黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的推進(jìn)路向與制度構(gòu)建

文／鄒慶國(guó)

黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的推進(jìn)路向與制度構(gòu)建

文／鄒慶國(guó)

黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系是中國(guó)法治建設(shè)的核心問題。黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位確認(rèn)，需從中國(guó)政治發(fā)展邏輯、政治文明建設(shè)規(guī)律、法治道路理性選擇的宏觀視野中去考察。思維變革先行、系統(tǒng)性整體性、能力本位、重心下移是黨領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)依法治國(guó)的宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過程和各方面，關(guān)鍵在于制度，主要包括：黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)制度，核心是對(duì)立法介入的方式選擇和程度控制問題；執(zhí)法保證制度，核心是處理好黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系；司法支持制度，核心是如何確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)；從嚴(yán)治黨制度，核心是如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接與高度協(xié)調(diào)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法治國(guó)；依規(guī)治黨；推進(jìn)路向；制度建設(shè)

黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系是中國(guó)法治建設(shè)的核心問題，也是加強(qiáng)執(zhí)政黨自身建設(shè)的題中之義。客觀來看，現(xiàn)實(shí)生活中存在的把二者割裂或?qū)α⑵饋淼腻e(cuò)誤觀點(diǎn)，既反映出對(duì)中國(guó)法治建設(shè)基本規(guī)律的認(rèn)知模糊，也折射出領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計(jì)與制度安排中的某些不足。正確處理二者之間的關(guān)系，不僅需要理論上的縝密論證，更需要明確的戰(zhàn)略導(dǎo)向指引和健全的制度體系保障。

一 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)法治建設(shè)邏輯的必然結(jié)論

正確認(rèn)識(shí)和把握黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵命題，也是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知基礎(chǔ)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證?！边@一論斷，不是應(yīng)然性的政治倡導(dǎo)，而是中國(guó)法治建設(shè)邏輯的必然結(jié)論。

（一）堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的內(nèi)在要求

從傳統(tǒng)的人治形態(tài)的統(tǒng)治形式到現(xiàn)代的法治形態(tài)的治理模式，是人類社會(huì)政治發(fā)展的重要成果。法治從價(jià)值理念和工具手段雙重意義上為政治發(fā)展注入科學(xué)進(jìn)步的元素，是趨向一致性與形式多樣性的統(tǒng)一。也就是說，作為政治發(fā)展重要內(nèi)容的法治如何融入并塑造一個(gè)民族國(guó)家的政治制度，要依據(jù)具體的時(shí)空條件。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)有著2000多年人治傳統(tǒng)、人口眾多、多民族雜居的發(fā)展中大國(guó)來說，構(gòu)建體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的政治體系注定要具有更多的特殊性考量。中國(guó)共產(chǎn)黨提出把依法治國(guó)作為治國(guó)理政的基本方略，是對(duì)政治發(fā)展一般規(guī)律的自覺遵循；把堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的全面領(lǐng)導(dǎo)作為構(gòu)建和表述中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展模式的根本原則，是基于國(guó)情差異而進(jìn)行的理性選擇，是法治建設(shè)之路的中國(guó)式書寫。

在很多學(xué)者眼中，政治發(fā)展與政治現(xiàn)代化是同義語(yǔ)。以完備的法治體系為主要標(biāo)志的政治現(xiàn)代化，既是一種程度化認(rèn)定，更是一種過程化描述。區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家的政治現(xiàn)代化進(jìn)程，發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)代化有其特殊規(guī)律。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，強(qiáng)大的政黨在現(xiàn)代化進(jìn)程中的權(quán)威性主導(dǎo)地位是保持穩(wěn)定與秩序的重要條件。缺失秩序與穩(wěn)定的國(guó)家，法治進(jìn)程也必然會(huì)遭遇挫折甚至中斷。反觀21世紀(jì)以來在所謂“顏色革命”中復(fù)制或移植西方民主法治制度模式的一些發(fā)展中國(guó)家，很多因缺乏以政黨為核心的權(quán)威政治力量的主導(dǎo)而陷入長(zhǎng)期混亂的困境，隨之又對(duì)法律本身產(chǎn)生系統(tǒng)性的侵蝕和破壞。汲取這些教訓(xùn)，我們更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守自己的現(xiàn)代化邏輯，誠(chéng)如我國(guó)學(xué)者所概括的：“中國(guó)形態(tài)現(xiàn)代化內(nèi)含的發(fā)展機(jī)理是：以國(guó)家主導(dǎo)、集社會(huì)資源、基穩(wěn)定秩序、借后發(fā)優(yōu)勢(shì)、籍持續(xù)發(fā)展、行跨越戰(zhàn)略?！盵1]這一邏輯所演繹出的結(jié)論就是：黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。

