彭忠益，粟多樹

政策認(rèn)同：基于我國社會(huì)利益多元化視角的分析

彭忠益，粟多樹

利益是在一定生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)上獲得了社會(huì)內(nèi)容和特性的需要，而人們的需要各不相同，使得常態(tài)社會(huì)必然是一個(gè)利益多元化的社會(huì)。1978年的改革開放使中國社會(huì)不僅進(jìn)入了從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型時(shí)期，也使利益關(guān)系結(jié)束了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代高度一致的局面，產(chǎn)生了巨大分化，出現(xiàn)了眾多利益主體，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。這種多元化的利益格局對(duì)公共政策產(chǎn)生了諸多不確定性影響，尤其使政策認(rèn)同面臨著極大的困難。當(dāng)然，另一方面又可以避免盲目的政策認(rèn)同。為了提高政策認(rèn)同的質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的成功，需要在寬容中采取多種措施，協(xié)調(diào)整合多元的利益關(guān)系。

社會(huì)轉(zhuǎn)型期；社會(huì)利益；多元化；政策認(rèn)同

公共政策是現(xiàn)代政治運(yùn)行過程的成果，是公共意志和理性選擇的產(chǎn)品。作為一種解決問題的“產(chǎn)品”，公共政策能否真正解決問題，不僅取決于其本身制定得如何，還取決于有關(guān)群體是否認(rèn)可、接受該政策。如果有關(guān)群體尤其是政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體認(rèn)可、接受一項(xiàng)政策，這項(xiàng)政策就可以擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)，這樣的政策就可以順理成章得到順利執(zhí)行、實(shí)施，反之則困難重重。而在影響人們是否認(rèn)可、接受一項(xiàng)政策的諸多因素里最關(guān)鍵的就是利益了，因?yàn)椤叭藗優(yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[1]（P187）。這就涉及到在政策運(yùn)行過程中，不僅要重視政策制定階段各方利益的平衡，而且在執(zhí)行過程中更要積極關(guān)注因此而受到影響的目標(biāo)群體，做好各方利益的斡旋、協(xié)調(diào)工作，保證最大限度的政策認(rèn)同。這一點(diǎn)，對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國而言尤為重要。許多看起來很不錯(cuò)的政策實(shí)施起來其效果之所以大打折扣，甚至出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”或“政策變形走樣”的情況，歸根到底就是這種“利益”協(xié)調(diào)不到位。

一、從同一性走向多元化——我國轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益分配的必然規(guī)定

利益是人生存和發(fā)展的本根，是人與人、人與社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)劑，也是社會(huì)得以運(yùn)轉(zhuǎn)的潤滑劑。因?yàn)椤叭藗優(yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是，為了生活，首先就需要衣、食、住以及其它東西”[2]（P31）?！耙?、食、住以及其他東西”——這些人們需要的對(duì)象，總括起來就構(gòu)成了人們的利益。而人類“第一個(gè)歷史活動(dòng)就是生產(chǎn)滿足這些需要的資料，即生產(chǎn)物質(zhì)生活本身”[2]（P32）?？梢?，人類活動(dòng)從一開始就同需要和利益聯(lián)系在一起，并且由利益和需要引起和發(fā)動(dòng)。一部人類歷史可以說就是一部人類追求利益、滿足需要之史。對(duì)此，我國第一個(gè)系統(tǒng)論述利益問題的管仲也有同感。他認(rèn)為，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”。在西方，英文的利益“interest”一詞來自于拉丁文“interesse”，愿意為“夾在中間”，后引申為在非報(bào)酬性的東西和事件中包含著某些報(bào)酬性的成分之意[3]（P45）。而西方最早涉及利益問題的是古希臘智者普羅泰哥拉。他從人的主體性出發(fā)論述了利益，并還談到了個(gè)人利益和國家利益的關(guān)系問題。然而，無論其怎樣談利論益，中外歷史上的思想家們囿于階級(jí)立場(chǎng)或方法上的局限，都沒能完全科學(xué)揭示利益的形成和本質(zhì)。只有馬克思主義經(jīng)典作家們從辯證唯物主義和歷史唯物主義出發(fā)，科學(xué)地、深刻地指出，人的利益的形成是一個(gè)從人的需要到人的勞動(dòng)再到社會(huì)關(guān)系的邏輯過程，而利益的本質(zhì)就是在一定社會(huì)生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會(huì)內(nèi)容和特性的需要。在諸多利益形式中，又以社會(huì)利益最為核心，影響最為廣泛和深遠(yuǎn)。所謂社會(huì)利益，是指在一定社會(huì)形式中滿足社會(huì)需要的對(duì)象[4]（P69）。由于資源的稀缺性，不同的利益主體為了最大限度地爭奪、增進(jìn)、維護(hù)自己的利益，必然會(huì)在其本質(zhì)就是調(diào)節(jié)利益的政策上互相博弈，使得政策從制定到執(zhí)行就是一個(gè)紛爭不斷的領(lǐng)域。一項(xiàng)政策也只有獲得大多數(shù)人的認(rèn)同才有可能得到順利執(zhí)行。因此利益多元化的社會(huì)對(duì)政策認(rèn)同而言是個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這對(duì)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、社會(huì)利益不僅呈多元化之勢(shì)且尚不規(guī)范的中國來說更是如此。

