基于地方政府競爭視角下的土地財政困局分析

譚江華

基于地方政府競爭視角下的土地財政困局分析

譚江華

在2001-2013年的13年間我國土地出讓收入累計為19.7萬億元，相當(dāng)于2013年我國GDP的34.7%。土地財政在地方政府以GDP作為政績考核標準的你追我趕的過程中，已經(jīng)不啻于一劑“經(jīng)濟鴉片”，調(diào)控政策中中央與地方的博弈正是地方政府競爭最為直觀的表征。文章基于地方政府競爭視角厘清土地財政困局的動力機制，提出相關(guān)政策建議重構(gòu)中央與地方關(guān)系，約束地方政府收權(quán)的同時，鼓勵地方政府向市場的“讓權(quán)”，從體制機制上找到破解土地財政困局的良方。

土地財政；地方政府競爭；分權(quán)

一、房地產(chǎn)市場中央調(diào)控下的地方執(zhí)行表征

在經(jīng)歷了2013年被號稱“史上最嚴厲”的新國五條后，房地產(chǎn)依然是在一片“漲”聲中迎來了價格繼續(xù)上揚的2014年。中國指數(shù)研究院報道：根據(jù)中國房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)百城價格指數(shù)對100個城市新建住宅的全樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，2014年2月，全國100個城市（新建）住宅價格平均價格為10960元/平方米，環(huán)比上月上漲0.54%，是2012年6月以來連續(xù)21個月環(huán)比上漲。而國家統(tǒng)計局2014年1月份70個大中城市住宅銷售價格變動情況顯示，與2013年12月相比，70個大中城市中，新建商品住宅（不含保障性住房）價格下降的城市僅有6個，持平的城市有2個，上漲的城市有62個。房價越控越漲，“地王”與“鬼城”并存等種種中央房地產(chǎn)調(diào)控下的地方政府的異化表征加劇了公眾對各地方政府執(zhí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策力度的質(zhì)疑，執(zhí)行力的疲弱無疑與地方土地財政有著直接的關(guān)系。以下表1所示，自2001年始，土地收入占地方財政收入的比值連續(xù)十年上漲，2010年達到了70%以上，2013年雖然有所回落，但仍然占到地方財政收入的近60%。根據(jù)目前已公布的各地政府當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行情況，2013年各省市的土地出讓金繼續(xù)極速增長態(tài)勢。北京、天津的國有土地使用權(quán)出讓收入592.8億元和303億元，相比2012年增幅達到47.8%和56.6%；中部的江西省國有土地使用權(quán)出讓收入1210.7億元，增長更是高達74.8%。還有一些省份的預(yù)算報告沒有公布具體的土地出讓收入，但地方土地出讓收入占政府性基金收入的絕大部分，由此從政府性基金收入中可作大致判斷。以浙江為例，2013年浙江全省政府性基金預(yù)算收入執(zhí)行數(shù)為4440.64億元，完成預(yù)算的170.3%，增長71.9%。政府性基金收入增幅較大，主要是房地產(chǎn)市場活躍，土地出讓收入增加較多。由此可以判斷土地出讓收入增幅不小。

表1 2001年至2013年全國土地出讓收入、地方財政收入（單位：億元）

根據(jù)以上表1的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2001-2013年，13年間土地出讓收入累計為19.7萬億元，相當(dāng)于2013年我國GDP的34.7%。這19.7萬億元是使得地方政府得以維持高速增長的基礎(chǔ)設(shè)施投資和地方債務(wù)鏈條。土地財政在地方政府以GDP作為政績考核標準的你追我趕過程中，已經(jīng)不啻于一劑“經(jīng)濟鴉片”，房地產(chǎn)調(diào)控下中央與地方的博弈正是地方政府競爭最為直觀的表征。

二、房地產(chǎn)政策異化的動力機制解釋

（一）地方政府競爭概念與文獻綜述

關(guān)于地方政府競爭的概念，學(xué)術(shù)界尚無明確定義。文章綜合現(xiàn)有文獻，提出所謂地方政府競爭，是指除中央政府以外的地方政府,為了爭奪各種有形和無形資源而在投資環(huán)境、政府管理、法律制度以及政治行動而展開的競爭。就競爭的方向而言,有橫向競爭(同級地方政府或同級政府職能部門之間的競爭)、縱向競爭(上下級地方政府或上下級政府職能部門之間的競爭)。文章研究出發(fā)點為房地產(chǎn)調(diào)控政策中央與地方的博弈，因此，在文中的地方政府競爭特指地方政府間的橫向競爭和地方政府與中央政府間的縱向競爭。