（二）堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)中國(guó)政治文明建設(shè)基本規(guī)律的自覺遵循

政黨、國(guó)家和社會(huì)是現(xiàn)代政治文明的三個(gè)主體要素。其中，國(guó)家是公權(quán)力的主體代表；政黨是聯(lián)系社會(huì)的橋梁和紐帶，并通過法治途徑成為運(yùn)行公權(quán)力的主要力量；社會(huì)是公權(quán)力的所有者和授予者，是推動(dòng)政治文明進(jìn)程的最終決定力量。這三個(gè)要素在政治系統(tǒng)中的功能界定和內(nèi)在關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)出政治文明建設(shè)的一般規(guī)律。由此，政黨、國(guó)家和社會(huì)之間的關(guān)系，就具體化為中國(guó)政治語(yǔ)境中黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是指在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中政黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮對(duì)社會(huì)的主導(dǎo)、引領(lǐng)、動(dòng)員和整合功能；人民當(dāng)家作主，是指國(guó)家政治結(jié)構(gòu)的制度性質(zhì)、政黨的執(zhí)政地位、公權(quán)力的歸屬與運(yùn)行，最終由人民意愿為主體的社會(huì)意志所決定；依法治國(guó)，是指政治系統(tǒng)中公權(quán)力的運(yùn)行及公共事務(wù)的管理應(yīng)以憲法和法律為根本依據(jù)。上述三者之間的功能認(rèn)定與有機(jī)互動(dòng)，揭示出中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明建設(shè)的基本規(guī)律——堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提和保證，人民當(dāng)家作主這一社會(huì)主義制度的本質(zhì)特性要落實(shí)到政治實(shí)踐的實(shí)然狀態(tài)上，離不開代表自己利益、反映自己意愿的中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織動(dòng)員；依法治國(guó)方略的落實(shí)，也不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。

堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，絕不是自說自話式的主觀認(rèn)定，而是不斷被實(shí)踐所驗(yàn)證的，符合中國(guó)政治文明建設(shè)規(guī)律的正確選擇。曾在1989年斷稱西方民主制度是“歷史終結(jié)”的美國(guó)著名學(xué)者福山，根據(jù)20多年的觀察思考，在其新著《政治秩序和政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》中幾乎顛覆了原來的判斷，提出“秩序良好的社會(huì)離不開三塊基石：強(qiáng)大的政府、法治和民主問責(zé)制?！彼麖?qiáng)調(diào)，三者的順序至關(guān)重要，民主并不是第一位的，強(qiáng)政府才是。他對(duì)比評(píng)價(jià)了印度和中國(guó)，認(rèn)為“印度有（效率低下的）法治和（混亂的）民主問責(zé)，但中央政府的權(quán)威相對(duì)較弱”，“中國(guó)擁有強(qiáng)大的中央政府，但法治和民主問責(zé)較弱，滿足了3個(gè)條件的‘1個(gè)半’，但中國(guó)的順序是正確的”。[2]筆者認(rèn)為，福山評(píng)價(jià)的客觀公正性還有待考證，但他作出的強(qiáng)政府、法治、民主的排序卻是對(duì)全球政治經(jīng)驗(yàn)的理性總結(jié)。這與我們關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的順序安排，絕不是穿越時(shí)空的“偶遇”，而是對(duì)這三者之間關(guān)系的再確認(rèn)；是在全球政治景觀考察的宏觀視野中，對(duì)中國(guó)政治文明建設(shè)路徑選擇的正面印證。

（三）堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)中國(guó)特殊國(guó)情的理性回應(yīng)