推動(dòng)中國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期最為宏觀的動(dòng)力當(dāng)然是1978年開始的改革開放。那一年東方這個(gè)大國在結(jié)束了文革后終于社會(huì)恢復(fù)穩(wěn)定，政治回歸正常，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到正軌。伴隨著工作重心的轉(zhuǎn)移，封閉已久的國門漸次開啟。一方面，國門逐漸打開，國外的或西方的各種思想、觀念漸次傳入，其中當(dāng)然既有積極的、合理的也有消極的甚至反動(dòng)的。而影響最大的當(dāng)屬市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念、個(gè)人主義等。在這些觀念的沖擊下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所倡導(dǎo)的國家至上、集體主義等忽視個(gè)人感受的觀念頓時(shí)土崩瓦解。另一方面，為了盡快從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)變到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家不僅簡政放權(quán)，改變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，還鼓勵(lì)私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這些措施極大地喚醒了深藏于人們心中的個(gè)體利益意識(shí)，使個(gè)體對(duì)利益的合理追求不僅獲得了廣泛的空間，而且有了政策支持、制度保障。從此不同個(gè)體、不同部門、不同區(qū)域甚至不同政府層級(jí)的利益處于不斷分化當(dāng)中，并在此過程中因追求不同的利益而不斷地分化、整合，又因中國目前正處于從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、從農(nóng)業(yè)走向工業(yè)、從封閉走向開放、從農(nóng)村走向城市的社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期而有著十分明顯的差序分化，具體表現(xiàn)為：

（一）中央與地方之間利益的分化

中央與地方是行政層級(jí)上的兩個(gè)極，中央處于頂端，要統(tǒng)領(lǐng)全局；地方處于基端，要服從中央。作為兩個(gè)不同的行為主體，中央和地方都有著自己相對(duì)的利益。然而，這種利益關(guān)系在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代被人為抹殺了。中央憑借指令性的手段統(tǒng)一確定資源的分配，地方只能無條件服從于中央的整體利益，致使全國處于沒有活力的整體性狀態(tài)中。改革開放以來，為了調(diào)動(dòng)兩個(gè)方面的積極性，中央一方面積極地自我調(diào)整，另一方面，向地方“放權(quán)讓利”，進(jìn)行分稅制改革，“分灶吃飯”。這就打破了“整體性狀態(tài)”，但也帶來了新的矛盾：一是地方擁有的獨(dú)立自主權(quán)日益增多，中央下放給企業(yè)的很多權(quán)力被地方政府截留，政企關(guān)系地方化，傳統(tǒng)的“條條專政”被“塊塊專政”代替。二是中央對(duì)全國的財(cái)政控制能力逐漸削弱，中央財(cái)政收入的比重已由1980年代初的60%以上降至現(xiàn)在的40%左右[5]。

