曾偉，周俊

法治視閾下的流浪乞討人員管理與服務(wù)研究

曾偉，周俊

流浪乞討現(xiàn)象是我國自古以來的社會難題。在當(dāng)前法治社會的時代背景下，加強流浪乞討人員的管理與服務(wù)，在維護(hù)社會治安的同時切實保障流浪乞討人員的合法權(quán)益，對創(chuàng)建和諧、穩(wěn)定的社會環(huán)境具有重要意義。

法治；流浪乞討人員；管理；服務(wù)

流浪乞討人員即俗稱的“乞丐”，是生活無著的流浪、乞討人員的簡稱。流浪乞討現(xiàn)象的歷史與人類文明的歷史幾乎一樣漫長，而且這種現(xiàn)象隨著歷史的變遷在不斷地改變。我國對于流浪乞討人員的管理與服務(wù)隨著社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也在發(fā)展變化著，不同歷史時期形成了截然不同的管理與服務(wù)模式。2014年9月5日，習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話指出：“我們必須堅持把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略、把法治作為治國理政的基本方式，不斷把法治中國建設(shè)推向前進(jìn)?！盵1](P1)流浪乞討人員作為我國社會治理的一項重要內(nèi)容，如何在法治的軌道上加強管理和服務(wù)是各級政府和相關(guān)部門亟待解決的問題。

一、我國流浪乞討人員管理與服務(wù)的歷史沿革

在中國的舊社會，流浪乞討是一種十分普遍的社會現(xiàn)象，同時也是一直困擾各個朝代政府的一大社會問題。為了緩解這個社會問題對政權(quán)的影響和標(biāo)榜自身的“仁政”，統(tǒng)治者們通過頒布詔、令等方式推行了一系列對流浪乞討人員的管控和救助政策，逐步形成了具有中國封建社會特色的流浪乞討人員管理與服務(wù)發(fā)展軌跡。最初針對于流浪乞討人員的政策僅限于賜予食品、衣物等，以唐代以前為代表。如《周書-武帝本紀(jì)》中記載：“建德六年（即公元577年）二月，詔給病殘孤老自存者以衣食等?！钡搅颂拼院?，開始設(shè)立收容流浪乞討人員的專門機(jī)構(gòu)，即病坊（后改成為悲田院，到了元代改為濟(jì)眾院、養(yǎng)濟(jì)院，明代為養(yǎng)濟(jì)院），專門收養(yǎng)流浪乞討人員以及老、病、窮困的人員。如《元史-食貨志》中記載：“至元八年（1271年）下令各路設(shè)置濟(jì)眾院，收養(yǎng)不能自存之人?！钡搅私霈F(xiàn)了比較積極的政策，如清末至民國時期設(shè)置的工藝局等，收容流浪乞討人員學(xué)習(xí)各種各種工藝，以便其自謀職業(yè)[2](P232)。古代和近代針對流浪乞討人員的各種措施是為剝削階級服務(wù)的，雖然取得了一定的成效，但其具有歷史局限性，尤其是“重社會管理、輕服務(wù)大眾”的人治社會痕跡十分明顯。