現(xiàn)代法治蘊(yùn)含著理念、制度和價(jià)值等多種要素，既有民主、平等、公正和法律至上的觀念體系，也有對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和限制的規(guī)則體系，還要有保障公民權(quán)利、自由和利益的價(jià)值體系。這些要素的生長(zhǎng)需要長(zhǎng)期的歷史過程，而且基于具體國(guó)情差異的不同民族國(guó)家，法治政治的生成路徑會(huì)有明顯差異?？v觀歷史，沒有哪個(gè)國(guó)家走法治以外的道路能實(shí)現(xiàn)繁榮，也沒有哪個(gè)國(guó)家能夠完全照搬別國(guó)的法治道路。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代法治起步于自由資本主義時(shí)期，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展和市民社會(huì)的發(fā)育成熟而逐步形成，是一種自發(fā)演進(jìn)為主、自下而上的運(yùn)動(dòng)過程。中國(guó)封建社會(huì)政治文化中的權(quán)力至上觀念，以及適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，是近代以來制約我國(guó)法治化進(jìn)程的歷史羈絆。可以說，在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)土壤中，先天性地缺失現(xiàn)代法治生長(zhǎng)的必要養(yǎng)分。而我們黨通過武裝斗爭(zhēng)方式取得執(zhí)政地位以后，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期中未能有效彌補(bǔ)這些劣勢(shì)。正如鄧小平在改革開放之初所總結(jié)的：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視?！盵3]在這樣的國(guó)情條件下理性選擇法治建設(shè)道路，必須充分考慮到，在一個(gè)擁有13億多人口的發(fā)展中大國(guó)，我們同時(shí)面臨著民主法治理念的普及、法律體系的完善等多重任務(wù)。這就決定了我們應(yīng)當(dāng)選擇自上而下的權(quán)威推動(dòng)型的法治道路，客觀上需要有一個(gè)具有法治自覺，有引導(dǎo)法治建設(shè)正確方向的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，有高度凝聚力和號(hào)召力的權(quán)威主體進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。毫無疑問，在當(dāng)代中國(guó)，唯有中國(guó)共產(chǎn)黨才能承擔(dān)起這份重大責(zé)任。歷史已經(jīng)證明而且將持續(xù)證明，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的最根本保證。

二 黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的推進(jìn)路向

堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的全面領(lǐng)導(dǎo)，既是政治原則的確認(rèn)，更是對(duì)黨的治國(guó)理政能力的新考驗(yàn)。法治建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而宏大的系統(tǒng)工程，任務(wù)繁重而復(fù)雜，作為核心主體和中堅(jiān)力量的中國(guó)共產(chǎn)黨，能否確立合乎中國(guó)法治建設(shè)邏輯的戰(zhàn)略導(dǎo)向，準(zhǔn)確把握攻堅(jiān)的關(guān)節(jié)點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，決定著推進(jìn)依法治國(guó)的程度和質(zhì)量。

（一）思維變革先行的導(dǎo)向：以法治理念、法治價(jià)值和法治精神的厚植為前提

法治理念、價(jià)值與精神的啟蒙與洗禮，是法治建設(shè)的先決條件?！巴椒ú蛔阋宰孕小薄７刹粫?huì)自動(dòng)形成并發(fā)生作用，最終要依靠人?！胺ㄖ蔚囊馑疾⒉皇钦f法律本身能統(tǒng)治，能維持社會(huì)秩序，而是說社會(huì)上人和人的關(guān)系是根據(jù)法律來維持的。法律還得靠權(quán)力來支持，還得靠人來執(zhí)行，法治其實(shí)是‘人依法而治’，并非沒有人的因素?！盵4]在此情況下，制訂法律、執(zhí)行法律并受法律規(guī)制的人們是否具有法治信仰，就成為問題的關(guān)鍵。法律不被信仰便形同虛設(shè)。在思想家盧梭眼中，一切法律中，最重要的法律“既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里”，各類法律規(guī)章“都只不過是穹窿頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風(fēng)尚才最后構(gòu)成那個(gè)穹窿頂上的不可動(dòng)搖的拱心石”。[5]我國(guó)封建社會(huì)歷時(shí)長(zhǎng)久，在以綱常倫理為主要內(nèi)容的禮治傳統(tǒng)的浸潤(rùn)下，所形成的重人情面子和人倫關(guān)系、輕契約規(guī)則的文化基因延續(xù)至今，成為法治建設(shè)的觀念障礙。加之中國(guó)現(xiàn)代意義上的法治變革發(fā)生于20世紀(jì)最后20年，以秩序和效率為核心訴求的趕超型發(fā)展背景，使民眾長(zhǎng)期缺乏民主法治的必要啟蒙。由此決定著我國(guó)必須堅(jiān)持以思維變革先行的戰(zhàn)略導(dǎo)向，加強(qiáng)法治理念、價(jià)值和精神的培育和普及，在全社會(huì)樹立對(duì)法治的信仰。

