◎胡 峻 （衡陽師范學(xué)院法律系，湖南衡陽421002）

論程序失當(dāng)行政行為的規(guī)制

◎胡 峻 （衡陽師范學(xué)院法律系，湖南衡陽421002）

程序失當(dāng)行政行為是不當(dāng)行政行為的主要形式之一，規(guī)制程序失當(dāng)行政行為是法治政府建設(shè)的必然要求。程序失當(dāng)行政行為的認(rèn)定可以從程序錯誤和程序瑕疵兩方面進行考量。程序失當(dāng)行政行為主要表現(xiàn)為自定程序、民主程序缺失、行政不作為與慢作為等。規(guī)制程序失當(dāng)行政行為應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮合理性原則與正當(dāng)程序原則的作用，并對相關(guān)行為人進行歸責(zé)。

法治行政；法治政府；行政行為；程序失當(dāng)；程序錯誤；程序瑕疵；正當(dāng)程序

行政程序上的不當(dāng)是不良行政行為的主要表現(xiàn)形式，它不僅包括在法律規(guī)定范圍內(nèi)的不當(dāng)，也包括自由裁量權(quán)行使的不當(dāng)。程序不當(dāng)行政行為不僅阻礙我國法治政府的推進，更主要的是導(dǎo)致行政權(quán)力濫用和對相對人正當(dāng)權(quán)益的侵害。因此，必須對程序不當(dāng)?shù)男姓袨椴扇∠鄳?yīng)的措施進行規(guī)制，確保行政行為實現(xiàn)程序正義。程序失當(dāng)行政行為是程序不當(dāng)行政行為中的一種主要表現(xiàn)形式，如何規(guī)制程序失當(dāng)行政行為是當(dāng)下法治政府推進過程中面臨的重要任務(wù)。

一、程序失當(dāng)行政行為的認(rèn)定

程序失當(dāng)行政行為是一種典型的不當(dāng)行政行為，在實踐中是通過具體形式體現(xiàn)的，它往往表現(xiàn)為許多不同的形式，甚至通常和行為結(jié)果的不當(dāng)結(jié)合在一起。程序失當(dāng)行政行為在現(xiàn)實中表現(xiàn)形態(tài)“紛繁復(fù)雜”，然其不能脫離兩個基本的內(nèi)容，即行政行為程序選擇的錯誤和程序上的瑕疵。

1.行政行為程序的錯誤。行政行為錯誤性地選擇行政程序是程序失當(dāng)行政行為的基本形式，在行政管理實踐中也是最為常見的形式。西方國家都將程序錯誤認(rèn)定為不當(dāng)行政或不良行政行為，如在英國，如果所作出的決定是裁量性決定且作出該決定的行政程序存在錯誤，那么議會行政監(jiān)察專員有充足的理由認(rèn)定構(gòu)成不良行政［1］；德國《聯(lián)邦行政程序法》第44條規(guī)定，構(gòu)成行政行為自始無效的程序錯誤有：書面決定中沒有載明作出決定的行政機關(guān)、沒有遵守法定的對于證照形式的規(guī)定、作出實體決定的行政機關(guān)不具有地域管轄權(quán)，此外，在行政行為存在著明顯而又特別重大的錯誤時，也可以認(rèn)定其自始無效，在上述情況下對于程序法的違反就構(gòu)成了程序錯誤［2］。