新中國成立以來，我國對流浪乞討人員的管理與服務(wù)主要歷經(jīng)了三個階段。第一個階段為建國初期至1982年5月11日，即以《勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》為主要依據(jù)進(jìn)行管理與服務(wù)的階段。在這個階段沒有專門針對于流浪乞討人員的管理與服務(wù)，而是把對他們歸屬于當(dāng)時的一個特殊人群：“盲流”。國務(wù)院在《勸止農(nóng)民盲目流入市的指示》（1953年4月）中，第一次提出了“盲流”的概念。并且，在《關(guān)于制止農(nóng)村勞動力盲目外流的緊急通知》（1959年3月）中，把所有未經(jīng)許可即離開鄉(xiāng)土、“盲目流入”城市的農(nóng)民都認(rèn)定為“盲流”。在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)的體制之下，農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市的條件十分苛刻，“盲流”因為其在城市中沒有合法的身份，難以找到正式的工作，在城市中沒有穩(wěn)定的生活來源。在這個階段，我國對于“盲流”主要是采取強制性的管制來防止人員的流動，一方面依托各級政府將盲目流入城市中的農(nóng)民進(jìn)行強制收容和遣返，另一方面要求農(nóng)村基層組織對農(nóng)民流向城市的行為進(jìn)行強行制止。第二個階段為1982年5月12日至2003年7月31日，即以《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》為主要依據(jù)進(jìn)行管理與服務(wù)的階段。我國從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換，帶來了全國人口的大流動，城市中的流浪乞討現(xiàn)象也越來越突出。1982年年5月12日，我國開始實施《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，明確了流浪乞討人員的范圍，把對流浪乞討人員的管理與服務(wù)納入到法律的范疇。在這個階段，我國對于流浪乞討人員從單純的管理變成了管理與服務(wù)相結(jié)合，提出了以救助、教育和安置為目的的帶有社會福利性質(zhì)的收容遣送措施，形成了以收容遣送站為核心的管理與服務(wù)模式。這個階段雖然對于第一階段來說無論是保障人權(quán)方面還是救助成效方面都有了很大進(jìn)步，但隨著社會法治理念和公民法律意識的提升，收容遣送在實踐操作中諸如任意擴(kuò)大收容范圍、監(jiān)管不得力等缺陷也逐漸顯露出來，最終因“2003年廣州孫志剛事件”引發(fā)的強烈社會反響，導(dǎo)致這個階段的終止。第三個階段為2003年8月至今，即以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》為主要依據(jù)進(jìn)行管理與服務(wù)的階段。我國在借鑒收容遣送制度的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》，明確了救助管理的對象，并把強制性的收容遣送轉(zhuǎn)化為自愿性的救助管理。在這個階段，我國對于流浪乞討人員的管理側(cè)重于對他們基本生活權(quán)益的保障，突出了服務(wù)性，形成了以服務(wù)型機(jī)構(gòu)即流浪乞討人員救助站為核心的管理與服務(wù)模式。新的管理模式用自愿、無償救助取代了以往的強制性收容遣送，充分體現(xiàn)了“和諧社會，以人為本”的思想，這是我國救助制度的一項重大改革，符合社會進(jìn)步和時代發(fā)展的必然趨勢。

二、我國流浪乞討人員的發(fā)展趨勢分析

（一）流浪乞討人員數(shù)量呈大規(guī)模增長的態(tài)勢

20世紀(jì)80年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和“盲流”概念的淘汰，我國政府對于各地農(nóng)村基層的人員流動控制逐步放松，尤其是《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的頒布實施，將原有的收容遣送強制措施轉(zhuǎn)變成了“來去自由”的自愿救助，約束力減弱導(dǎo)致了流浪乞討人員的數(shù)量大幅度增多。民政部部長李立國2014年2月28日在國務(wù)院新聞發(fā)布會上表示，2013年全國共救助流浪、乞討人員235萬人次[3]。2013年的數(shù)量比2011年我國全年救助的100多萬人次翻了一番。這個數(shù)據(jù)只統(tǒng)計了在全國各地救護(hù)管理機(jī)構(gòu)等接受過救護(hù)的流浪乞討人員的數(shù)量，僅僅是當(dāng)前龐大的流浪乞討人群的冰山一角。

（二）流浪乞討人員年齡結(jié)構(gòu)的低齡化

2011年8月15日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》，這一意見的出臺是基于當(dāng)前未成年人流浪乞討現(xiàn)象的嚴(yán)重性，并在第一點就明確指出了充分認(rèn)識流浪未成年人管理與服務(wù)的重要性。民政部發(fā)布的“2011年民政工作報告”中指出，2011我國全年救助的流浪未成年人10多萬人（次），占了流浪乞討人員總數(shù)的10%左右。未成年的流浪乞討人員在整個流浪乞討人群中屬于弱勢群體，是管理與服務(wù)的重點。一方面，未成年人流浪乞討不利于其個人的健康發(fā)展。流浪在外的未成年人缺乏來自社會和家庭必要的關(guān)愛和保障，自我保護(hù)能力弱，不僅容易造成人生觀和價值觀的扭曲，而且容易受到各種生理上、心理上的傷害。另一方面，流浪乞討人員的低齡化也不利于社會穩(wěn)定與和諧。未成年的流浪乞討人員沒有固定的住所、缺乏賴以生存的就業(yè)能力，在巨大的生存壓力和社會不良之風(fēng)的誤導(dǎo)下，很多未成年流浪乞討人員步入了違法犯罪的歧途，對社會治安造成危害。根據(jù)民政部制定的《十一五流浪乞討未成年人救助保護(hù)體系建設(shè)規(guī)劃》中的數(shù)據(jù)，目前我國的流浪乞討未成年人大約在100萬～150萬人左右，其中，有偷盜、搶劫等違法行為的占80%，常年以違法行為謀生的占45%，在流浪乞討兩個月后出現(xiàn)違法行為的占74.4%。