實(shí)現(xiàn)思維變革的社會(huì)群體是多層次的，必須有重點(diǎn)群體的優(yōu)先關(guān)照。這是思維變革先行導(dǎo)向的進(jìn)一層含義。黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位，決定著黨的各級(jí)組織及其成員在確立并運(yùn)用法治思維方面要走在社會(huì)的前列，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。這種法治思維是指黨組織及其成員依據(jù)法治的固有特性和運(yùn)行邏輯，自覺運(yùn)用法治理念、法治原則和法律規(guī)范，對(duì)所遇到的問題進(jìn)行分析、研判、推理和形成結(jié)論，實(shí)施決策的思維方式。核心是確立三種思維：一是至上思維。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要確立憲法法律至上觀念，既要摒棄法治虛無主義，徹底清除“人治”“權(quán)治”的慣性思維，又要摒棄法治工具主義，不能時(shí)信時(shí)不信，把法律當(dāng)成臨時(shí)或應(yīng)急手段。在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，一切組織和個(gè)人的意志都要在憲法法律意志之下。二是底線思維。底線是不可逾越的警戒線、是事物質(zhì)變的臨界點(diǎn)。黨員干部要堅(jiān)守“法無授權(quán)不可為”這條底線，任何權(quán)力行為都必須于法有據(jù)。現(xiàn)實(shí)中“決策無罪”“沒有強(qiáng)拆就沒有新中國(guó)”等荒謬言論，折射出權(quán)力缺乏底線約束時(shí)的瘋狂。底線思維的要義就在于對(duì)缺乏法律依據(jù)的事情，無論冠之以何種名目，都不得推行。三是踐行思維。有的黨員干部存在著對(duì)法治持“原則上認(rèn)同、工作上排斥、生活上漠視”的抽象承認(rèn)態(tài)度，在具體行動(dòng)中卻把人情關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)意圖和個(gè)人政績(jī)置于法律之上。法律不被執(zhí)行就是一紙空文。依法治國(guó)不能僅僅停留在口頭上，關(guān)鍵是要落實(shí)在實(shí)踐中、行為中。

（二）系統(tǒng)性整體性的導(dǎo)向：以法治國(guó)家、法治政府、法治政黨和法治社會(huì)的共生共建為基本路徑

堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，是習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)首次明確提出的，并先后被載入十八屆三中、四中全會(huì)決定之中。“兩個(gè)三位一體”的論斷體現(xiàn)出明確的系統(tǒng)性戰(zhàn)略性導(dǎo)向，為我國(guó)法治建設(shè)提出了一條適合國(guó)情的科學(xué)路徑。堅(jiān)持這一導(dǎo)向，要突出兩點(diǎn)。第一，要有戰(zhàn)略視野，堅(jiān)持要素聯(lián)動(dòng)?！皟蓚€(gè)三位一體”是戰(zhàn)略層面的路徑設(shè)定，涵蓋國(guó)家、政黨、政府、社會(huì)四個(gè)基本主體，以法治為主線貫穿，以執(zhí)政黨為主體推動(dòng)力量，以“共同推進(jìn)”和“一體建設(shè)”為手段，體現(xiàn)出中國(guó)法治建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律。依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，側(cè)重于主體認(rèn)定和途徑選擇，體現(xiàn)出從“方略”到“政權(quán)”再到“具體政務(wù)”的層層遞進(jìn)關(guān)系，符合我國(guó)由上而下的法治建設(shè)進(jìn)程；法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，側(cè)重于狀態(tài)描述和效果評(píng)價(jià)，在對(duì)象指稱、內(nèi)涵外延、構(gòu)成要件、內(nèi)容側(cè)重等方面存在差異又有交叉，休現(xiàn)出一種互為依托、互相促進(jìn)、共生共建的關(guān)系。比如說，法治政府側(cè)重公權(quán)制約，實(shí)行“法無授權(quán)不可為”；而法治社會(huì)側(cè)重私權(quán)保護(hù)，實(shí)行“法無禁止皆可為”。再如，如果社會(huì)層面的“死磕型”釘子戶、“死磕型”纏訪纏訟等現(xiàn)象持續(xù)存在，民眾缺乏訴求的理性表達(dá)和依法維權(quán)意識(shí)，法治國(guó)家和法治政府建設(shè)就難以推進(jìn)。第二，要突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)。能否順利實(shí)現(xiàn)“共同推進(jìn)”和“一體建設(shè)”，關(guān)鍵在黨。這就要求黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)必須嚴(yán)格限定在憲法和法律范圍之內(nèi)，塑造政黨政治過程的法治屬性，實(shí)現(xiàn)政治學(xué)意義上的合法性與法治國(guó)家語(yǔ)境中的合憲性的統(tǒng)一，建設(shè)一個(gè)法治化政黨。具體來說，一是通過完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)生活的法治化。二是堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法原則，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。三是黨員、干部帶頭遵紀(jì)守法，將依法治國(guó)、依法執(zhí)政理念落實(shí)到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的實(shí)際工作之中。