程序上的錯誤往往是和行政主體行使行政權(quán)力時的主觀過錯存在著緊密聯(lián)系，一般表現(xiàn)為行政機關(guān)或其公務(wù)員在作出具體行政行為時因故意或過失導(dǎo)致選擇程序的錯誤，如行使自由裁量權(quán)時行政機關(guān)及其公務(wù)人員恣意妄為任意增加或者遺漏規(guī)定的程序。失當(dāng)行政行為不僅僅是指法律規(guī)定幅度內(nèi)的行為，而且指行政機關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)所有不恰當(dāng)、不合適的行為［3］。同時行政機關(guān)在作出具體行政行為時方法簡單粗暴、不按照正當(dāng)程序作出行政行為，也是一種行政程序選擇的錯誤。如城管人員對小商小販的流動擺攤設(shè)點行為進行處罰時，只是根據(jù)相關(guān)實體性的法律規(guī)定作出處罰，而沒有聽取相對人的陳述和申辯，也沒有遵循正當(dāng)程序的規(guī)定，雖然其處罰的結(jié)果是正確的，但其行為程序的選擇是錯誤的。程序錯誤不同于程序違法，只是行政機關(guān)及其公務(wù)人員在作出行政行為時并沒有違背法定程序的基本要求，而是程序的誤用行為，其程序上的錯誤可以分為兩大類：行政行為過程中的程序錯誤和行政救濟程序的錯誤。行政行為過程中的錯誤一般表現(xiàn)為增加行為程序、減少程序或不要相應(yīng)程序，如應(yīng)當(dāng)采取民主程序作出行政行為的，行政機關(guān)為了提高行政效率的需要而故意遺忘相應(yīng)程序；行政救濟程序的錯誤也是比較普遍的，因為行政機關(guān)往往是作出行政行為之后不顧相對人的合理化訴求的表達(dá)，只是單方面考慮高效行政，其主要表現(xiàn)為：不告知相對人對行政行為可以尋求相應(yīng)的救濟措施，也不告知相對人如何實現(xiàn)其對行政行為的救濟等。

2.行政行為程序的瑕疵。行政程序上的瑕疵是指行政機關(guān)及其公務(wù)人員在作出具體行政行為時在行為程序上出現(xiàn)不到位、程序不完整、程序上的反復(fù)無常等情況，如反復(fù)無常作出某一行政決定（處分）或要求行政相對人反復(fù)無常地履行某一義務(wù)、遺漏或疏忽某些基本行政程序?qū)е孪鄬θ藷o法作出相應(yīng)行為或義務(wù)、在作出某一行政行為時行政機關(guān)及其公務(wù)人員故意拖延時限導(dǎo)致遲遲未能給相對人以一個明確的答復(fù)或者遲遲不作出相應(yīng)的行政決定與處理等。行政程序的瑕疵雖然只是程序上的不完整或不全面，但其同樣也會影響相對人的正當(dāng)權(quán)益的及時保護。正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式得以實現(xiàn)。程序上的瑕疵直接導(dǎo)致程序正義的缺失，因為程序本身的瑕疵是對法治政府的“污損”。并且程序的瑕疵可以分為重大瑕疵和一般性的瑕疵，其重大瑕疵是對行政行為公信力和確定力的破壞。當(dāng)然行政行為程序上的瑕疵無論是重大瑕疵還是一般性的瑕疵，只要讓相對人感到憤憤不平的，都應(yīng)當(dāng)將其劃入不良行政行為或不當(dāng)行政行為的范圍。

二、程序失當(dāng)行政行為的具體表現(xiàn)形式

1.行政機關(guān)自定行政程序。行政程序是一種對行政權(quán)力進行規(guī)制的程序，其設(shè)定的基本目的在于監(jiān)督和約束行政權(quán)力的運行、保障相對人的正當(dāng)權(quán)益。因此，行政程序不得由行政機關(guān)自行設(shè)定，而應(yīng)當(dāng)由國家最高立法機關(guān)予以設(shè)定。這既是自然公正原則對行政行為的基本要求，也是正當(dāng)程序的基本內(nèi)涵。當(dāng)前，我國已制定了《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》、《行政強制法》等法律，這些法律明確規(guī)定行政程序必須法定。但當(dāng)前行政管理機關(guān)往往在這些行政行為之外自行設(shè)定行為程序，為行政機關(guān)行政職權(quán)行使大開方便之門。有時，其設(shè)定的程序完全只是考慮行政管理工作之所需，從而出現(xiàn)程序設(shè)定中的部門保護主義和地方保護主義，而置相對人的個人利益于程序之外。不理解什么是個人利益，談?wù)摴餐w的利益便毫無意義［4］。借口以公共利益之名而不保護個人利益的行為是一種典型的行政濫用職權(quán)行為，保障個人利益本身就是為了公共利益的保護奠定基礎(chǔ)。如果行政程序不對個人利益進行有效保護，其程序的正當(dāng)性就會失去根基。

