政條件下擴充意義的必然延伸。說到這里，我們可以名正言順地宣稱：人民代表大會制度就是群眾路線在共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下的制度化、規(guī)范化、程序化，就是民主和監(jiān)督理念的制度化、規(guī)范化、程序化。一言以蔽之，可以說人民代表大會制度就是群眾路線的制度形態(tài)。當(dāng)然，我們這里主要是從人民代表大會制度所體現(xiàn)的群眾路線的政治內(nèi)容角度說的，而人民代表大會制度不僅僅體現(xiàn)著群眾路線所蘊涵的人民當(dāng)家作主和人民監(jiān)督國家的政治內(nèi)容，也同樣體現(xiàn)著群眾路線中所蘊涵的我們黨的工作路線、認(rèn)識路線、組織路線等內(nèi)容?？傊?，群眾路線是我們黨的根本路線，關(guān)系著我們黨和國家的生死存亡；而人民代表大會制度就是由這個根本路線轉(zhuǎn)化而來的國家根本制度，也同樣關(guān)系著我們黨和國家的生死存亡。

第二，這是由人民代表大會制度中蘊涵的機理所決定的。如上所述，在群眾路線當(dāng)中既蘊涵著人民當(dāng)家作主、人民監(jiān)督國家的奮斗目標(biāo)，也體現(xiàn)著我們的工作路線、認(rèn)識路線和組織路線。同樣，這些內(nèi)容在人民代表大會制度當(dāng)中以國家制度的方式一一得到了制度保證。也就是說，在人民代表大會制度當(dāng)中，蘊涵了群眾路線的機理。作為人民代表大會根本原則的民主集中制就是這個機理的主要載體。

首先，民主選舉和民主監(jiān)督。我們知道，人民代表大會既是按照民主集中制組織起來的，也是按照民主集中制運轉(zhuǎn)的。人民選舉代表來代表他們，人民也要監(jiān)督代表來為他們履行職責(zé)。如果代表不作為，或者不按照人民的意愿作為，人民是可以罷免他們的。同樣，人民代表大會及其常委會選舉或者任命的國家工作人員，如果不按照人民的愿望履行公共職務(wù)甚至濫用職權(quán)，人民代表大會及其常委會也可以啟動相應(yīng)的罷免或撤職程序。在人民代表大會體系中，既按照層級進行選舉，也按照層級進行監(jiān)督，它選舉任命了誰，就一定要監(jiān)督誰，這是遵循權(quán)力義務(wù)對等規(guī)則的必然邏輯使然。這個機理當(dāng)然是法律化的、制度化的，但它卻與群眾路線有著親密的血緣關(guān)系。群眾路線之所以也是我們黨的組織路線，不就是選拔干部要聽取群眾意見、得到群眾公認(rèn)嗎？不就是干部要接受群眾的監(jiān)督嗎？這些黨的組織部門考察舉薦干部所奉行的群眾路線的做法，在國家的人民代表大會制度中都呈現(xiàn)為法律化、制度化的形態(tài)，執(zhí)行得也就更加規(guī)范、更加嚴(yán)格。

其次，民意匯集和民意整合。我們知道，黨的群眾路線一個重要功能就是匯聚民意，把從人民群眾中調(diào)查得來的分散的不系統(tǒng)的意見建議進行加工整理，使之條理化、系統(tǒng)地轉(zhuǎn)化為黨的主張，這也是民主集中制的一個重要功能。在人民代表大會體系中，這種方式也是以國家法律和制度的形態(tài)出現(xiàn)的。在人民代表大會及其常委會上，代表和委員要就國家機關(guān)提出的重要政策主張、較大工作安排、決定決議草案進行審議，提出意見建議甚至是進行修正，也可以聯(lián)名提出自己認(rèn)為應(yīng)該進行討論的議案，要求會議進行討論并作出相應(yīng)決議決定。在這里，作為群眾代言人的人大代表，他們本身是從群眾中來的，也是必須在聽取群眾意見后帶到會議上來的，他們所進行的審議發(fā)言，是可以合理合法、名正言順地進入決策方案的。這樣一個通過各行各業(yè)、四面八方的代表匯聚群眾意見建議和聰明智慧的制度運轉(zhuǎn)過程，自然地就是民意的匯集與整合的過程，也就是群眾路線通過民主集中制的人民代表大會得到實現(xiàn)的過程。在黨的群眾路線中這種通常以領(lǐng)導(dǎo)個人民主作風(fēng)形式出現(xiàn)的形態(tài)，在人民代表大會制度體系中以國家法律和制度的形態(tài)出現(xiàn)了。顯然，法律制度的貫徹實施比領(lǐng)導(dǎo)干部個人的作風(fēng)更有保證。