（三）能力本位的導(dǎo)向：以“三統(tǒng)一”“四善于”為黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的基本思路和實(shí)現(xiàn)方式

《決定》在闡述“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則時(shí)，強(qiáng)調(diào)通過領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面，并具體化為“三統(tǒng)一”“四善于”，是對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的基本思路和方式方法的高度概括與簡(jiǎn)練表述。以筆者之見，這實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)出以黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力建設(shè)為本位的導(dǎo)向。概括來說，主要有三種能力：第一，黨的執(zhí)政方式法治化能力。“把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來”，指明推進(jìn)依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的執(zhí)政地位這一根本政治前提，同時(shí)，依法治國(guó)基本方略的有效實(shí)施，關(guān)鍵在于依法執(zhí)政基本方式的正確運(yùn)用。能否做到“正確運(yùn)用”取決于黨的執(zhí)政方式法治化能力的強(qiáng)弱，主要表現(xiàn)為是否善于運(yùn)用法治方式解決好“出主意”“用干部”這兩個(gè)根本問題，即是否善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，是否善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式法治化能力。“把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來”，指明黨在領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)中，既要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要保障政權(quán)、司法機(jī)關(guān)等能夠依法發(fā)揮各自職能，取決于我們黨運(yùn)用法治思維和方式，通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的能力和水平。法治思維和方式要貫穿于黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)全過程，尤其要注意改變過去習(xí)慣性地運(yùn)用“政治方式”來解決法律問題，在某種程度上導(dǎo)致法律問題政治化的領(lǐng)導(dǎo)方式，學(xué)會(huì)將“政治問題法律化”，切實(shí)提升黨的領(lǐng)導(dǎo)方式法治化能力。第三，依法治黨能力?！鞍腰h領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來”，既體現(xiàn)著黨對(duì)憲法法律的尊重，又體現(xiàn)著黨要管黨、從嚴(yán)治黨的堅(jiān)定立場(chǎng)，內(nèi)含著依法治黨的能力要求。黨不但要具備制訂和實(shí)施憲法法律的能力，還要具有運(yùn)用憲法法律管黨治黨的能力，把黨的全部工作和一切活動(dòng)都納入法治的運(yùn)行軌道，將法律作為黨治國(guó)理政和規(guī)范自身活動(dòng)的根本準(zhǔn)則，把黨的權(quán)威納入法律權(quán)威之中。

（四）重心下移的導(dǎo)向：以基層社會(huì)“末梢”治理法治化為基礎(chǔ)

從法治國(guó)家建設(shè)的空間布局來看，處于社會(huì)“末梢”的基層往往是抵制法治的傳統(tǒng)力量最頑強(qiáng)的區(qū)域，是法治建設(shè)難點(diǎn)最為集中的區(qū)域?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，還特別提出“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理”的新要求，把“基層”的涵蓋空間拓展至傳統(tǒng)意義上的縣級(jí)以下行政區(qū)域之外，并且在依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律、基層公共文化服務(wù)立法、制訂社區(qū)矯正法、基層法律服務(wù)資源配置等多個(gè)方面，對(duì)基層治理法治化作出詳盡部署。對(duì)于基層組織依法治理的空間拓展和內(nèi)容延伸，體現(xiàn)出明確的重心下移導(dǎo)向。正確把握這一導(dǎo)向，第一，要樹立大局觀念。基層治理應(yīng)圍繞法治國(guó)家建設(shè)的整體，反對(duì)基層組織、行業(yè)、部門將局部工作和利益置于整體利益之上，假借名目設(shè)置“禁區(qū)”“特區(qū)”，搞地方或部門保護(hù)主義，破壞法治統(tǒng)一。第二，要注重激發(fā)基層社會(huì)的治理活力?；鶎訉?duì)法治問題的反映最直接生動(dòng)，也是依法治國(guó)的最佳“試驗(yàn)場(chǎng)”，應(yīng)為基層社會(huì)主體預(yù)留充分的自治空間，保障其自治權(quán)利，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用，激發(fā)基層社會(huì)在自我約束、自我管理，降低法治成本方面的治理活力。第三，把基層作為培育法治文化的重要陣地?；鶎由鐣?huì)在形態(tài)上更接近于“熟人社會(huì)”“人情社會(huì)”，對(duì)法治社會(huì)的擠壓更為明顯，突破法律底線的現(xiàn)象更為頻繁，是法治文化更為薄弱的區(qū)域。為此，應(yīng)重視面向基層實(shí)現(xiàn)法治宣傳教育的普遍化、常規(guī)化和制度化，開展形式多樣的群眾性法治文化活動(dòng)，確立以法治為基礎(chǔ)的生活方式，促進(jìn)“陌生人社會(huì)”的形成，把基層社會(huì)建成傳播法治文化、培育法治信仰的重要陣地。