2.將行政程序的目的確定為保障行政權(quán)力的運行。部分行政機關(guān)所設(shè)定的行政程序不是為了保障公民的權(quán)利而是為保障行政機關(guān)行使行政權(quán)力的需要，強大的行政權(quán)力在某種程度上是強大的“利維坦”，不宜也不得以程序來保障其運行。正如我國行政法學(xué)家張尚鷟所言：行政權(quán)力與行政法之間并不存在保障的關(guān)系，單就行政權(quán)力本身的性質(zhì)而言，權(quán)力本身就是強制他人服從的力量，行政權(quán)力本身可以使掌握者實現(xiàn)自己的意愿，無須其他人來提供保障，否則也就不能稱其為權(quán)力［5］。也有部分行政機關(guān)在法定程序之內(nèi)，通過行使行政權(quán)力變相侵害相對人的正當(dāng)權(quán)益的，如表面上行政機關(guān)在行使行政權(quán)力時遵循了相關(guān)法律明確的基本程序，但其履行法定程序方面是不到位的，甚至部分行政機關(guān)將行政程序作為行政行為過程中的應(yīng)付性的過程，導(dǎo)致許多必須履行的程序被行政機關(guān)或公務(wù)人員“一帶而過”，根本沒有讓行政程序發(fā)揮應(yīng)有的作用和價值。程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關(guān)很大的權(quán)力［6］。行政程序絕不是為了一種擺設(shè)而定，其最終目的在于監(jiān)督和控制行政權(quán)力，讓行政權(quán)在程序的范圍內(nèi)活動也絕不是讓行政權(quán)失去活力，而是讓行政機關(guān)能夠“中規(guī)中矩”地行使民眾賦予其行使的權(quán)力。行政程序是控制行政權(quán)力的基本手段，并且在法治行政過程中行政程序的控權(quán)比實體性規(guī)定更能夠彰顯其優(yōu)越性。

3.行政行為過程中缺失民眾參與程序。在現(xiàn)代行政法中，相對人不再只是行政權(quán)作用的客體，而應(yīng)當(dāng)是行政程序的主體和積極參與者［7］。我國現(xiàn)行的幾部基本的行政法律文件都明確規(guī)定了行政立法和執(zhí)法過程中的民主參與程序，如規(guī)定行政立法、行政處罰、行政許可、行政強制、行政復(fù)議過程中的聽證會、論證會、座談會等，但在行政管理實踐中這些民主程序往往被行政機關(guān)所忽視。行政機關(guān)在行使職權(quán)中不能與相對人進行平等對話，也不能與普通民眾進行協(xié)商，一般是行政機關(guān)單方面地作出行政決定，既不能讓民眾的話語權(quán)得到實現(xiàn)，也不能實現(xiàn)利益之間的平衡與博弈。這種違背正當(dāng)程序的行政行為的直接結(jié)果是導(dǎo)致行政行為的正當(dāng)性缺失，因為專斷的行政過程使行政行為喪失群眾基礎(chǔ)。只有民眾或利益相關(guān)人的意志得到表達(dá)或利益得到保障的行政行為才是符合正義的，但行政機關(guān)單向性的行政管理模式導(dǎo)致民眾真實意愿無法得以表達(dá)。正如有學(xué)者所言：我們不能把希望寄托在行政機關(guān)在不與公民進行廣泛討論的情況下能自覺、先覺地表達(dá)公民的真實意愿［8］。公眾參與的缺失使行政行為失去合意性的基礎(chǔ)，行政行為過程實際上是公眾與行政機關(guān)進行意見交換和博弈的過程，因為其對二者都有好處，既可以防止行政權(quán)的濫用，也可以在行政行為過程中注入民主因素。