（二）區(qū)域之間利益的分化

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全國不僅從上到下一盤棋，而且從東到西也是一盤棋。區(qū)域之間沒有差異，沒有因地區(qū)之間的優(yōu)勢(shì)不同，特色各異而表現(xiàn)出差序化現(xiàn)象，而是高度的均等化。1970年代末以來，伴隨著讓一部分人，一部分有優(yōu)勢(shì)、有條件的地方先富起來政策的實(shí)施，全國明顯出現(xiàn)了東、中、西的三個(gè)發(fā)展層級(jí)。從國內(nèi)生產(chǎn)總值的年均增長率來看，1979-1990年，東、中、西三地帶分別為9.5%、8.5%、3.9%，地帶間增長率差距在1個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)。1991-1994年，東、中、西地區(qū)增長率分別上升到16.3%、11.6%、10.5%，東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間增長率差距擴(kuò)大到5-6個(gè)百分點(diǎn)。目前全國還有592個(gè)貧困縣，東、中、西部地區(qū)分別占17.7%、30.4%、51.9%。按人口計(jì)，約90%集中在中、西部地區(qū)[6]。

（三）階層利益之間的分化

由于經(jīng)濟(jì)條件和政治地位等的差異，人們必然會(huì)分化成不同的階層，也就是所謂的“物以類聚，人以群分”。對(duì)于社會(huì)分層現(xiàn)象最早進(jìn)行理論研究的當(dāng)屬德國一代知名學(xué)者馬克斯·韋伯。韋伯對(duì)看似紛繁復(fù)雜的社會(huì)分層現(xiàn)象進(jìn)行深入研究后提出了著名的“三位一體”理論：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在著階級(jí)，在社會(huì)領(lǐng)域存在著身份地位，在政治領(lǐng)域存在著政治派別。而改革分開放以來對(duì)我國社會(huì)分層現(xiàn)象進(jìn)行研究取得最卓越成果的當(dāng)屬中國社會(huì)科學(xué)院“當(dāng)代中國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)課題組”。其研究發(fā)現(xiàn)，中國社會(huì)已分化為十大階層，凡是現(xiàn)代化社會(huì)階層的基本構(gòu)成成分都已具備，現(xiàn)代化的社會(huì)階層位序已經(jīng)確立，一個(gè)現(xiàn)代化社會(huì)階層結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。這十大階層是：國家與社會(huì)管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個(gè)體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層[5]。由于在勞動(dòng)分工、權(quán)威等級(jí)、生產(chǎn)關(guān)系和制度分割中處于不同位置，它們的資源占有情況也不同。因而還不是一個(gè)公平、開放、合理的現(xiàn)代社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，存在引發(fā)社會(huì)危機(jī)的結(jié)構(gòu)性因素。這樣失衡的階層結(jié)構(gòu)既不穩(wěn)定、也對(duì)政策認(rèn)同提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（四）職業(yè)利益之間的分化

分工既是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，也是人類社會(huì)的一種普遍現(xiàn)象。因?yàn)椤耙粋€(gè)從事這么多種工作的人，是絕不可能把一切都做好的”[7]（P321）?？梢哉f，沒有分工也就沒有社會(huì)的發(fā)展，每一次分工的出現(xiàn)都是人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的標(biāo)志。分工在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也給處于不同行業(yè)的人們帶來收益，調(diào)動(dòng)人們勞動(dòng)的積極性，提高生產(chǎn)率。但是，如果因行業(yè)差異而導(dǎo)致不同職業(yè)間職工收入差距過大的話，則會(huì)出現(xiàn)適得其反的局面。使整個(gè)社會(huì)處于因職業(yè)收入過大而引起的利益沖突中，無形中加劇了政策認(rèn)同成本。改革開放以來，我國的這種職業(yè)收入差距更是有增無減，突出表現(xiàn)為壟斷行業(yè)的高工資高福利與其他行業(yè)的低工資低福利。根據(jù)國資委編制的統(tǒng)計(jì)年報(bào)，2005年利潤排名前40家企業(yè)主要來自石油化工、冶金、通信和電力系統(tǒng)等壟斷行業(yè)。2005年，我國官方報(bào)道高收入行業(yè)包括電信、銀行、保險(xiǎn)、證劵、石油、石化、煙草、航空、鐵路、房地產(chǎn)、外企等[6]。低收入行業(yè)為農(nóng)林牧漁業(yè)、批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲業(yè)、制造業(yè)、采掘業(yè)等，最高的金融、保險(xiǎn)也已是農(nóng)林牧漁業(yè)的約2.4倍[6]。