三 構(gòu)建黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)制度體系

把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過程和各方面，關(guān)鍵在于制度。只有健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國(guó)方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序，才能實(shí)現(xiàn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)具體化、制度化。長(zhǎng)期以來，之所以存在著把黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)割裂或?qū)α⑵饋淼腻e(cuò)誤論調(diào)，既有認(rèn)知模糊的思想因素，更是因?yàn)槿狈h對(duì)依法治國(guó)實(shí)施有效領(lǐng)導(dǎo)的剛性制度作支撐。黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度體系要具有系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性、實(shí)效性，堅(jiān)持實(shí)體性構(gòu)建與程序性設(shè)計(jì)并重、體制改革與機(jī)制完善共進(jìn)的原則。以下試從立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)作出探討。

（一）立法環(huán)節(jié)：健全黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)制度，核心是對(duì)立法介入的方式選擇和程度控制問題

黨依法領(lǐng)導(dǎo)立法工作是依法執(zhí)政的重要內(nèi)容，其基本要求是按照法定的權(quán)限，遵循法定的途徑、步驟和方式，依法影響或介入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)之中，在實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)保障立法的民主性和科學(xué)性。從我國(guó)目前黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的實(shí)踐來看，最具爭(zhēng)議的問題集中在“影響或介入的方式和程度”方面。為此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法應(yīng)把握以下重點(diǎn)：第一，堅(jiān)持高位控制原則，明確界定黨對(duì)立法內(nèi)容的介入范圍和程度。四中全會(huì)《決定》明確規(guī)定了國(guó)家層面立法中需要黨中央決定的立法內(nèi)容，即涉及重大體制和重大政策調(diào)整、憲法修改、法律制定和修改的重大問題等三個(gè)方面，體現(xiàn)出所介入的立法內(nèi)容更宏觀、法律位階更高的制度構(gòu)建方向；同時(shí)，黨對(duì)立法內(nèi)容的審定應(yīng)側(cè)重于立法的目的性、必要性、時(shí)機(jī)性、程序性等屬性問題，而不是事無巨細(xì)。第二，完善人大黨組制度，充分發(fā)揮政治引導(dǎo)和保障監(jiān)督功能。設(shè)立在各級(jí)人民代表大會(huì)中的黨組，是實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要制度通道，應(yīng)圍繞立法活動(dòng)重要事項(xiàng)嚴(yán)格黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)黨員代表的表決意向，確保人大在行使立法和討論決定重大事項(xiàng)等職權(quán)方面充分反映黨的主張和意圖；同時(shí)，應(yīng)從制度安排上特別注意規(guī)范人大黨組與同級(jí)黨委的信息交流程式，防止把對(duì)黨組“請(qǐng)示”“報(bào)告”的回復(fù)意見一概作為黨內(nèi)文件，以黨內(nèi)文件代替人大立法的錯(cuò)誤做法。第三，進(jìn)一步健全完善黨的方針政策的制定、立法建議的提出、重要干部的推薦等方面的程序性制度，依法規(guī)范黨對(duì)立法活動(dòng)的影響或介入方式，不能代替包辦，超越法定的職責(zé)權(quán)限。

（二）執(zhí)法環(huán)節(jié)：健全執(zhí)法保證制度，核心是處理好黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系

