陳伯禮，莫征

我國行政機構(gòu)內(nèi)部治理法治化研究

陳伯禮，莫征

行政機構(gòu)內(nèi)部治理是政府治理重要內(nèi)容，其治理模式逐步從管制、自制向法治轉(zhuǎn)變，需要運用行政法治方法介入相關(guān)研究。實踐中存在管制觀念濃重、法制基礎(chǔ)薄弱、職權(quán)結(jié)構(gòu)失衡、運行程序封閉、保障措施滯后等突出問題。要強化理念引導(dǎo)，完善行政職能配置、機構(gòu)設(shè)置、編制管理、機構(gòu)管理程序等法律制度，嚴(yán)格執(zhí)法，構(gòu)建中立審查救濟機制。

行政機構(gòu)；內(nèi)部治理；善治方略；法治化

中共十八屆三中全會提出，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。十八屆四中全會強調(diào)，依法全面履行政府職能，完善行政組織法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。這是新形勢下中央對政府及其行政機構(gòu)內(nèi)部治理提出的宏觀要求，可從三個方面解析：第一，政府治理是國家治理的主陣地。中國行政管理學(xué)會研究報告認(rèn)為：“在國家治理體系中，政府行為及其制度和程序是其中最重要的內(nèi)容。”[1]第二，政府治理和法治政府是緊密相關(guān)的概念，分別以治理現(xiàn)代化和行政法治為目標(biāo)。張文顯指出“法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路”[2]，政府治理現(xiàn)代化必須依托于法治。第三，行政機構(gòu)應(yīng)處于被治理狀態(tài)。政府是政府治理的主體，但在其內(nèi)部治理中，行政機構(gòu)相對于政府而言，處于被治理地位。行政法學(xué)研究有必要對政府內(nèi)部行政機構(gòu)治理問題給予更多關(guān)注，積極探索治理規(guī)律，以法治化引領(lǐng)其治理體系構(gòu)建，為推進法治政府建設(shè)和深化行政體制改革創(chuàng)造良好內(nèi)部行政環(huán)境。

一、治理模式之變：從管制、自制到法治

在行政法學(xué)視野下，行政機構(gòu)問題一般歸屬于行政組織法研究范疇。肖蔚云、姜明安將行政機構(gòu)定義為行政機關(guān)的構(gòu)成單位[3]（P577)。張千帆則認(rèn)為：“行政機構(gòu)特別是其中的行政機關(guān)是行使行政權(quán)的國家機構(gòu)”。[4]（P386)這兩種定義表面看是沖突的，前者認(rèn)為行政機關(guān)是行政機構(gòu)的屬概念，后者認(rèn)為行政機構(gòu)是行政機關(guān)的屬概念。但是，兩者并無本質(zhì)沖突，只是認(rèn)識角度不同。肖蔚云、姜明安采取狹義說，將行政機構(gòu)限定于行政機關(guān)這個常用行政主體概念之下。張千帆采取廣義說，把“行使行政權(quán)”作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，行政機關(guān)以外的公共行政組織的機構(gòu)也可納入。為便于研究，本文采取狹義概念，即主要研究行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)治理問題。

近代以來，社會生產(chǎn)力迅猛發(fā)展，行政職能急劇膨脹，以傳統(tǒng)官僚制為核心的管制型行政機構(gòu)治理體制得以普遍推行。在這種體制下，堅持社會效益優(yōu)先，以廣泛介入經(jīng)濟社會生活并有效管控為目標(biāo)。建構(gòu)龐大科層制機構(gòu)體系，采取“命令-服從”模式嚴(yán)加管理。注重形式上依法治理，形成嚴(yán)密法制體系和程序規(guī)范。這種體制促進了形式行政法治發(fā)展，為構(gòu)建現(xiàn)代化行政機構(gòu)內(nèi)部治理體制奠定了基礎(chǔ)。但是，其弊端也很明顯，即由于行政職能擴張和機構(gòu)密置，造成行政臃腫?！懊?服從”模式促使行政權(quán)向上集中，行政分權(quán)制衡機制難以建立。對形式行政法治片面追求反向構(gòu)成了對實質(zhì)行政法治的鉗制。埃茲昂尼·哈利維認(rèn)為官僚制陷入了“困局”，“控制其（官僚機構(gòu)）權(quán)力運用的規(guī)則卻并不十分清晰明確，官僚機構(gòu)正對民主的政治結(jié)構(gòu)和從事民主政治活動的政治家們形成威脅”[5]（P83）。對此，西方法治國家進行了廣泛改革，這一過程延續(xù)至今。