在斯密（1776）的古典經(jīng)濟學(xué)理論中，把稅收等公共物品與政府競爭聯(lián)系起來，開啟了經(jīng)濟學(xué)意義上制度競爭的先河，也初見地方政府競爭理論的端倪[1]。而明確對地方政府競爭進行詳細闡釋的蒂布特（1956），在其論文《地方支出的純粹理論》中提出，“在人口流動不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負組合不盡相同，所以各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負的組合，來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出，而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住”[2]，即“用腳投票”理論。此后,德國學(xué)者阿波爾特的制度競爭理論，是在此理論基礎(chǔ)上的擴展。

公共選擇學(xué)派對地方政府競爭的研究常引用怪獸模型“Leviathan Model”，意指一個強大的、無限權(quán)力的政府猶如怪獸一般，布坎南認為地方政府是自私的追求收入最大化者，地方政府在缺乏有效監(jiān)督的情況下，面對利益表現(xiàn)出機會主義行為，猶如怪獸的特質(zhì)。

中國作為一個新興與轉(zhuǎn)型并存的最大發(fā)展中國家，改革開放進程不斷推進，在這一過程中國內(nèi)學(xué)者對地方政府競爭理論的研究也形成了獨特的理論脈絡(luò)。在改革開放初期，試圖用地方政府競爭解釋體制轉(zhuǎn)型的運行機理，樊綱等人(1990)“兄弟競爭”的概念即是其中的代表[3]。何夢筆(1999)針對中國和俄羅斯的績效差異提出了一個政府競爭的分析框架①何夢筆.政府競爭:大國體制轉(zhuǎn)型理論分析范式[Z].德國維滕大學(xué)討論文稿，第42期，陳凌，譯，1999.9。馮興元（2010）在著作《地方政府競爭》中全面闡釋了地方政府競爭的理論范式和分析框架，從地方發(fā)展模式、地方保護主義、各級政府公共服務(wù)事權(quán)的劃分、城市政府競爭、縣鄉(xiāng)財政管理體制、村民自治實踐等多個角度進行了實證分析，并探討了財政聯(lián)邦制是否可以成為地方政府競爭的秩序框架[4][5]。

（二）房地產(chǎn)政策異化的動力機制--地方政府競爭

在中央制定的調(diào)控政策中，特別是以2012年以來的以“限”字當(dāng)頭的若干政策，直接以政令化手段迫使地方政府?dāng)[脫對土地財政的依賴，一刀切式的調(diào)控與地方利益產(chǎn)生了沖突。嚴格執(zhí)行中央調(diào)控政策，勢必影響到房地產(chǎn)進一步上升的態(tài)勢，影響到地方財政收入的增速，影響到地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體步驟，乃至影響地方政府的政績考核。一系列或冠冕堂皇或只可意會的理由促使地方政府并不愿意主動執(zhí)行中央的調(diào)控政策，地方機會主義行為在調(diào)控不同時期的表現(xiàn)尤為顯著。在調(diào)控初期，在中央公布調(diào)控計劃的前提下，可以滯后地方政策的出臺時間表，觀望情緒濃厚。在中央“最為嚴格”調(diào)控出臺下，地方的限購政策中存在調(diào)控松綁的自主性行為，乃至出現(xiàn)“限購令”一日游的情況?？梢钥闯?，在中央政府與地方政府博弈中，地方政府的保護主義行為其背后就是龐大經(jīng)濟利益驅(qū)動下地方政府競爭的結(jié)果。

因此，破解土地財政困局，戒除這劑“經(jīng)濟鴉片”，一刀切的行政命令顯然只會帶來更多的地方機會主義行為，我們必須重新正確認識地方政府競爭，從體制機制上找到破解土地財政困局的良方。

三、地方政府競爭的深層次動因分析

（一）地方政府競爭在中國改革開放進程中的作用

中國經(jīng)濟奇跡，是在改革開放的進程中，基于我國在國際分工中比較優(yōu)勢及由于中外技術(shù)水平落差的后發(fā)優(yōu)勢中所創(chuàng)造的。35年改革開放帶來的高速增長之后，中國成為世界第二大經(jīng)濟體，如果說2001年中國經(jīng)濟增長的主推力為改革所釋放的制度紅利，那么2001年加入WTO后，中國的經(jīng)濟騰飛的主推力就是開放所帶來的全球化視野。中國加入WTO的13年來，對外貿(mào)易增長了近7倍，2013年我國超過美國成為世界第一大貿(mào)易國。出口拉動消費與投資，推動了地區(qū)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，城市化進程加劇。三駕馬車互為循環(huán)與補充，中國的經(jīng)濟增長引擎一直處于高速運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