4.為官不為。近來多地針對“為官不為”出臺了相關(guān)制度、采取了一系列整改措施，據(jù)2014年9月16日湖南新媒網(wǎng)報道，湖南省湘潭市紀(jì)委頒布了《關(guān)于懲治三十種“為官不為”行為的規(guī)定》，并且根據(jù)該規(guī)定處理了14起典型案件。湖南省郴州市也出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”五個一律問責(zé)實施細(xì)則》，規(guī)定“為官不為”是指領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或不正確履行職責(zé)，不作為、慢作為、不敢為，貽誤工作或者造成不良影響及后果的行為。實際上“為官不為”是一個廣義的概念，其包括的內(nèi)容非常多，特別是指行政行為過程中的不作為。其中也包括慢作為，慢作為實際上就是一種程序不當(dāng)?shù)男袨?，也就是行政機關(guān)在履行職權(quán)過程中不能及時履行，導(dǎo)致相對人權(quán)益受損。“遲到的正義非正義”。行政機關(guān)及其公務(wù)人員在履行行政職權(quán)時不僅要求實現(xiàn)公平公正地對待相對人，而且需要及時高效地作出行政決定或決策，使當(dāng)事人免受辦事拖拉之苦。當(dāng)前老百姓感覺到政府機關(guān)去辦事的“事難辦”主要的不是在于政府機關(guān)不給辦的問題，而重點在于其不能也不愿及時辦理的問題，導(dǎo)致相對人不僅要在相關(guān)行政機關(guān)之間來回跑幾次，而且有時通過一定時間的拖延導(dǎo)致其行為無再實行的價值。

三、對程序失當(dāng)行政行為進行規(guī)制的必要性

一是控制行政濫用職權(quán)的需要。行政濫用職權(quán)行為是行政管理領(lǐng)域中普遍存在的一種現(xiàn)象，是相關(guān)行政機關(guān)及其公務(wù)人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)的一種不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為。行政濫用職權(quán)行為在現(xiàn)實中表現(xiàn)形式多種多樣，通常表現(xiàn)為以下幾個方面：行政職權(quán)的運行明顯不合常理、恣意專斷、反復(fù)無常、行政目的不當(dāng)、遲延作為等形式。而這些形式大多包含有程序不當(dāng)?shù)膬?nèi)容，如恣意專斷、反復(fù)無常、遲延作為三種形式就是程序不當(dāng)?shù)男姓袨?。因此，?guī)制行政濫用職權(quán)的一個主要方面在于通過行政程序?qū)崿F(xiàn)對行政權(quán)力的控制，對行政濫用職權(quán)通過正當(dāng)程序原則進行限制，既為行政權(quán)力的行使設(shè)定邊界，也保證了行政職權(quán)的程序正當(dāng)性。從表面看行政濫用職權(quán)是行政權(quán)力行使上的不當(dāng)，但其結(jié)果會使行政行為公信力喪失，從而使行政行為失去正當(dāng)性。程序正當(dāng)性要求行政權(quán)必須恪守基本程序的要求，不得因為程序上的不當(dāng)而導(dǎo)致行政行為失去正當(dāng)性的基礎(chǔ)。程序本身就是行政權(quán)力運行過程中的重要內(nèi)容，缺失程序的行政行為是不完整的，程序的不當(dāng)會使整個行為失去正當(dāng)性。程序選擇的不當(dāng)或缺失是行政濫用職權(quán)最普遍的形式，因此，要保證行政行為的正當(dāng)必須首先保證程序選擇的正當(dāng)。