各級(jí)政府機(jī)關(guān)是依法行政的主體，是執(zhí)行國(guó)家法律的最重要主體。在依法治國(guó)的背景下，黨對(duì)執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要方式就是保證執(zhí)法，就是督促、支持和保證各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作的開展，保障公民和法人的合法權(quán)益。保證執(zhí)法內(nèi)含著確保國(guó)家法律的有效實(shí)施和政府法定職權(quán)的完整履行兩層含義。據(jù)此，應(yīng)把握以下重點(diǎn)：第一，清晰厘定權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的法治化。黨政職能界限模糊，功能交叉過多，是制約行政機(jī)關(guān)正常執(zhí)法的體制因素，應(yīng)通過完善相關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī)，依法依規(guī)科學(xué)界定黨政機(jī)關(guān)各自職能權(quán)限，為保證執(zhí)法提供體制支撐。第二，推進(jìn)黨委依法決策，確保執(zhí)法依據(jù)的唯一性和權(quán)威性?，F(xiàn)實(shí)中黨的政策與國(guó)家法律沖突、“紅頭文件”違法、以權(quán)壓法等現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)執(zhí)法處于兩難選擇困境，是當(dāng)前行政執(zhí)法領(lǐng)域的焦點(diǎn)問題?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)要“完善黨委依法決策機(jī)制”，是對(duì)以黨內(nèi)規(guī)則為主要依據(jù)的傳統(tǒng)決策方式的重要改革，有助于增強(qiáng)黨的政策與國(guó)家法律的一致性，發(fā)揮二者功能的互補(bǔ)性，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)。第三，領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)行政權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。加強(qiáng)監(jiān)督是保證行政權(quán)力依法運(yùn)行的基本途徑。黨的職責(zé)應(yīng)主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)監(jiān)督體系完善、整合力量、制度創(chuàng)新等方面，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

（三）司法環(huán)節(jié)：健全司法支持制度，核心是如何確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的問題

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，人民法院、人民檢察院分別依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。長(zhǎng)期以來，很多地方的司法職權(quán)經(jīng)常承受著來自“黨”與“政”機(jī)構(gòu)的雙重?cái)D壓，黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部介入個(gè)案甚至左右裁定結(jié)果的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了司法公正性和公信力。由此，黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)過程中的“支持司法”，核心問題是如何通過制度構(gòu)建，保證審判權(quán)和檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使。具體而言，第一，在過程層面上，建立黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的責(zé)任追究機(jī)制?！稕Q定》提出，要“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”，并且還提出明確的后果承受措施：“對(duì)干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任?！边@些新規(guī)定通過增加干預(yù)司法的機(jī)會(huì)成本、提升懲戒力威懾力，起到重要的阻隔作用。第二，在體制層面上，減弱黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)司法活動(dòng)的影響力。《決定》提出在“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”等新的改革舉措，有助于司法機(jī)關(guān)從體制上擺脫來自地方的鉗制，增強(qiáng)抵制干預(yù)的“底氣”和能力。第三，明確政法委員會(huì)職能權(quán)限。政法委是黨的政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)?，F(xiàn)實(shí)中一些地方政法委假借協(xié)調(diào)辦案之由，使得檢察院、法院的獨(dú)立辦案、獨(dú)立審判時(shí)常受到干擾，多年來一直飽受爭(zhēng)議。為此，應(yīng)進(jìn)一步理順政法委同審判、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，把職能重點(diǎn)定位在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法辦事、創(chuàng)造執(zhí)法環(huán)境等方面，減少對(duì)具體司法活動(dòng)尤其是個(gè)案的介入。第四，加強(qiáng)對(duì)輿論、民情等法外力量的正確引導(dǎo)，營(yíng)造尊重司法權(quán)威的社會(huì)環(huán)境。近年來，借助快捷的信息傳播技術(shù)，圍繞特定個(gè)案的輿論和民情，也在一定程度干擾了司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，甚至產(chǎn)生輿論審判的亂象。各級(jí)黨組織應(yīng)充分發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，通過輿情監(jiān)測(cè)、預(yù)警備案、引導(dǎo)化解等方式，排除這些法外因素對(duì)司法活動(dòng)的干擾，營(yíng)造良好的司法環(huán)境。

（四）守法環(huán)節(jié)：健全從嚴(yán)治黨制度，核心是如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)