針對管制型行政機構(gòu)治理體制的弊端，旨在建構(gòu)政府自我控制、自我約束的行政自制理論，近來受到行政法學(xué)界重視，為探索現(xiàn)代化行政機構(gòu)內(nèi)部治理之路提供了新視角。行政自制理論主張用服務(wù)代替管制，建設(shè)服務(wù)型政府。具體到行政機構(gòu)內(nèi)部治理領(lǐng)域，政府必須強化行政機構(gòu)管理的內(nèi)控機制?！翱刂浦皇切姓C構(gòu)必須控制它們自己的構(gòu)成單位，無論是個人還是所屬機構(gòu)”[6]（P469)?？_爾·哈洛提出了“紅燈論與綠燈論”，“綠燈論者，非常注重行政機關(guān)的內(nèi)控機制、制度的有機設(shè)計與執(zhí)行”[5]（P84）。于立深主張“行政系統(tǒng)的內(nèi)部控權(quán)主要是體制性的制度構(gòu)建，包括機構(gòu)設(shè)定和職權(quán)配置、組織法制定、監(jiān)督制度的確立”[7]。綜觀行政自制理論下的行政機構(gòu)內(nèi)部治理，要求以行政自覺為精神前提，以內(nèi)部分權(quán)為基本架構(gòu)，以內(nèi)部規(guī)范為治理依據(jù)，以積極行政為主要面向，以行政保留為堅強后盾，增強政府嚴(yán)守行政權(quán)力邊界的積極性主動性，促進行政機構(gòu)和編制員額自發(fā)調(diào)整、內(nèi)在管控。

行政自制理論對行政機構(gòu)內(nèi)部治理具有一定功效，但尚屬治標(biāo)之策。與立法民主性和司法中立性不同，行政權(quán)多是行政主體單方施予的干預(yù)權(quán)，攜帶著自我擴張的基因，要確保行政真正自制有悖于行政權(quán)本性。杰里·馬肖認(rèn)為行政治理既“在所難免”又“令人不安”，“因為行政治理公然有違我們認(rèn)為美國民主應(yīng)如何運作的一般理解”[8]（P168)?？_爾·哈洛提出的“紅燈論”，懷疑行政權(quán)及行政機構(gòu)自控能力，主張通過授權(quán)立法和擴大司法審查加以控制[5]（P84）。對于行政機構(gòu)內(nèi)部治理，不能簡單定格為行政方式和效率模式，治本之策應(yīng)是良法善治，需要立法、司法與法治政府共同發(fā)力，也就是將外部法治控制與行政內(nèi)部自制有機結(jié)合起來，有效防止行政體制內(nèi)部“小分權(quán)”對抗立法、行政和司法之間的“大分權(quán)”；還必須擺脫狹隘規(guī)則主義、制度主義和形式主義的羈絆，追求以實質(zhì)維度為重心的多向度法治，實現(xiàn)“法”的形式維度和“治”的實質(zhì)維度有機統(tǒng)一[9]。從實踐來看，行政機構(gòu)內(nèi)部法治化治理已成國際趨勢。在立法控制上，“美國國會根據(jù)這項規(guī)定（美國憲法第一條第八款國會權(quán)力兜底條款），認(rèn)為創(chuàng)設(shè)行政組織的權(quán)力屬于國會”[10]（P897)。在日本，“《國家行政組織法》第9條規(guī)定，地方支、分部局的設(shè)置，必須根據(jù)法律的規(guī)定?！兜胤阶灾畏ā返?56條規(guī)定，國家設(shè)置地方行政機關(guān)，必須得到國會的承認(rèn)”[11]（P247)。在司法控制上，法國和德國建立了機關(guān)訴訟制度。在法國，對損害行政機構(gòu)及其職能的行為，“國家、地方團體或公務(wù)法人可向行政法院提起行政訴訟請求審查”[12]（P348)；德國學(xué)者一般認(rèn)為機關(guān)訴訟將具有政治爭議的事件予以法律化，“德國在法規(guī)并無明文規(guī)定的情況下，仍然在行政訴訟上發(fā)展出一套較為完善的、解決機關(guān)爭議的司法訴訟制度”[13]（P163)。在法律責(zé)任上，司法機構(gòu)可以要求違法行政機關(guān)停止實施或撤銷行政機構(gòu)調(diào)整設(shè)置行為，德國聯(lián)邦憲法法院有權(quán)審理此類爭議，將其上升為違憲責(zé)任追究。