（三）流浪乞討人群成員構(gòu)成的復(fù)雜化

改革開放以前，我國的流浪乞討人員基本上是由于生活所迫才流離失所到各地流浪乞討，但隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距日益拉大以及人們價值觀的改變等因素影響，在流浪乞討人員中出現(xiàn)了形形色色不同的行為目的和個體條件，使得流浪乞討的人群魚龍混雜。一是從行為目的上看：有無正式職業(yè)、無親屬撫養(yǎng)或贍養(yǎng)，生活無著落，以乞討為生的；有具備勞動能力而不愿工作，以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的，把乞討當(dāng)成一種職業(yè)的；甚至有為了逃避公安機(jī)關(guān)和其他政法部門的追捕，混跡到流浪乞討人群當(dāng)中的通緝犯或網(wǎng)上追逃人員等等。二是從個體條件上看：有身體健康具有勞動能力的成年人；有年邁失去勞動能力的老年人；有無人管教或不服管教，輟學(xué)、離家出走的未成年人；有患嚴(yán)重疾病或后天因傷致殘，喪失正常勞動能力的病人或殘疾人；有無人監(jiān)護(hù)，在外流浪的精神病患者等等。我國民政部的數(shù)據(jù)顯示，自2003年以“自愿受助，無償救助”為原則的城市生活無著流浪乞討人員救助管理制度取代強制性收容遣送以來，全國累計救助陷入臨時性生存危機(jī)的各類困難群眾560多萬人次，其中老年人有60萬人次，未成年人有58.85萬人次，智障人員有2.3萬人次，危重病人和精神病人有13萬人次，其他各類殘疾人有26萬人次[4]。

現(xiàn)階段流浪乞討人員的發(fā)展趨勢對于原有的流浪乞討人員管理與服務(wù)模式提高了新的要求，有必要在對流浪乞討人員發(fā)展趨勢進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，探尋兼顧流浪乞討人員人身權(quán)利和維護(hù)社會秩序雙重目標(biāo)的新思路，更好地對流浪乞討人員進(jìn)行管理與服務(wù)。

三、法治視閾下加強對流浪乞討人員管理與服務(wù)的途徑

（一）構(gòu)建以保障流浪乞討人員合法權(quán)益為核心的法律制度體系

健全的法律制度體系是對流浪乞討人員實施管理與服務(wù)的行為依據(jù)，同時也是流浪乞討人員維護(hù)自身權(quán)益的法律后盾。立法部門應(yīng)當(dāng)把《憲法》中維護(hù)公民合法權(quán)益的原則作為制定流浪乞討人員相關(guān)法律法規(guī)的標(biāo)尺，制定全面涵蓋源頭預(yù)防、保護(hù)救助、回歸安置與教育培訓(xùn)等各個環(huán)節(jié)的人性化的流浪乞討人員管理與服務(wù)法律制度。一是把保障流浪乞討人員的合法權(quán)益作為立法基礎(chǔ)，并在法律制度中有所體現(xiàn)。目前在關(guān)于流浪乞討人員的各個層面的法律制度中，幾乎都是對于政府、相關(guān)部門等管理與服務(wù)主體的行為進(jìn)行規(guī)范，而對于流浪乞討人員本身的所擁有的權(quán)力和應(yīng)當(dāng)盡的義務(wù)均鮮有提及，或者只是在基本原則中作為綱領(lǐng)提出來。這使得在這些法律制度的執(zhí)行過程中往往未能顧及甚至侵害到流浪乞討人員的權(quán)益，違背了立法意圖。二是對現(xiàn)有的法律制度進(jìn)行補漏、細(xì)化。一方面對法律制度的缺漏進(jìn)行增補。如職業(yè)性的流浪乞討人員本身有流浪乞討行為，但卻又不符合法定的救助條件，這就給我們的管理與服務(wù)工作造成了漏洞。因此可從立法的角度將其進(jìn)行甄別，明確歸類管理，使得對職業(yè)性流浪乞討人員的管理與服務(wù)能做到有法可依。另一方面，要把過于原則性的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。例如，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定：公安、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)作好相關(guān)工作。但各個部門應(yīng)當(dāng)肩負(fù)哪些職責(zé)，怎么樣做好相關(guān)的工作沒有明確的規(guī)定，在執(zhí)行的過程中落實難度較大。因此，可以增加一些具有操作性的規(guī)定或者補充說明，避免出現(xiàn)脫離管控或相互推諉的現(xiàn)象。此外，在法律法規(guī)的制定和完善過程中必須確保與其他相關(guān)法律法規(guī)之間的相互配套與銜接，提高互補性而避免法律上的沖突。