二是控制行政自由裁量權(quán)行使的需要。行政管理活動所涉及的范圍廣、事務(wù)多，且所針對的對象變化頻繁，又加之行政管理活動必須符合高效行政的要求，因此行政機關(guān)在行政管理活動中應(yīng)當(dāng)有較大的自由裁量的權(quán)力。法律不可能對所有的行政行為都作出詳細(xì)規(guī)定，故有時只規(guī)定一種行為原則或規(guī)定一種行為的幅度。在這種情況下，行政主體作出行為時有一定的自由裁量余地［9］?！案鶕?jù)變化的各種情況，承認(rèn)行政機關(guān)的專門知識和經(jīng)驗，有時對實現(xiàn)法律目的來說，卻是必要的。由于這種情況，法律在某種范圍內(nèi)，承認(rèn)行政機關(guān)有具體判斷和選擇的余地?！保?0］但自由裁量絕不是專斷、任性、恣意的裁量，而是應(yīng)當(dāng)遵循基本的原則和程序的裁量，絕對的和不受限制的裁量應(yīng)當(dāng)是獨裁和專政。在行政管理實踐中，行政機關(guān)在行使裁量權(quán)時往往是由行政機關(guān)自己憑其權(quán)力進行判斷，導(dǎo)致行政權(quán)力行使的隨意性太大，且沒有相應(yīng)的監(jiān)督措施。因此，應(yīng)當(dāng)采取切實可行的措施加強對行政自由裁量權(quán)的監(jiān)控，使裁量權(quán)行使不演變成現(xiàn)實中的“利維坦”。

加強對行政自由裁量權(quán)的控制，可以“雙管齊下”：既可以依靠實體性的法律規(guī)定，也可以依據(jù)正當(dāng)行政程序。當(dāng)前，部分行政機關(guān)通過制定行政裁量基準(zhǔn)對行政自由裁量權(quán)予以控制，這不失為一種有效方法，然正當(dāng)程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)的控制比實體性控制更為有力和可行，因為程序上的控制所體現(xiàn)的是一種事前和事中的控制，而且程序控制能夠?qū)⑿姓?quán)控制在其行使的過程中，以避免結(jié)果的擴大。自由裁量不是隨意、任性的裁量，而應(yīng)是遵循基本理性、符合社會正義的裁量?！叭缥覀冋f由某當(dāng)局在其自由裁量之內(nèi)做某事的時候，自由裁量權(quán)意味著，根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意見做某事，……根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事。自由裁量權(quán)不應(yīng)是專斷的、含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力?！保?1］大部分行政自由裁量權(quán)的行使不受限制并造成相對人權(quán)利損害或破壞行政秩序，是和行政機關(guān)行使行政權(quán)力時不遵循正當(dāng)程序相關(guān)的。所以，只有從程序上對行政權(quán)力進行有效規(guī)制，才能夠保障行政權(quán)力不逾越程序的正當(dāng)軌道，給行政權(quán)力上一副程序的“枷鎖”。程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和任意裁量［12］。

三是實現(xiàn)行政公平正義的需要。公平正義是法律的基本價值之一，也是人類社會孜孜以求的價值目標(biāo)，法治社會必須將其作為基本法治理念。公平正義是社會主義法治建設(shè)的價值追求，也是社會主義和諧社會的基本特征。行政執(zhí)法行為是法律實施的重要內(nèi)容，是法治國家建設(shè)之關(guān)鍵，因此維護公平正義是其義不容辭的責(zé)任。行政行為既要實現(xiàn)實體正義，也要實現(xiàn)程序上的正義，二者不可偏廢?！拔矣X得，好的行政機關(guān)和一項誠實的或真誠的決定，不僅需要不偏不倚，不僅需要全神貫注于該問題，而且需要公正行事……自然公正的法則是一種公正行事的義務(wù)。”［13］自然公正就是一種程序的正義，其起源于英國，并且其是對所有行政行為的一個最低限度的要求，要求在行為過程中：自己不能做自己案件的法官；任何人的合法權(quán)益受到不利影響或決定時，應(yīng)當(dāng)聽取其陳述和申辯。正當(dāng)程序不只是具有工具性的價值，而應(yīng)當(dāng)是法治的基本價值，其與實體性的原則一樣是法治社會不可或缺的核心內(nèi)容。正當(dāng)程序原則對法治行政而言，主要在于對行政權(quán)力進行程序上的規(guī)制和通過程序保障相對人的正當(dāng)權(quán)益，從而實現(xiàn)程序正義。而且在法治社會，程序正義與實體正義是緊密聯(lián)系的，程序正義是為了保障實體正義的實現(xiàn)的，亦即實體正義一般是建立在程序正義基礎(chǔ)上。但是，并不是說程序正義就是一種工具性的價值，其同樣是法治的最終價值。行政行為如果偏離正當(dāng)程序，其不僅在程序上是非正義的，而且其結(jié)果也將是不公正的。因此，對程序失當(dāng)行政行為的規(guī)制，不是給行政權(quán)力的行使套以“樊籬”或“絆腳石”，而是為了實現(xiàn)行政公平正義的價值目標(biāo)。