對于如何認(rèn)識某個具體行政法治領(lǐng)域，羅豪才主張從“關(guān)系”視角入手[14]（P25)。行政機構(gòu)內(nèi)部治理也有必要以行政機構(gòu)管理關(guān)系為基本認(rèn)知框架。行政機構(gòu)管理關(guān)系屬于內(nèi)部行政關(guān)系和純粹的公法關(guān)系，姜明安認(rèn)為這些關(guān)系包括：上下級行政機關(guān)之間，平行行政機關(guān)之間，行政機關(guān)與所屬機構(gòu)、派出機構(gòu)之間，行政機關(guān)與國家公務(wù)員之間的關(guān)系[15]（P23）。本文研究的是行政機構(gòu)內(nèi)部治理問題，不能與行政體制改革以及行政組織法內(nèi)容完全對應(yīng)，尤其涉及公務(wù)員管理等人事行政問題，其屬于行政組織中人的要素，行政機構(gòu)則是行政組織中的物化結(jié)構(gòu)，不宜將機構(gòu)行政和人事行政混為一談。為此，行政機構(gòu)管理關(guān)系包括行政職能配置關(guān)系、機構(gòu)設(shè)置關(guān)系、編制管理關(guān)系和行政機構(gòu)監(jiān)督法制關(guān)系,這些關(guān)系構(gòu)成了行政機構(gòu)內(nèi)部法治化治理的基本研究框架。

二、善治之障礙：問題梳理與法治評判

受治理模式陳舊、功能缺陷等因素制約，我國行政機構(gòu)內(nèi)部治理體制、制度和措施與良法善治目標(biāo)要求還有較大差距，局部領(lǐng)域還存在較多治理障礙。

（一）管制觀念濃重：傳統(tǒng)束縛與現(xiàn)實滲透

我國行政機構(gòu)內(nèi)部治理總體屬于管制型治理體制，受到封建專制主義深刻影響。有學(xué)者認(rèn)為我國傳統(tǒng)官制屬于家產(chǎn)官僚制，脫胎于家國同構(gòu)宗法文化，頌揚恭順傳統(tǒng)，忽視了必要的形式理性和非人格的普遍意義標(biāo)準(zhǔn)[16]，以至政府公共服務(wù)職能難以培育，行政機構(gòu)內(nèi)部治理必需的基本法制規(guī)范性也缺乏廣泛認(rèn)同。對于建構(gòu)行政分權(quán)體制，我國自古強調(diào)中央集權(quán)，強化對下控制干預(yù)，地方分權(quán)和適度自治受到此觀念鉗制。對于行政機構(gòu)管控，機構(gòu)臃腫一直困擾中華文明，因言置衙、另辟旁門、名實不符是傳統(tǒng)官制通病。隋唐以來，我國表面形成了穩(wěn)定的六部官制，但其多具形式正統(tǒng)性，普遍做法是設(shè)立大量關(guān)聯(lián)機構(gòu)甚至特務(wù)機構(gòu)架空正統(tǒng)官制，造成權(quán)限和職責(zé)混亂。管制觀念與專制傳統(tǒng)融合滲透，形成了特有衙門文化和做派，影響了現(xiàn)代化行政機構(gòu)內(nèi)部治理體制構(gòu)建。