（五）城鄉(xiāng)之間利益的分化

“中國的城市像歐洲，農(nóng)村像非洲?！边@句話雖有過火之嫌，但也深刻形象地反應(yīng)了當(dāng)今中國城鄉(xiāng)之間的差距。從基尼系數(shù)來看，1978年我國城鄉(xiāng)基尼系數(shù)均在0.2左右，而1998年為0.456，1999年為0.457，2000年為0.458，2001年達(dá)到了0.459，這之后每年仍以0.1%的速度在遞增[8]（P8-9）。此外，這種差距還表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是城鄉(xiāng)之間的差距在不斷拉大。1978年我國城鄉(xiāng)居民年均收入之比為2.37∶1，1994年拉到2.61∶1；居民存款數(shù)額在1978年城鎮(zhèn)是154.9億元，農(nóng)村居民委55.7億元，二者差距達(dá)2.78∶1，到1995年差距則上升為3.79∶1[6]。二是城鄉(xiāng)各自內(nèi)部之間的差距也在不斷拉大。改革開放以來雖然城市居民收入水平整體在提高，但同時(shí)也在拉開差距。1995年貧困階層家庭平均收入為4821元，溫飽家庭戶均收入為12195元，小康家庭是23495元，富裕家庭則達(dá)到80091元，是貧困家庭收入的16.6倍[6]。在農(nóng)村內(nèi)部，這種分化朝向兩個(gè)方向發(fā)展：一個(gè)是不同行業(yè)、不同部門間農(nóng)民收入差距的擴(kuò)大，另一個(gè)是雇主與雇工之間的收入差距相當(dāng)懸殊。

二、一柄雙刃劍——我國社會(huì)利益多元化對(duì)政策認(rèn)同的雙重效應(yīng)

眾所周知，公共政策是政府為有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益而制定的行為準(zhǔn)則。就其本質(zhì)而言，政策其實(shí)就是一種利益調(diào)節(jié)器，通過實(shí)施，使得利益在不同的群體、部門甚至地區(qū)間流動(dòng)。因此，一項(xiàng)政策的執(zhí)行，必然會(huì)出現(xiàn)有的人因此而受益，有的人則因此受損，當(dāng)然也存在有的人的利益既不受損也不受益的第三種情況。這就會(huì)出現(xiàn)這樣的矛盾：受益的人必會(huì)堅(jiān)定支持該項(xiàng)政策，受損的人則會(huì)堅(jiān)決反對(duì)，而沒受影響的則可能事不關(guān)己高高掛起，采取隔岸觀火策略。在利益多元化的社會(huì)里，由于多元利益主體的存在，這樣矛盾的存在更是一種常態(tài)化現(xiàn)象。而我們所能做的不是要消除矛盾而是把矛盾控制在合理的范圍之內(nèi)，能達(dá)到如此效果的最好辦法就是做好政策執(zhí)行前的政策認(rèn)同工作。從總體上來說，利益多元化對(duì)政策認(rèn)同本身也是一柄雙刃劍。一方面，它使政策認(rèn)同面臨著極大的困難；另一方面可以避免盲目的政策認(rèn)同，迫使政策制定者在執(zhí)行某項(xiàng)政策前認(rèn)真、周全地考慮，顧及到方方面面的感受和利益損益，盡可能使該項(xiàng)政策更加科學(xué)化。

（一）多元化的利益格局無疑大大增大了政策認(rèn)同的難度

政策是政府為了解決面臨的公共問題而行使公共權(quán)力的一種行為，這種行為的發(fā)生就像一顆石頭扔進(jìn)池塘一樣在社會(huì)中引起波紋式的反應(yīng)，而反應(yīng)的基石則是利益損益的預(yù)期。在利益多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，不同利益主體的利益不可能是完全一致的，都有著自己特殊利益與追求，都想使自己的利益最大化。這種利益差異使得人們對(duì)政策有著不同的反應(yīng)與預(yù)期，認(rèn)同過程成為各種利益主體互相博弈的場(chǎng)所，充滿了復(fù)雜的困難局面，致使有的政策遲遲難以出臺(tái)，哪怕就是出臺(tái)實(shí)施了也難以執(zhí)行或執(zhí)行效果不佳。而處于轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)，這種多元化的利益格局還表現(xiàn)出多、大、難的特征：