而中國奇跡的創(chuàng)造與地方政府在“公司主義”治理模式下的強勢介入是分不開的。在我國，地方政府扮演著“強政府”角色，對于當(dāng)?shù)刭Y源（主要是農(nóng)民的土地）的掌控和財政能力的缺乏使其具有強大的資源配置權(quán)來克服巨大的交易成本，從而迅速抓住發(fā)展機遇。這也是許多發(fā)展中國家所不具備的。在基于“地方利益最大化”的前提下，地方政府以直接參與資源配置，抓經(jīng)濟作為自己的首要任務(wù)。

從投入與產(chǎn)出的角度考量，投入是各項投資與組織成本，而產(chǎn)出則是出讓土地使用權(quán)、招商引資所帶來財政收入增長與其他政府掌握資產(chǎn)價值的增值，這樣的損益考量之下，單個項目社會效益被弱化甚至是忽略，在地方政府對GDP的追逐中各種資源以更快的速度被組織動員起來，經(jīng)濟快速起飛。

誠然，在肯定地方地政府競爭對中國經(jīng)濟高速增長所作貢獻的同時，絕不可忽視其所帶來的負能量。在對GDP的崇拜中，克服交易成本的上項目、拉投資變成了不計社會成本、資源環(huán)境成本的盲目沖動，乃至竭澤而漁。自20世紀90年代中葉以來，在利益驅(qū)動下各級地方政府對招商引資陷入盲目熱衷的境地，對于企業(yè)，無論企業(yè)類別、經(jīng)營內(nèi)容，只要是“外來和尚”即“好念經(jīng)”，不重所有而重所在。從某種意義上來說，中國經(jīng)濟自1990年代以來的“世界工廠化”、重化工化和房地產(chǎn)化的背后存在著流動資本和地方政府的合作和共謀。各方利益博弈和共謀的結(jié)果，在使中國獲得20余年兩位數(shù)高速經(jīng)濟增長的同時，也使其付出了產(chǎn)能過剩、環(huán)境惡化的沉重代價，席卷半個中國的霧霾和房價高企就是其最為直觀的表象。

（二）地方政府競爭的實質(zhì)——中國式分權(quán)下的激勵

究竟是什么造就了中國式地方強政府？國內(nèi)學(xué)者觀點多集中在財政分權(quán)、資源流動制度改革以及地方政府官員政績評價規(guī)則三個方面。筆者認為，公司化治理模式下的地方政府競爭的實質(zhì)是我國中央與地方的分權(quán)模式的激勵。

中國式分權(quán)主要表現(xiàn)為行政分權(quán)和財政分權(quán)。行政分權(quán)主要是各級地方政府對轄區(qū)內(nèi)的社會經(jīng)濟事務(wù)的管理和發(fā)展，尤其在規(guī)制的設(shè)定和執(zhí)行上，享有高度的自主權(quán)。以房地產(chǎn)調(diào)控為例，在過去的十年里進行的幾輪房地產(chǎn)調(diào)控，都是中央給大政方針，地方政府制定用于本地的具體規(guī)則。而財政分權(quán)上，以中央政府和地方政府在財權(quán)和財力上劃分為表征，中央財政僅負責(zé)國防外交并維持中央政府及其職能部門（如海關(guān)和國稅）運轉(zhuǎn)，而國內(nèi)公共物品和服務(wù)的提供，幾乎完全由地方財政承擔(dān)。

圖1：中國預(yù)算內(nèi)財政規(guī)模及其在中央與地方之間的分布，1978-2013

基于財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，1994年1月1日我國開始實施分稅制改革，把最大稅種增值稅定為中央與地方共享稅，并由新成立的國稅系統(tǒng)來征收，并按中央75%地方25%外加稅收返還的既定規(guī)則統(tǒng)一劃給地方政府，也正是在這一年，中央財政收入陡然提升，如以上圖1所示。根據(jù)分稅制的規(guī)則，地方政府對劃給它們的分成收入和自有收入的使用，在不違背中央和國家大政方針的前提下，享有充分的自主裁量權(quán)。中央與地方在擴大發(fā)展經(jīng)濟收益上的利益是一致的，發(fā)展地方經(jīng)濟，擴大地方財政收入的地方政府競爭即成為分稅制激勵下的產(chǎn)物。

四、政策建議

在厘清了我國土地財政的動力機制后，可以看出，破解土地財政的困局不能單純依靠以“限”為主的調(diào)控政策，2014年3月13日，李克強總理再次對房地產(chǎn)調(diào)控定下調(diào)控基調(diào)“因城因地分類進行調(diào)控，抑制投機、投資性需求，重在建立長效機制”，而長效機制建立的前提是要重構(gòu)中央與地方關(guān)系，重構(gòu)重點就是從制度上進行創(chuàng)新，抓住央地博弈中核心利益環(huán)節(jié)，理順中央和地方的關(guān)系，尋求權(quán)力“收”“放”“讓”的平衡，在保障全社會公共利益的前提下兼顧地方政府利益要求，調(diào)動其執(zhí)行積極性，實現(xiàn)國家房地產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的宏觀調(diào)控目標。對此，筆者提出如下建議：