（二）法制基礎(chǔ)薄弱：立法滯后與冗規(guī)潛行

我國行政機構(gòu)內(nèi)部治理長期缺乏必要正式法律規(guī)范，很多領(lǐng)域無法可依。對于行政職能配置和機構(gòu)設(shè)置，目前僅有《國務(wù)院組織法》和《地方各級政府組織法》，涉及行政機構(gòu)管理條文僅26個，大量政府直屬機構(gòu)、部門管理機構(gòu)、參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位設(shè)置事項缺乏法律依據(jù)。對于行政編制管理，國務(wù)院及地方各級政府《行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》涉及編制管理共11個條文，僅對行政編制管理原則、編制總額核定及程序、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)確定作出原則性規(guī)定。行政機構(gòu)管理程序比較零散，科學(xué)度也不夠，難以起到規(guī)制把關(guān)作用。受行政機構(gòu)內(nèi)部治理法制基礎(chǔ)薄弱影響，各地各部門不得不大量依賴執(zhí)政黨政策和一般規(guī)范性文件進行管理，內(nèi)部文件、會議決定、領(lǐng)導(dǎo)指示等非正式規(guī)則成為司空見慣的管理依據(jù)，導(dǎo)致規(guī)則供給出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡?？_爾·哈洛質(zhì)疑非正式規(guī)則約束力，認(rèn)為其容易把不太權(quán)威機構(gòu)的指示和解釋當(dāng)成權(quán)威規(guī)則，“解釋性規(guī)則在實際上可能變成強制性的。如果解釋錯誤，就會產(chǎn)生一些問題”[17]（P347)。行政機構(gòu)可以利用非正式規(guī)則在法外擴充職能及機構(gòu)，侵蝕內(nèi)部治理法制基礎(chǔ)。

（三）職權(quán)結(jié)構(gòu)失衡：分權(quán)不當(dāng)與控權(quán)乏力

行政內(nèi)部分權(quán)是外部行政治理的職權(quán)基礎(chǔ)，我國不夠重視，存在該分不分、該放不放、變相集權(quán)等問題。在縱向分權(quán)上，《地方各級政府組織法》實行概括式分權(quán)體例，對省、市和縣三級地方政府職能配置和機構(gòu)設(shè)置作出相同規(guī)定，模糊了政府層級職能界限，為權(quán)力上收創(chuàng)造了體制條件。政府部門雙重管理和垂直管理大量存在，限制了地方政府自主權(quán)。在橫向分權(quán)上，機構(gòu)設(shè)置未充分考慮決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的相互關(guān)系，大量行政機構(gòu)既是行政立法者和規(guī)范性文件制定者，又是執(zhí)行者、監(jiān)督者。在向市場、社會分權(quán)上，我國社會組織不夠成熟，大量行業(yè)組織具有行政背景，或者依附于行政機關(guān)，造成了形分實不分。