所謂“多”，指的就是利益主體眾多。隨著利益意識(shí)的覺醒，人們不再羞談利益，更不會(huì)言金錢色變，而是光明正大地談金言利，干勁十足地追求自己的利益。這樣就使得我國在轉(zhuǎn)型時(shí)期亦即在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，各種利益主體不斷涌現(xiàn)。從總體上說，我國利益主體的多元化主要表現(xiàn)為國家、地方、單位、群體、個(gè)人都成為一級(jí)利益主體。中央政府代表國家的整體利益和長遠(yuǎn)利益，負(fù)責(zé)制訂長遠(yuǎn)規(guī)劃；各級(jí)地方政府代表一定行政區(qū)域的共同利益；各級(jí)主管部門及行業(yè)協(xié)會(huì)代表各個(gè)部門的利益；各種類型的企業(yè)都是具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的法人，居民個(gè)人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中也成為具有獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)主體，并可以形成各種類型的利益群體[6]。

所謂“大”，指的就是不同利益主體之間的貧富差距在拉大。市場(chǎng)競(jìng)爭的結(jié)局必然是優(yōu)勝劣汰。在參與市場(chǎng)競(jìng)爭過程中，由于先天和后天以及機(jī)遇等因素的影響，使得不同主體之間必然會(huì)出現(xiàn)不同的物質(zhì)收益，而不完善的社會(huì)財(cái)富分配制度和某些領(lǐng)域不公平的競(jìng)爭更使這種差距不斷拉大。國際上通常采用基尼系數(shù)作為杠桿來衡量一國貧富差距是否適度：系數(shù)在0.2以下為收入絕對(duì)平均，0.2-0.3之間表明較為平均，0.3-0.4之間說明相對(duì)合理，0.4-0.5之間體現(xiàn)收入差距較大，0.6以上則表示收入差距懸殊。而我國的基尼系數(shù)在2000年已達(dá)到了0.458，2002年為0.460，2004年為0.47。并且每年大約以0.001個(gè)點(diǎn)的速度在提高[9]。這就說明，在轉(zhuǎn)型期我國多元化的利益格局不僅成型，而且不同利益主體之間的貧富差距在快速拉大。

所謂“難”，指的就是協(xié)調(diào)、整合不同利益主體之間的矛盾很難。利益決定立場(chǎng)[10]，利益的不同必然使人們表現(xiàn)出不同的立場(chǎng)，不同的立場(chǎng)其本質(zhì)就是要最大限度維護(hù)、增進(jìn)自己的利益。利益整合不是強(qiáng)行抽高補(bǔ)低，拉平各個(gè)利益主體的差距。其前提是承認(rèn)各種利益群體存在的合理性，充分發(fā)揮公共權(quán)力的調(diào)控職能，妥善處理社會(huì)各階層的利益關(guān)系，保證所有階層能共同分享改革發(fā)展的成果[10]。然而，具有悖論意味的是社會(huì)利益資源總是稀缺的、有限的，而人作為理性的經(jīng)濟(jì)人，其利益追求具有多向性、多樣性[10]。再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不完善，有關(guān)政治設(shè)施的不完備，相關(guān)法律法規(guī)存在漏出效應(yīng)，使得正常的利益表達(dá)和利益要求不能很好地通過正規(guī)渠道進(jìn)行表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，而非法的、暴利的獲利方式依舊有存在的空間。這一切使得協(xié)調(diào)、整合不同利益主體之間的矛盾是一個(gè)需要長期奮斗的過程。

（二）多元化的利益格局雖然增大了政策認(rèn)同的難度，但也可以避免盲目的政策認(rèn)同，迫使政策制定者更加細(xì)致、周全地考慮政策，全面權(quán)衡方方面面的利益關(guān)系

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家通過全民公有制的制度設(shè)計(jì)，人為地強(qiáng)行剝奪了人們的個(gè)體利益，致使政策在這種沒有特殊利益的環(huán)境里可以毫無顧忌地暢通執(zhí)行。而這種沒有任何特殊利益考量的政策在執(zhí)行中其實(shí)不是遭到了夸大式的執(zhí)行就是受到了政治神話般的待遇，而很難得以按照政策應(yīng)有的精神來執(zhí)行。多元化的利益格局使這種神話得以改變。一方面它可以避免不必要的政策，這種不必要的政策指的就是制定得過早或過晚的政策。由于公共問題的復(fù)雜性和人的知識(shí)的有限性，使得有的政策的出臺(tái)會(huì)出現(xiàn)過早或過晚的問題，而多元利益格局的存在，必然會(huì)使這樣不合時(shí)宜的政策損害到大多數(shù)人的利益，因而有可能在眾人的反對(duì)聲中退出歷史舞臺(tái)。另一方面，它促使政策制定者更加周全地考慮問題，考量各方面的感受和利益損益，全面權(quán)衡好個(gè)人利益、集體利益和國家利益之間的關(guān)系，使政策盡可能照顧到大多數(shù)人的利益。