（二）建立和完善以政府為主導(dǎo)的部門聯(lián)動機(jī)制

組織結(jié)構(gòu)合理、運作高效的部門聯(lián)動機(jī)制是依法對流浪乞討人員進(jìn)行管理與服務(wù)的執(zhí)法保障。要以效能為導(dǎo)向，完善政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門負(fù)責(zé)、社會參與的流浪乞討人員管理與服務(wù)的工作機(jī)制。一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，密切各個部門之間、區(qū)域之間和組織機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)合作。西方發(fā)達(dá)國家的在解決流浪乞討人員問題上十分注重這一點，也取得了很好的成效。美國成立了Interagency Council on Homelessness（即“無家可歸問題跨部門協(xié)調(diào)委員會”），對無家可歸的流浪乞討人員相關(guān)管理和服務(wù)部門的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，強調(diào)跨地區(qū)、多部門的相互合作，形成管理與服務(wù)的合力。英國在制定和推行關(guān)于救助無家可歸人員的政策時，成立了一個由相關(guān)部門組成的專門的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)工作，相關(guān)部門具體包括注重管控職能的警察局、監(jiān)獄、教育機(jī)構(gòu)等，還包括注重服務(wù)職能的健康服務(wù)中心、就業(yè)服務(wù)中心、志愿者組織以及其他社會團(tuán)體等[5]。美、英兩國在部門協(xié)調(diào)中的成功經(jīng)驗值得我們借鑒。應(yīng)當(dāng)在民政部建立各部委聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，在各級政府設(shè)置相對應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或給現(xiàn)有機(jī)構(gòu)賦予相對應(yīng)的協(xié)調(diào)權(quán)限，確保多地區(qū)、多部門的協(xié)調(diào)與合作。二是縱向各層面、橫向各部門依法在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行權(quán)力。在國家的層面上，民政部要發(fā)揮牽頭部門作用，有針對性地制定和完善具有指導(dǎo)意義的法規(guī)和制度，并指導(dǎo)和督促各省（自治區(qū)、直轄市）做好管理與服務(wù)工作；在地方政府層面上，劃清各有關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限，并做到環(huán)環(huán)相扣，既不脫節(jié)，也不漏管。在基層救助組織層面，突出救助站在流浪乞討人員管理與服務(wù)中的核心地位，規(guī)范流浪乞討人員的救助程序，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門做好救助的前期和后續(xù)管理。見圖1。

圖1 流浪乞討人員救助模式圖

此外，應(yīng)積極引入各種非盈利性的組織例如志愿者協(xié)會、慈善機(jī)構(gòu)等，并提倡公民的個人救助，作為政府管理與服務(wù)力量的重要補充。