再次，民主決策和決策實施。在人民代表大會體系中，任何一項決策的形成，都是經(jīng)過代表或委員充分審議之后，再按照少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制原則進行票決而達成的。而且，在這里民主的原則就是集中的原則，民主票決的結(jié)果也就是集中的結(jié)果，不需要再有一個領(lǐng)導(dǎo)同志在大家民主發(fā)言之后進行人為的集中。我覺得，這樣的民主集中制，才是民主集中制的本意、原意所在。在作為權(quán)力機關(guān)的人民代表大會及其常委會作出決議決定之后，黨的主張和建議經(jīng)過民意的補充、完善，就整合、轉(zhuǎn)化為人民意志和國家意志，由國家執(zhí)行機關(guān)帶領(lǐng)人民進行實施。接下來，人民的決議決定是否得到執(zhí)行、執(zhí)行的結(jié)果如何，同樣還要接受人民的檢驗，這就是人民代表大會及其常委會作為國家權(quán)力機關(guān)代表人民對執(zhí)行機關(guān)進行的監(jiān)督。這種監(jiān)督既包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督，也包括對人大選任的國家工作人員進行的人事監(jiān)督。

通過以上分析可以看出，在人民代表大會制度中，尤其是通過作為人民代表大會制度基本原則的民主集中制，已經(jīng)把群眾路線作為內(nèi)在機理蘊涵在自己的一系列法律和制度的具體規(guī)定之中了?？梢哉f，國家的人民代表大會制度與黨的群眾路線之間具有極其密切的內(nèi)在聯(lián)系，人民代表大會制度是群眾路線的制度形態(tài)和高級形式。

第三，這也是由人民代表大會制度的制度形態(tài)所決定的。如上所述，人民代表大會制度的本質(zhì)性的功能有兩個，一個是人民當(dāng)家作主（這是群眾路線的最高目的），一個是人民起來監(jiān)督（這是國家監(jiān)督的最高位階）。但是，更為關(guān)鍵的是，這種本質(zhì)由于是以國家制度形態(tài)出現(xiàn)的，所以具有剛性的保障力度。首先，在人民代表大會制度體系中，人民當(dāng)家作主，即由多數(shù)代表做出決定，當(dāng)然能夠代表人民的意愿，因為他們就是群眾本身；在這里，有許多制度規(guī)定的不得不做的人民表達意愿的程序，有許多不得不做的使人民意愿進入決議或決定的程序。就是說，在這里，讓人民當(dāng)家作主是制度的硬性規(guī)定，而不是僅僅訴諸于領(lǐng)導(dǎo)個人的民主作風(fēng)和謙虛品格，這一點當(dāng)然是群眾路線最好、最高的制度保障。其次，在人大制度中，人民起來監(jiān)督，是保障人民的權(quán)力屬于人民而不至于發(fā)生異化的根本措施，它有許多迫使國家機關(guān)和國家干部不能腐敗、不敢腐敗的剛性監(jiān)督方式，包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、人事監(jiān)督這幾大類型，也包括質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職罷免等監(jiān)督手段。這種制度性的剛性監(jiān)督比一般性的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督要嚴(yán)厲得多也有效得多。就是說，在這里，是靠組織起來的人民依法有序地進行監(jiān)督，這種監(jiān)督是靠制度來防止壞人辦壞事，也防止好人辦錯事，而不是僅僅訴諸于個人修養(yǎng)和道德自覺。正因為人民代表大會制度有這樣的本質(zhì)功能和剛性制度形態(tài)，才能夠保證黨和國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部不至于太脫離群眾并減少腐敗現(xiàn)象的滋生。