四、規(guī)制程序失當(dāng)行政行為的措施

1.確保行政過程中民主程序的實現(xiàn)。行政管理過程中的民主表現(xiàn)在兩個方面：一是要實行民主化的行政，即行政實體上的民主；一是要實行行政的民主化，即行政程序上的民主。行政行為中的民主程序不僅是對行政權(quán)力進行控制，而且是保障相對人程序性和實體性權(quán)利得以實現(xiàn)。正義的要求常常是針對能夠采取行動的主體的［14］?！氨Ｕ舷鄬θ藢π姓顒拥拿裰鲄⑴c是行政程序的一個重要目的”［15］，民眾參與行政過程中是保障公民程序性權(quán)利的基本內(nèi)容，如果民眾不能通過各種有效方式參與到行政行為過程之中，則不僅行政行為不能建立在正當(dāng)性基礎(chǔ)上，而且行政行為的結(jié)果如行政決定或行政決策等也不能得到民眾的認(rèn)同與接受。正當(dāng)行政程序的要求直接保障的是相對人的程序性權(quán)利的實現(xiàn)，但其最終要實現(xiàn)對公民的實體性權(quán)利的保障，因為程序性權(quán)利最終要歸結(jié)到實體性權(quán)利的保障上。行政程序的價值不僅在于保證依法行政，而且直接體現(xiàn)對個人尊嚴(yán)的尊重［16］。法治行政必須以保障人權(quán)為基本目的和出發(fā)點，正當(dāng)程序的要求體現(xiàn)在法治行政過程中應(yīng)當(dāng)全過程貫穿以人為本的社會主義法治觀，堅持尊重人格、保障人權(quán)、弘揚人性，衡量法治國家與法治政府是否實現(xiàn)的核心標(biāo)準(zhǔn)是人權(quán)是否得到保障。民主的行政程序只是實現(xiàn)人權(quán)保障的手段與方法，但其與法治、人權(quán)等基本價值目標(biāo)是法治社會、法治國家、法治政府三位一體建設(shè)過程中不可或缺的基本內(nèi)容。民主并不要求完全的平等，但是它確實要求公民們能夠分享公共生活［17］。

為保證民主程序在行政行為中的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手：第一，應(yīng)當(dāng)在行政程序過程中廣泛運用聽證會、座談會等民主方式，讓相對人的合理訴求與陳述得到表達(dá)，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取其申辯，特別是對相對人作出不利決定和處理時，必須采取便捷的方式讓其表達(dá)權(quán)得以實現(xiàn)；第二，行政機關(guān)作出行政決策時，必須采取多種方式廣泛聽取公民、法人或其他組織的合理化建議與意見，特別是行政機關(guān)制定行政規(guī)范性文件時必須集思廣益，使行政決策真正體現(xiàn)民眾的意志和愿望；第三，行政執(zhí)法之后，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期或不定期深入民眾進行調(diào)查研究，聽取民眾對行政機關(guān)執(zhí)法行為的信息反饋，對合理化的建議應(yīng)當(dāng)進行收集，并及時改進執(zhí)法手段與方式。