科斯認(rèn)為：“中國的問題不在于集權(quán)或者分權(quán)，而是需要更為發(fā)達的市場和扁平化的政府?！盵18]市場化導(dǎo)向和扁平化政府涉及政府職能權(quán)限問題，我國行政分權(quán)體制不健全根子就在于對行政職能配置權(quán)約束不夠有力。一方面，職能轉(zhuǎn)變輕重不當(dāng)。注重經(jīng)濟發(fā)展職能，忽視社會管理、公共服務(wù)等職能。過于強化執(zhí)行權(quán)，決策權(quán)行使中個人說了算現(xiàn)象突出，監(jiān)督權(quán)又常被虛置。另一方面，放權(quán)與分權(quán)關(guān)系有錯位。行政體制改革尚未做好“放權(quán)的爬”，就片面推進“分權(quán)的跑”?！胺艡?quán)的爬”表現(xiàn)為簡政放權(quán)走不出“屢減屢增、邊減邊增、明減暗增”泥潭。在中央高度重視下，情況有所好轉(zhuǎn)，但放權(quán)不均勻、防反彈機制不健全等問題依然突出。我們對新一屆中央政府履職以來9次集中取消、下放和調(diào)整行政審批事項進行了梳理，并與《國務(wù)院各部門行政審批事項清單》中保留有審批項目的57個國務(wù)院機構(gòu)的審批項目留存情況進行對比，以測量簡政放權(quán)強度。假設(shè)a代表放權(quán)強度值，b1、b2、b3分別代表取消、下放和調(diào)整為內(nèi)部審批項目個數(shù)，c代表保留項目個數(shù)，對b1、b2、b3同等賦值，可得本公式：a=(b1+b2+b3)÷c。先求a平均值，b1、b2、b3總值分別為428、140、84，c總值為1281(審批本項和子項合并統(tǒng)計)，那么a平均值為0.51（保留小數(shù)點后兩位）。以此方法逐個求取57個國務(wù)院機構(gòu)放權(quán)強度值，并分值段計算機構(gòu)個數(shù)（見圖1）。近60%的國務(wù)院機構(gòu)（34個）放權(quán)強度值在平均值以下。部分重點領(lǐng)域放權(quán)強度值較低，如：商務(wù)部為0.33，民政部為0.32，公安部為0.14，農(nóng)業(yè)部為0.35，這不利于創(chuàng)造更寬松的營商環(huán)境、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，不利于推進社會、市場、行業(yè)自治以及社會管理、民生事業(yè)，對“三農(nóng)”發(fā)展松綁也不夠。國務(wù)院近期還下發(fā)《決定》，明確不再保留非行政許可，全部調(diào)整為內(nèi)部審批。內(nèi)部審批依然是審批，必然對外部行政許可產(chǎn)生實際影響，也難保將來不會出現(xiàn)內(nèi)部審批泛濫，擾亂正常行政職能配置關(guān)系。

圖1 國務(wù)院機構(gòu)行政審批放權(quán)強度值對比①數(shù)據(jù)來源于中央政府歷次推進簡政放權(quán)的《決定》和中央編辦官網(wǎng)，截止2015年7月底。統(tǒng)計范圍為歷次《決定》中取消和下放審批層級、調(diào)整為內(nèi)部審批相關(guān)《目錄》中的項目。國家民委、國資委、國臺辦3個部門未保留行政審批項目，沒必要計算放權(quán)強度值。

（四）運行程序封閉：內(nèi)部實施與自制缺失

我國行政機構(gòu)內(nèi)部治理總體處于高度封閉狀態(tài)。國務(wù)院機構(gòu)設(shè)立、撤銷和合并一般須經(jīng)過中央建議、評估論證、編制部門提出方案、國務(wù)院決定等程序，涉及國務(wù)院組成部門方才提請全國人大或全國人大常委會決定。地方政府機構(gòu)設(shè)立、撤銷和合并一般經(jīng)過地方黨委建議、本級政府提出方案、上一級編制部門審核、上一級政府批準(zhǔn)等程序，最后報本級人大常委會備案。具體配置部門職能和設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)、核定編制的三定規(guī)定產(chǎn)生流程包括：部門擬訂三定規(guī)定草案、機構(gòu)編制部門審核、與有關(guān)方面協(xié)調(diào)、本級編委審定、本級政府批準(zhǔn)等[19]?！秶鴦?wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》有組織論證的規(guī)定，但特指組織有關(guān)部門和專家進行論證，而非對外征求公眾意見。縱觀上述運行程序，除國務(wù)院組成部門調(diào)整報國家立法機關(guān)批準(zhǔn)、地方政府行政機構(gòu)調(diào)整向同級立法機關(guān)備案外，行政機構(gòu)及編制管理全部在行政系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)（見圖2），而且立法機關(guān)批準(zhǔn)和備案多數(shù)徒具形式意義。在內(nèi)部實施制造的封閉行政環(huán)境內(nèi)，改進體制內(nèi)動力不足，政府更傾向于從便利出發(fā)實施內(nèi)部治理。從行政發(fā)展趨勢來看，內(nèi)部行政也需要在廣泛交互行為和公開中謀求合法性合理性。哈貝馬斯提出，話語倫理學(xué)堅持普遍化原則和話語原則，規(guī)范有效性在于規(guī)范對所有人利益的預(yù)期滿足和其影響、副作用被所有人接受，創(chuàng)造條件讓所有參與者自由表達意見[20]（P84)。否棄了企圖以封閉實現(xiàn)自洽的理論設(shè)想和實踐機制。