中國幾千年的傳統(tǒng)文化，是提倡圣賢政治，構(gòu)建了這樣一種理想模式：凡是官員，非圣即賢，都是倫理操守最好的人，都是愛民如子的父母官，都是群眾最可以信賴最應(yīng)該景仰的人，而且官級越高，人品越好。但是，這只是一種理想，并非事實。古今中外的歷史與現(xiàn)實告訴我們：權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力會導(dǎo)致絕對的腐敗，這是規(guī)律。權(quán)力是導(dǎo)致腐敗的根源，當(dāng)然權(quán)力也是導(dǎo)致脫離群眾的根源。即使是在社會主義國家里，在工農(nóng)出身的干部階層中，也同樣如此。早在十月革命后的最初幾年里，列寧就看到了蘇維埃政權(quán)中的這種現(xiàn)象。他原來的想法是，勞動群眾自己翻身掌權(quán)了，就不會有官僚主義現(xiàn)象了；但事實并非如此，權(quán)力對任何階級、如何人群都具有腐蝕作用，對剛剛翻身的窮苦人群同樣如此，而且可能腐蝕得更快、更厲害。我們現(xiàn)在也開始認(rèn)識到這一問題，所以習(xí)近平強調(diào)，要把造成腐敗的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。面對權(quán)力導(dǎo)致腐敗、導(dǎo)致脫離群眾這種現(xiàn)象，當(dāng)然需要加強思想教育，需要定期進行整頓，但是光靠這種辦法顯然是不夠的，從根本上說，還得靠制度解決問題。就是要像鄧小平說的那樣，造成一種“使壞人無法任意橫行”的好制度，造成一種讓干部無法脫離群眾的好制度。人民代表大會制度就是這樣的一種好制度。

說到這里，我們可以得出這樣一個結(jié)論性的意見：堅持群眾路線和堅持人民代表大會制度具有一致性，而且具有高度的一致性。進一步說，堅持人民代表大會制度就是堅持群眾路線；或者反過來說，要想真正堅持群眾路線，就必須堅持、完善和發(fā)展人大制度。把人大制度真正堅持、完善和發(fā)展好了，群眾路線也就堅持住了，也就落實好了。邏輯和事實都是這樣告訴我們的。

三 堅持群眾路線必須充分發(fā)揮人民代表大會制度的功能

目前，由于種種原因，我們的人民代表大會制度運用得還不夠好，人民代表大會制度的功能還遠沒有充分發(fā)揮出來，尤其是它在保證群眾路線的貫徹、保證黨和國家機關(guān)密切聯(lián)系群眾方面的制度優(yōu)勢還遠沒有充分發(fā)揮出來。今后必須堅持好、完善好、發(fā)展好人民代表大會制度，努力推動人民代表大會制度的與時俱進，充分發(fā)揮人民代表大會制度在保證人民當(dāng)家作主和人民監(jiān)督國家權(quán)力方面的制度功能，充分發(fā)揮它在貫徹群眾路線、密切黨和國家聯(lián)系群眾方面的制度優(yōu)勢。

（一）在堅持、完善、發(fā)展人民代表大會制度上做文章、下功夫

既然人民代表大會制度是群眾路線的制度形態(tài)，是破解執(zhí)政黨和國家機關(guān)面臨脫離群眾這個最大難題的制度保證，我們就應(yīng)該在以下方面做文章、下功夫。首先，是在堅持人民代表大會制度上做文章、下功夫。應(yīng)該說，即使在我們現(xiàn)在已有的制度框架內(nèi)，我們應(yīng)該做的許多事情還沒有做到位。比如，對于法律規(guī)定的民主空間，無論是立法方面、人事選舉任免方面、重大事項決定方面，還是監(jiān)督方面，都做得很不夠。這里既有黨組織對制度運用研究不夠方面的原因，也有人大機關(guān)自己工作到位不夠的原因，需要認(rèn)真改進。其次，應(yīng)該在完善人民代表大會制度上做文章、下功夫。完善人民代表大會制度，主要是圍繞著如何把黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主相結(jié)合并將之納入法治化的軌道，真正使黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一融會貫通落到實處，因為只有這樣才能真正使這個制度密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢發(fā)揮出來。再次，應(yīng)該在發(fā)展人民代表大會制度上做文章、下功夫。最重要的就是要解決目前存在的人民代表大會承擔(dān)的繁重的任務(wù)和它的簡便的運行方式之間的不適應(yīng)問題，即要逐步培育發(fā)展人民代表大會這個權(quán)力機關(guān)的組織架構(gòu)體系，使其能夠適應(yīng)承擔(dān)起繁重任務(wù)的需要，這是十八大對人大提出的重要任務(wù)之一。同時，發(fā)展人民代表大會制度還要盡快建立健全憲法監(jiān)督的法律體系和實施體系問題，十八屆四中全會已經(jīng)提出了這個任務(wù)。[7]