（三）由上述可以發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)社會(huì)利益多元化的社會(huì)里，目標(biāo)群體對(duì)政策能否得以順利執(zhí)行有著至關(guān)重要的影響

當(dāng)政策符合他們的利益預(yù)期時(shí)，就能實(shí)現(xiàn)最大限度地政策認(rèn)同，進(jìn)而使得政策可以順利地執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，一項(xiàng)政策也就可以圓滿終結(jié)。在某一個(gè)領(lǐng)域里，這樣的情景重復(fù)多次后，就可以在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，考慮實(shí)現(xiàn)政策法律化。反之，一項(xiàng)政策可能就會(huì)在目標(biāo)群體的一片反對(duì)聲中無疾而終。這樣的政策過程，我們可以用如下圖1表示出來。

圖1　目標(biāo)群體不同的態(tài)度對(duì)政策執(zhí)行過程的影響

三、多元利益的有機(jī)整合——實(shí)現(xiàn)政策認(rèn)同的制度取向

馬克思和恩格斯指出：“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態(tài)采取一種和實(shí)際利益（不論是單個(gè)的還是共同的）脫離的獨(dú)立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式……正因?yàn)楦鱾€(gè)個(gè)人追求的僅僅是自己的特殊的、對(duì)他們來說是同他們的共同利益不相符合的利益……另一方面，這些特殊利益始終在真正地反對(duì)共同利益和虛幻的共同利益，這些特殊利益的實(shí)際斗爭使得通過以國家姿態(tài)出現(xiàn)的虛幻的‘普遍’利益來對(duì)特殊利益進(jìn)行實(shí)際的干涉和約束成為必要?！盵1]（P37-38）事實(shí)上，政策實(shí)施的效果如何，雖然離不開政策執(zhí)行的力度，但最終還是取決于接受者的自覺認(rèn)同與內(nèi)化，取決于接受者的政治社會(huì)化水平和主動(dòng)配合程度。那種敢怒不敢言的默認(rèn)與服從，無疑會(huì)使政策效益大打折扣。相反，政策一旦化成接受者的自覺行動(dòng)，就會(huì)贏得巨大的執(zhí)行成功[11]。在利益多元化的時(shí)代，要想贏得這種成功，需要多方努力，措施得力，制度給力方可湊效。

（一）擴(kuò)大政策參與是前提

“民主決定于參與——即受政策影響的社會(huì)成員參與決策。”[12]（P12）政治民主化發(fā)展的重要成果之一就是公共政策制定過程不再神秘化，不再是少數(shù)精英說了算，更不再只是反映和維護(hù)少數(shù)人的利益，而是廣大目標(biāo)群體參與到政策過程中來，在政策過程中充分表達(dá)自身利益訴求，積極反映自己對(duì)政策問題、政策內(nèi)容以及政策目標(biāo)等的看法，擴(kuò)大自己對(duì)政策的影響力，并根據(jù)時(shí)機(jī)調(diào)整自己的立場(chǎng)。雖然有學(xué)者認(rèn)為公民的政策參與“在多重因素的作用下，其影響具有不確定性，可能是積極的，也可能是消極的，它能夠帶來重要的收益，但也可能導(dǎo)致嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)”[13]。但是，從整體和長遠(yuǎn)的角度來看，公民積極的政策參與絕對(duì)是利大于弊！這不僅可以有效傳達(dá)目標(biāo)群體的意愿，還可以及時(shí)協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，尤其是在利益多元化、利益矛盾尖銳化的轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種參與可以及時(shí)化解政策矛盾，實(shí)現(xiàn)最大程度的政策認(rèn)同。