2.通過正當(dāng)程序原則規(guī)制程序失當(dāng)行政行為。正當(dāng)程序原則在西方許多國家都將其作為基本法律原則予以確立，是法治行政的基本原則，也是對行政權(quán)力進行規(guī)控的基本原則。行政機關(guān)代表公權(quán)力，行政立法從形式上說，是以國家名義進行的，在程序上應(yīng)嚴(yán)格遵循立法程序［18］。正當(dāng)程序不只是具有工具性的價值，還應(yīng)當(dāng)具有目的性的價值，其與實體性的原則一樣是法治社會不可或缺的核心內(nèi)容。正當(dāng)程序原則對法治行政而言，主要在于對行政權(quán)力進行程序上的規(guī)制和通過程序保障相對人的正當(dāng)權(quán)益，從而實現(xiàn)程序正義。程序失當(dāng)行政行為直接違背了正當(dāng)程序原則的基本要求，因此對程序失當(dāng)行政行為應(yīng)當(dāng)首先依據(jù)正當(dāng)程序原則對其進行評判和矯正。但在我國，正當(dāng)程序原則在法律上尚是一片“灰色地帶”，需要立法上的完善，同時也需要實施過程中的踐行。首先，我國在未來的統(tǒng)一《行政程序法》中明確規(guī)定正當(dāng)程序原則，將其作為我國法治行政的基本原則；其次，應(yīng)當(dāng)通過單行法明確正當(dāng)程序原則的具體制度，如聽取意見制度、說明理由制度、回避制度、信息公開制度、禁止單方面接觸制度、聽證制度等；再次，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對程序失當(dāng)行政行為的相應(yīng)的救濟程序，如申訴、復(fù)議、訴訟等程序，讓程序失當(dāng)行政行為的相對人能夠?qū)ζ鋵で笙鄳?yīng)的法律救濟；最后，應(yīng)當(dāng)規(guī)定程序失當(dāng)行政行為的行為人須承擔(dān)的法律責(zé)任。正當(dāng)程序原則是法治國家、法治行政的基本原則，其對行政行為的底線要求就是不違背基本的程序規(guī)定。正當(dāng)程序的直接目的在于控制行政權(quán)力，使行政行為不得逾越正當(dāng)程序的“軌道”?！罢?dāng)程序模式在現(xiàn)代社會顯示了它超越時空的優(yōu)越性，對正當(dāng)程序模式的借鑒已成為重建現(xiàn)代行政法模式的基礎(chǔ)。用程序控權(quán)取代實體控權(quán)，或者說以正當(dāng)程序模式的行政法來彌補嚴(yán)格規(guī)則模式行政法之不足，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的主流。”［19］正當(dāng)程序原則也是保障相對人正當(dāng)權(quán)益之需要和行政行為正當(dāng)性之基礎(chǔ)。

3.發(fā)揮合理性原則對程序失當(dāng)行政行為的規(guī)控作用。合理性原則是我國行政法中的基本法律原則，并且在法治發(fā)達(dá)的國家，合理性原則在法治行政中都是不可或缺的基本原則。合理性原則雖然其內(nèi)涵是不確定的，在實踐中也難以把握，但對于程序失當(dāng)行政行為的規(guī)制是一個口袋式的原則，能夠?qū)⑵湎薅ㄔ谝粋€固定的“圈”內(nèi)。針對目前我國對程序失當(dāng)行政行為的規(guī)制在法律制度上存在的不足，合理性原則應(yīng)當(dāng)是對程序失當(dāng)行政行為進行有效規(guī)制的基本原則之一，同時也是程序失當(dāng)行政行為不可逾越的底線。合理性原則能夠彌補合法性原則的缺位，從而對程序不當(dāng)行政行為進行有效的預(yù)防與治理；合理性原則也是對程序不當(dāng)行政行為中普遍存在的裁量不當(dāng)進行有效規(guī)制的基本原則；合理性原則也是程序失當(dāng)行政行為不可逾越的邊界，能夠有效規(guī)制行政權(quán)力運行和保障公民的基本人權(quán)。合理性原則對行政行為的不當(dāng)性的約束是全方位的，既要對目的不當(dāng)、方式不當(dāng)、內(nèi)容不當(dāng)進行規(guī)制，也要對程序不當(dāng)進行管制，而對程序不當(dāng)行政行為的控制實際上是對不當(dāng)行政行為的一種事前與事中的規(guī)制，能夠防止不當(dāng)行政行為不良后果的發(fā)生。合理性原則對程序失當(dāng)行政行為的規(guī)制要和正當(dāng)程序原則協(xié)同發(fā)揮作用，因為正當(dāng)程序本身就是建立在合理性基礎(chǔ)上的，只有符合理性的行政程序才是正當(dāng)?shù)?，同時也只有符合正當(dāng)程序的行政權(quán)力行使才具有合理性。