（二）充分發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢，保證群眾路線的貫徹實施，密切黨和國家與人民群眾的聯(lián)系

如果我們把上面這些事情都做好了，人民代表大會制度的功能就能夠得到比較充分的發(fā)揮，人民代表大會制度作為群眾路線的最高實現(xiàn)形式和最好實現(xiàn)形式的制度優(yōu)勢也就能夠得到比較充分的發(fā)揮。具體說，有這樣幾點：

其一，堅持好、完善好、發(fā)展好人民代表大會制度，可以保證人民通過人民代表大會行使好國家權(quán)力，充分調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。社會主義歸根結(jié)底是要讓人民群眾當(dāng)家作主的，人民群眾真正當(dāng)家作主成為國家權(quán)力的主人，而不只是在形式上有權(quán)而實質(zhì)上無權(quán)，就可以煥發(fā)出極大的積極性和創(chuàng)造力。而人民代表大會制度恰恰提供了這樣一種依法有序的人民當(dāng)家作主的民主形式和制度安排。而讓人民群眾依法有序地當(dāng)家作主，這正是馬克思主義群眾史觀的題中應(yīng)有之意，是我們黨的群眾路線的最高目的所在。黨領(lǐng)導(dǎo)、支持和保證人民群眾當(dāng)家作主，人民群眾通過人民代表大會行使國家權(quán)力，人民群眾就會真心實意地擁護黨和國家，江山社稷就會長治久安。而這正是密切黨和國家與人民群眾的聯(lián)系的大本大源所在。

其二，堅持好、完善好、發(fā)展好人民代表大會制度，可以筑起權(quán)力監(jiān)督的牢籠，把易于造成腐敗的權(quán)力關(guān)進法律和制度的籠子里。人民代表大會制度既是人民當(dāng)家作主的制度，也是人民監(jiān)督國家權(quán)力的制度，它從立法和監(jiān)督憲法、法律實施的角度，從決定重大事項并且監(jiān)督其落實的角度，從人事選舉任免和人事監(jiān)督的角度，構(gòu)筑了比較嚴(yán)密的集法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、人事監(jiān)督為一體的比較完整的監(jiān)督體系，擁有詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等一系列的法定監(jiān)督手段，只要運用得好，是足以把造成腐敗的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里的。而只要讓人民當(dāng)家作主，讓人民起來監(jiān)督，是可以讓干部不敢脫離群眾、不敢濫用權(quán)力、不敢奢靡腐敗的。把這個問題解決好了，人民也就會真心實意地擁護黨和國家，江山社稷就會長治久安。而以上這兩條，也正是毛澤東在“窯洞對”里所講的跳出周期律的民主新路的核心內(nèi)容。

其三，堅持好、完善好、發(fā)展好人民代表大會制度，可以實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主在法治基礎(chǔ)上的有機統(tǒng)一，把三者融會貫通落在實處。依法治國，說到底，就是要用法治思維和法治方式解決黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主如何實現(xiàn)有機統(tǒng)一的問題，就是要用法治思維和法治方式解決黨和國家如何實現(xiàn)永遠也不脫離群眾的問題。而要真正解決這個問題，是離不開人民代表大會制度這個制度載體和操作平臺的，是離不開人民代表大會制度這個群眾路線的法律形態(tài)和制度形態(tài)的。因此，堅持好、完善好、發(fā)展好人民代表大會制度，就成為我們堅持群眾路線、密切黨和國家與群眾關(guān)系的最有效的法寶。

注釋:

[1]黃炎培：《八十年來》，北京：中央文史出版社，1982年，第719-720頁。

[2]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333頁。

[3]《鄧小平文選》第2卷，第102頁。

[4]詳見席文啟：《人民代表大會制度60年：歷史經(jīng)驗與未來發(fā)展》，《新視野》2014年第4期。

[5]《胡錦濤同志在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2004年。

[6]全國人大常委會辦公廳研究室編：《人民代表大會制度重要論述》，北京：中國民主法制出版社，2008年，第6、29頁。

[7]參見席文啟：《人民代表大會制度60年：歷史經(jīng)驗與未來發(fā)展》，《新視野》2014年第4期。

責(zé)任編輯 高壽仙

D622

A

1006-0138(2015)02-0005-09

席文啟，北京市人民代表大會制度理論研究會副會長，教授，北京市，100022。