（五）保障措施滯后：追責(zé)不力與救濟不暢

與西方法治國家對行政機構(gòu)管理違法行為追究法律責(zé)任甚至違憲責(zé)任的嚴(yán)厲程度相比，我國追責(zé)制度措施還很松軟?！秶鴦?wù)院組織法》和《地方各級政府組織法》均未規(guī)定歸責(zé)條款。對機構(gòu)編制違法行為，各級機構(gòu)編制部門可作出通報批評和責(zé)令限期改正的行政處理行為，對逾期不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，可對有關(guān)人員給予行政處分，但實際執(zhí)行卻大打折扣。追責(zé)不力的重要原因在于，官僚行政體制惰性造成政治家以及官員們對政治“志業(yè)”的背離，進而對行政機構(gòu)管理違法這種污染權(quán)源的惡劣行為熟視無睹。在責(zé)任追究不力的同時，救濟渠道不暢也比較突出，對行政機構(gòu)管理爭議，有關(guān)行政機構(gòu)往往通過申請協(xié)調(diào)、內(nèi)部請示等非法治渠道反映訴求。西方已普遍將行政機構(gòu)職能、設(shè)置等爭議納入司法審查范圍，我國完全將此類爭議排除在法院受案范圍之外，以至于行政機構(gòu)調(diào)整和三定規(guī)定形成不受司法系統(tǒng)控制（見圖2），不利于行政機構(gòu)內(nèi)部爭議理性解決，也壓制了行政機構(gòu)合法訴求。救濟不暢的重要原因在于，長期以來學(xué)術(shù)研究基于對行政權(quán)的忌憚而恨屋及烏地將其戴上了“部門利益”的高帽子加以批判。施蒂格勒提出了部門利益理論，“政府規(guī)制只是某些利益集團‘活動’的產(chǎn)物，并不代表公共利益”[21]（P76）。但是，行政職能和權(quán)力本身就是必要利益，合法部門利益應(yīng)受保護。由于對部門利益一邊倒式批判，旨在對行政機構(gòu)合法利益予以救濟的中立性機制難以構(gòu)建起來。

圖2 行政機構(gòu)調(diào)整和三定規(guī)定運行系統(tǒng)①依據(jù)有關(guān)政府組織法和機構(gòu)編制管理條例繪制。為便于理解，將“中共中央提出行政體制改革建議、地方黨委建議”納入行政系統(tǒng)標(biāo)示。司法系統(tǒng)用虛線框標(biāo)示，表示與立法、行政系統(tǒng)沒有關(guān)聯(lián)。

三、善治之方略：法治理念引導(dǎo)下的治理框架建構(gòu)

哈耶克闡述了組織、規(guī)則與秩序之間的邏輯關(guān)聯(lián)，推崇自生自發(fā)的內(nèi)部秩序，質(zhì)疑人為建構(gòu)理性秩序，其認(rèn)為：“包括政府在內(nèi)的一切公共機構(gòu)，都是組織，但是反過來它們又會被整合進一種更為寬泛的自生自發(fā)秩序之中?！盵22]（P68）行政機構(gòu)內(nèi)部治理框架建設(shè)應(yīng)遵從該邏輯，不受盲目建構(gòu)理性左右，既走出法治空虛，又防備誤入法治大躍進歧途。妥適路徑是從行政機構(gòu)自生自發(fā)規(guī)律入手，擺脫傳統(tǒng)文化束縛，跳出管制思維定式，以良法善治為目標(biāo)，先行完善法律框架和骨干法律制度，逐步拓展立法司法介入深度，漸進完善行政機構(gòu)內(nèi)部治理體制。