（三）建立流浪乞討人員的社會保障體系

完善的社會保障體系，是依法對流浪乞討人員進(jìn)行管理與服務(wù)的社會基礎(chǔ)。根據(jù)羅爾斯（John Rawls）的公平標(biāo)準(zhǔn)，一個社會的公平狀況，取決于這個社會中生活處境最差的那個人[6](P58)。流浪乞討人員是在整個社會中處于最底層、生活處境最差的人員之一，加大對流浪乞討人員管理與服務(wù)投入，建立起完善的社會保障機(jī)制，體現(xiàn)了我國把老百姓作為最高價值主體，把執(zhí)政為民作為最高價值取向。一是強化流入地的社會保障，確保社會救助制度的協(xié)調(diào)運作。一方面要加大資金投入，拓寬社會保障的資金來源渠道。2011年，中央財政首次安排流浪乞討人員救助專項補助經(jīng)費10億元，這表明了我國對流浪乞討人員社會保障的重視以及解決流浪乞討人員問題的決心。各級政府應(yīng)當(dāng)把對流浪乞討人員的社會救助工作資金列入當(dāng)?shù)氐呢斦A(yù)算給予保障，并吸納來自社會組織和個人的救助經(jīng)費，確保經(jīng)費充足。另一方面要加強對流浪乞討人員社會保障工作的監(jiān)督管理。在規(guī)范社會保障申請審批程序等業(yè)務(wù)流程的同時，加強民政部門以及其他社會保障相關(guān)部門的自我監(jiān)督，并充分發(fā)揮各級紀(jì)檢監(jiān)察部門和宣傳輿論的監(jiān)督作用，確保流浪乞討人員的社會保障工作的公開、公平、公正。二是做好流出地的社會保障，推進(jìn)農(nóng)村低保工作。扎實推進(jìn)農(nóng)村的低保工作，保障農(nóng)村貧困群眾的基本生活，這是從根源上減少流浪乞討現(xiàn)象和有效遏制“二次流浪”的關(guān)鍵。一方面要建立和完善農(nóng)村低保工作機(jī)制，把低保工作納入黨委、政府的重要議事日程和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，及時、有效地解決低保工作中的困難和問題；另一方面要科學(xué)合理制訂保障標(biāo)準(zhǔn)、范圍，在充分考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民消費水平和政府財力情況的基礎(chǔ)上，制訂出與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與貧困群眾的需求相適應(yīng)的保障標(biāo)準(zhǔn)和范圍。此外，要多層次籌集資金，在加大中央和省級財政補助力度的同時，合理確定需由各省自治區(qū)、直轄市籌集的低保資金的本級與市縣一級負(fù)擔(dān)的比例，切實加大低保資金投入。

四、結(jié)語

流浪乞討人員是特殊人群的一個組成部分，是社會中的弱勢群體，也是不可忽視的社會群體。政府作為公民權(quán)益的保護(hù)者和公共秩序的維護(hù)者，要在依法治國背景下加強流浪乞討人員的管理與服務(wù)，在維護(hù)社會治安的同時切實保障流浪乞討人員的合法權(quán)益，達(dá)到利益上的雙贏與平衡，為構(gòu)建社會主義和諧社會創(chuàng)建安全、穩(wěn)定、和諧的社會環(huán)境。

[1]王逸吟，殷泓黨.領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略——專家學(xué)者回想和闡釋“依法治國”的提出、確立和完善[N].光明日報，2014-10-17.

[2]王光照.中國古代乞丐風(fēng)俗[M].西安：陜西人民出版社，1994.

[3]張希敏.中國救助機(jī)構(gòu)2013年救助流浪、乞討人員235萬人次[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2014/ 02-28/5896784.shtm l，2014-02-28.

[4]“流浪未成年人救助保護(hù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”發(fā)布會舉行[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2008-11/25/content_1158839.htm l，2008-11-25.

[5]畢樹沙.構(gòu)建多元聯(lián)合型的流浪乞討人員社會救助制度探討[J].湘潮，2010，（8）.

[6][美]約翰．羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等，譯．北京：中國社會科學(xué)出版社，1988.

[責(zé)任編輯：周志華]

曾偉，邊境與民族地區(qū)社會穩(wěn)定研究中心主任，副教授；周俊，邊境與民族地區(qū)社會穩(wěn)定研究中心講師，廣西南寧530028

D90-052

A

1004-4434(2015)01-0140-04

2014廣西公安科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)項目“法治視閾下的社會特殊群體管控研究”（GAT2014-21）；2012年湖南省教育廳重點項目“特殊人群犯罪管控研究”（12A044）