在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，各級(jí)黨組織及黨員干部帶頭守法，既是政黨性質(zhì)的行為賦予，也是由上及下權(quán)威推動(dòng)型法治路徑的內(nèi)在需求。《決定》首次把黨內(nèi)法規(guī)體系納入國(guó)家法治體系之中，這一新的命題設(shè)定客觀提出如何調(diào)處黨紀(jì)與國(guó)法的關(guān)系，解決實(shí)踐中二者在內(nèi)容上有沖突、執(zhí)行上不協(xié)調(diào)等“瓶頸”問題，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法治黨、依規(guī)治黨的統(tǒng)一，打通黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)化通道。據(jù)此，帶頭守法環(huán)節(jié)應(yīng)把握以下著力點(diǎn)：第一，建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制。在立法銜接方面，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)部門與人大法規(guī)部門、政府法制部門之間定期溝通與協(xié)調(diào)，通過立法調(diào)研和論證方面的合作，使黨內(nèi)“立法”項(xiàng)目設(shè)計(jì)與國(guó)家立法規(guī)劃相契合，防范越權(quán)制訂、重復(fù)制訂等無序化現(xiàn)象；在內(nèi)容銜接方面，建立黨內(nèi)法規(guī)審查制度，保證黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性與規(guī)范性，最大限度減少內(nèi)容上的沖突；在執(zhí)行程序銜接方面，完善黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國(guó)家司法機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，整合辦案力量，加強(qiáng)案件預(yù)防、線索分析、證據(jù)轉(zhuǎn)交等環(huán)節(jié)的銜接，避免程序性的斷層與空檔。第二，嚴(yán)肅黨規(guī)黨紀(jì)，以嚴(yán)守“防線”阻隔碰觸“底線”。黨員干部受到黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的雙重規(guī)約。黨紀(jì)在效力上嚴(yán)于國(guó)法，國(guó)法在位階上高于黨紀(jì)，違法行為必屬違紀(jì)行為。由此，從嚴(yán)格黨紀(jì)約束環(huán)節(jié)入手，促進(jìn)黨員干部帶頭守法，可為依法治國(guó)提供源動(dòng)力。一方面，應(yīng)在堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的前提下，優(yōu)化完善現(xiàn)行黨紀(jì)規(guī)定，要充分考慮到黨員群體的多元性、文本規(guī)定的普適性與可行性、違紀(jì)行為邊界的適度性等因素；另一方面，應(yīng)建立對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為的即時(shí)性、常態(tài)化處理機(jī)制，對(duì)苗頭性傾向性問題要抓早抓小，筑牢紀(jì)律防線，防止違紀(jì)走向違法而突破“底線”。第三，著力整治特權(quán)行為，消除帶頭守法的最大隱患。特權(quán)是超出法律和政策規(guī)定范圍一般人享受不到的權(quán)利。特權(quán)思想和特權(quán)行為一般都發(fā)生在一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部身上，成為身份、地位的表征，具有強(qiáng)烈的效仿傳導(dǎo)效應(yīng)，是黨員干部帶頭守法的最大隱患。因此，要通過完善和嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部政治、工作、生活待遇方面各項(xiàng)制度規(guī)定，借力于高壓推行“八項(xiàng)規(guī)定”以來黨風(fēng)政風(fēng)的良好轉(zhuǎn)機(jī)，在清除特權(quán)思想、整治特權(quán)行為方面取得突破性進(jìn)展。第四，完善政績(jī)考核指標(biāo)體系，變政治壓力為帶頭守法的動(dòng)力。政績(jī)考核的導(dǎo)向功能很大程度上支配著領(lǐng)導(dǎo)干部的行為邏輯，通過把法治建設(shè)成效納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為干部考察選任重要內(nèi)容，由此所形成的政治壓力會(huì)轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守黨紀(jì)國(guó)法的內(nèi)在動(dòng)力。

注釋：

[1]林尚立：《政黨與現(xiàn)代化：中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略》，《政治學(xué)研究》2001年第3期。

[2]社評(píng)：《福山給出順序：強(qiáng)政府、法治、民主》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2014年10月14日。

[3] 《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第332頁(yè)。

[4]費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2013年，第58頁(yè)。

[5]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，1980年，第73-74頁(yè)。

責(zé)任編輯 馬相東

D25;D921

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1006-0138(2015)02-0064-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制度科學(xué)化問題研究”（11BDJ023）

鄒慶國(guó)，聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、廉政研究中心副教授，法學(xué)博士，聊城市，252059。