堅持行政職能法定。實行依法定權(quán)，將政府基本職能依法分配至具體行政機構(gòu)，堵塞法外獲取職能通道。完善行政職能層級配置制度，禁止上級隨意收權(quán)和甩包袱式放權(quán)。持續(xù)推進簡政放權(quán)，嚴(yán)格內(nèi)部行政審批的適用條件、程序和時限。對社會組織管理中帶有共性的機構(gòu)管理問題進行規(guī)范。

堅持行政機構(gòu)法置。對政府縱向行政機構(gòu)管理關(guān)系調(diào)整實行法律保留，原則上必須制定法律。對橫向機構(gòu)管理，在堅持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分立基礎(chǔ)上，可允許在立法權(quán)限內(nèi)制定具體化的法規(guī)規(guī)章。要限制一般規(guī)范性文件和政策規(guī)定橫向行政機構(gòu)管理事項。

堅持行政編制法配。為適應(yīng)簡政放權(quán)，賦予省級政府對縣鄉(xiāng)行政編制總額調(diào)配權(quán)。推行行政編制聯(lián)動執(zhí)法，整合機構(gòu)編制、人事、財政等部門權(quán)責(zé)，協(xié)同履行行政編制審批、處罰處分等職責(zé)，變分割管理為合作治理。

完善管理程序和救濟制度。拓寬立法機關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立機構(gòu)的范圍，原則上政府工作部門、直屬機構(gòu)、派出機構(gòu)設(shè)撤并均由同級人大及人大常委會批準(zhǔn)。推動三定規(guī)定創(chuàng)制程序入法。完善征求意見制度，一般面向社會進行，必要時舉行聽證。對行政機構(gòu)管理爭議實行中立審查，從長遠看應(yīng)納入司法審查范圍；從近期看，可建立專門行政機構(gòu)爭議裁決制度，并引入舉證、質(zhì)證、辯論等審理程序，允許律師和政府法務(wù)人員參與，以拓寬審查救濟渠道。

四、結(jié)語

行政機構(gòu)內(nèi)部治理是政府治理的基礎(chǔ)領(lǐng)域，沒有行政機構(gòu)內(nèi)部治理法治化，外部行政法治乃至整個法治政府建設(shè)難以穩(wěn)步推進。遺憾的是，我國長期以來不注重從行政法治角度研究這一問題，該領(lǐng)域主要按照政治和管制行政方式運行，有悖于政府治理現(xiàn)代化和法治政府建設(shè)潮流，值得深思。行政組織法相關(guān)研究有必要轉(zhuǎn)變思路、轉(zhuǎn)換視角，積極穩(wěn)妥采取具有科學(xué)性和突破性的制度舉措，形成穩(wěn)固的行政職能配置、機構(gòu)設(shè)置、編制管理、機構(gòu)監(jiān)督法律關(guān)系。當(dāng)然，我們還不能過于樂觀，愿景尚好但阻力尤巨，行政體制是接近政治體制的內(nèi)核領(lǐng)域，政治體制難免經(jīng)歷一番復(fù)雜漫長苦痛的改革過程，注定了行政機構(gòu)內(nèi)部治理模式轉(zhuǎn)換也會經(jīng)歷風(fēng)險和曲折。但是，法治化已成歷史趨勢，唯有順時應(yīng)勢方能居高望遠，我們有信心補齊行政機構(gòu)內(nèi)部治理這塊法治短板，讓其充滿法治元素、具備法治框架、形成法治模式，努力實現(xiàn)內(nèi)部和外部行政法治齊頭并進、比翼齊飛。

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[責(zé)任編輯：索原]

陳伯禮，重慶大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，重慶400045；莫征，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，重慶400045

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1004-4434(2015)09-0067-05

國家社會科學(xué)基金一般項目“中國共產(chǎn)黨以法治凝聚改革共識研究”（14BDJ034）；重慶市重大決策咨詢研究課題“重慶市干部培養(yǎng)選拔機制研究”（2011-ZB09）