4.對程序失當(dāng)行政行為要實行嚴(yán)格的問責(zé)制。隨著黨的群眾路線教育實踐活動在全國的鋪開，對“為官不為”各地采取了嚴(yán)厲的問責(zé)措施，如湖南省郴州市頒布了《領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”五個一律問責(zé)實施細(xì)則》對“為官不為”問責(zé)的情形、問責(zé)的方式等進行了明確規(guī)定；湘潭市也明確規(guī)定了三十種“為官不為”的具體情形和問責(zé)的方式、程序等內(nèi)容。法律責(zé)任與法律行為是一對法學(xué)的基本范疇，二者是緊密相聯(lián)的。作為由人民產(chǎn)生并對人民負(fù)責(zé)的人民政府必須能夠?qū)ψ约核惺沟墓珯?quán)力的行為承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，要做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)必賠償”。行政問責(zé)制是“有行政必有責(zé)任”原則對行政行為的基本要求，而行政問責(zé)制的核心在于“問責(zé)”，在于對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任［20］。對程序失當(dāng)行政行為實行問責(zé)，既是法治政府建設(shè)的內(nèi)在需要，也是責(zé)任政府的必然要求。對于違背法定程序的行政行為，應(yīng)當(dāng)依法追究其法律責(zé)任，而對于違背正當(dāng)程序且屬于權(quán)力濫用的也應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任或違紀(jì)責(zé)任。

對違反正當(dāng)程序的行政行為進行問責(zé)，是規(guī)制行政權(quán)力運行的關(guān)鍵所在。不能因為程序失當(dāng)行政行為沒有造成不良后果或?qū)ο鄬θ嗽斐蓳p害較輕而免除其責(zé)任的承擔(dān)，為維護行政秩序和實現(xiàn)法治政府，必須依據(jù)正當(dāng)程序原則的基本要求對程序失當(dāng)行政行為進行問責(zé)。程序失當(dāng)行政行為中的許多行為如慢作為、不作為等，雖然沒有造成較嚴(yán)重的后果，或者部分程序失當(dāng)行政行為還可以通過事后的補救得以彌補，但也不能免除行為人的責(zé)任。因為程序失當(dāng)行政行為的行為主體在行為過程中是存有主觀上的過錯的，對正當(dāng)程序的違背就是一種公務(wù)實施不良、不執(zhí)行公務(wù)以及延遲實施公務(wù)的過錯，對公務(wù)過錯行為必須依法歸責(zé)。違背正當(dāng)程序就是違背基本的程序合理性，是一種程序上的不正義，無論是否造成不良后果，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在某種程度上，合理性是決定行政機關(guān)法律責(zé)任的實質(zhì)性因素［21］。正當(dāng)程序的設(shè)置絕不是保障行政權(quán)力運行的，而是規(guī)制行政權(quán)的，而規(guī)制本身包括不按要求履行職責(zé)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對正當(dāng)程序的違反應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)是一種違法行政責(zé)任，不能用“角色責(zé)任”（如行政行為的撤銷、無效和變更）來取代法律責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)依法追究行為主體的法律責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

D922.1

A

1005-460X（2015）03-0074-05

2015-04-08

國家社會科學(xué)基金項目“不良行政行為的法律規(guī)制研究”（14BFX032）

胡峻（1969—），男，湖南隆回人，法學(xué)博士，教授，從事行政法學(xué)研究。