（一）加強央地聯(lián)動，摒棄“一刀切”式政令調(diào)控

加強中央與地方工作上的聯(lián)動。中央政府應(yīng)有步驟地加強權(quán)力控制，在制定房地產(chǎn)調(diào)控政策時，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于把握宏觀經(jīng)濟的方向，摒棄“一刀切”式政令調(diào)控，針對地方政府各層次調(diào)控目標的需求，“分地分城”合理制定具體措施。

（二）暢通信息渠道，及時反饋地方政策執(zhí)行效果

為避免地方執(zhí)行中的機會主義行為，應(yīng)暢通地方居民訴求表達渠道，保持信息溝通，以群眾利益為先，信息渠道的暢通對于保障性住房上群眾利益的維護是最為重要的。在決策制定過程中，杜絕“拍腦袋”的想當(dāng)然政策，結(jié)合完備的調(diào)研，使政策更有針對性和可行性。在政策具體實施的過程中，及時進行政策實行的績效評估，并以此作為考核地方官員政績的指標，掌握政策的實施效應(yīng)，以便中央政府對調(diào)控政策的調(diào)整和修正。

（三）完備監(jiān)管措施，建立常態(tài)化矛盾協(xié)調(diào)處理機制

在當(dāng)前的房地產(chǎn)市場調(diào)控中，中央政府對房產(chǎn)政策的后續(xù)監(jiān)管存在不足，當(dāng)遇到突發(fā)狀況，往往充當(dāng)“救火隊員”的角色。自從2003年中央開始調(diào)控以來，就通過派檢查組的方式對地方政府貫徹落實中央政策進行監(jiān)管，短期內(nèi)確實起到一定作用，但基于央地利益差別的沖突，檢查工作最終流于表面，上有國家檢查，下有地方應(yīng)對成為調(diào)控監(jiān)管中的常態(tài)，根源上沒有解決問題，檢查工作成為了中央和地方之間的“貓捉老鼠”的博弈，新問題舊問題不斷增加，乃至陷入惡性循環(huán)。因此，針對調(diào)控中的矛盾和問題，完善后續(xù)監(jiān)管措施，建立常態(tài)化、制度化的矛盾協(xié)調(diào)處理機制，從而在根本上預(yù)防和解決問題和矛盾。

（四）約束地方“閑不住的手”，鼓勵其向市場“讓權(quán)”

土地財政動力實質(zhì)是地方政府競爭，也是源自“中國式分權(quán)”的激勵。中央政府和地方政府的基本任務(wù)也從實現(xiàn)經(jīng)濟增長這個單一目標轉(zhuǎn)為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、保護產(chǎn)權(quán)、維護市場秩序和社會公平正義、保護環(huán)境等多重目標，政府的職能必須轉(zhuǎn)變，但職能的轉(zhuǎn)變必然受到體制機制因素的制約。要從根源上破解土地財政，必須約束各級政府的“閑不住的手”，進一步給市場放權(quán)，只有如此也才可能真正發(fā)揮“市場配置資源的決定性作用”。當(dāng)前一方面需要約束地方政府而收權(quán)，但也另一方面也必須鼓勵政府對于市場的“讓權(quán)”。收權(quán)以推進改革，放權(quán)以擴展市場，中央調(diào)控必須把握住二者之間的平衡方能從根源上化解如土地財政等由地方競爭帶來的負能量。

[1]亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因研究(下冊)[M].北京:商務(wù)印書館，1972.

[2]Tbieout.A Pure Theory of Local Expenditures[J].Journal of Political Economy，1956，(64).

[3]樊綱等.公有制宏觀經(jīng)濟理論大綱[M].上海:上海三聯(lián)書店，1990.

[4]馮興元.中國轄區(qū)政府間競爭理論分析框架[Z].北京天則經(jīng)濟研究所:天則內(nèi)部文稿系列，2001，（2）.

[5]馮興元.地方政府競爭:理論范式分析框架與實證研究[M].南京：譯林出版社，2010.

[責(zé)任編輯：劉烜顯]

譚江華，北京師范大學(xué)哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院副教授，法學(xué)博士，北京100875

F812.7

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1004-4434(2015)01-0064-04

國家留學(xué)基金委（201306045016）；北京師范大學(xué)教學(xué)建設(shè)與改革項目“現(xiàn)實社會境遇中的社會調(diào)查與研究”（12-02-13）