由于傳統(tǒng)官僚文化的影響依舊存在，致使公民的政策參與意識(shí)不強(qiáng)，總是認(rèn)為政策的制定是少數(shù)肉食者謀之的事情。與此同時(shí)，我國公共政策體制的基本特征是黨政精英壟斷社會(huì)資源和決策權(quán)力，其運(yùn)行的基本方式是“內(nèi)輸入”，決策過程中利益要求不是由政治體系外部的社會(huì)結(jié)構(gòu)輸入決策中樞，而是由權(quán)力精英“為民做主”，它所依靠的不是多元決策下的社會(huì)互動(dòng)過程，而是權(quán)力精英的政治折中[14]（P53）。改革開放后，隨著社會(huì)精英的崛起，我國公共政策體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政精英主導(dǎo)、社會(huì)精英參與型”，但這種體制也仍舊沒有為公民的政策參與留下足夠的體制空間，他們?cè)谡麄€(gè)政策過程中仍處于較為邊緣的地位。因此，如何改造傳統(tǒng)政治文化，消除“我參不參與是無關(guān)緊要的，我的意見也不會(huì)有人重視”的心理意識(shí)，進(jìn)行制度創(chuàng)新，為公民的政策參與創(chuàng)造制度條件，使其可以及時(shí)、合法、有效地參與到政策過程中來，對(duì)于政策認(rèn)同的實(shí)現(xiàn)而言，其意義不言而喻。

（二）加強(qiáng)政策宣傳是條件

政策參與的目的是讓政策相關(guān)者參與到政策制定中來，并在政策制定過程中充分表達(dá)訴求，最大限度地反應(yīng)各方面的利益關(guān)系，消除彼此間的利益沖突，為政策認(rèn)同提供可能。然而，囿于條件的限制，并不是每個(gè)政策相關(guān)者都能參與進(jìn)來，對(duì)那些沒法參與到政策制定過程中來的相關(guān)者，實(shí)現(xiàn)政策認(rèn)同的可行的途徑就是加強(qiáng)政策宣傳。通過各種形式的政策宣傳可以使廣大政策目標(biāo)群體充分認(rèn)識(shí)到所推行的政策與他們自己切身利益之間的緊密關(guān)系，使他們認(rèn)同并自覺自愿地接受政策，從而為政策的有效執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

不僅重視政策的制定過程，而且充分重視政策執(zhí)行過程中的宣傳活動(dòng)，是我們黨一貫的優(yōu)良作風(fēng)和傳統(tǒng)。毛澤東就曾經(jīng)多次指出：“任何政策，如果只作簡單的說明，而不作系統(tǒng)的說明，即不能動(dòng)員黨員與群眾，從事正確的實(shí)踐?！盵15]（P296）“我們的政策，不光要使領(lǐng)導(dǎo)者知道，干部知道，還要使廣大的群眾知道。有關(guān)政策的問題，一般都應(yīng)當(dāng)在黨的報(bào)紙上或者刊物上進(jìn)行宣傳……群眾知道了真理，有了共同的目的，就會(huì)齊心來做……群眾齊心了，一切事情就好辦了?！盵16]（P1318）并且，“善于把黨的政策變?yōu)槿罕姷男袆?dòng)，善于使我們的每一個(gè)行動(dòng)，每一次斗爭，不但領(lǐng)導(dǎo)干部懂得，而且廣大群眾都能懂得，都能掌握，這是一項(xiàng)馬克思列寧主義的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)”[17]（P1319）。搞好政策宣傳不僅十分必要，而且在宣傳過程中還要注意運(yùn)用正確的方法，選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，堅(jiān)持有效的原則。只有這樣，才能促進(jìn)政策目標(biāo)群體對(duì)所推行政策的認(rèn)知和理解，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的認(rèn)同與內(nèi)化，最終提高政策執(zhí)行的效率。

（三）構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制是保障

利益是人們生存和發(fā)展的先決條件，也是人們追求的永恒主題。因?yàn)椤八枷胍坏╇x開‘利益’，就一定會(huì)使自己出丑”[18]（P103）。利益是社會(huì)的基礎(chǔ)，是人與人之間關(guān)系的基礎(chǔ)，而利益關(guān)系則是社會(huì)中最根本的社會(huì)關(guān)系，是維系社會(huì)存在的本質(zhì)的、必然的、經(jīng)常的因素。在利益關(guān)系運(yùn)行過程中，不僅每個(gè)個(gè)體的利益需求不同，就是同一個(gè)體在不同時(shí)期、不同境況下的利益需求也不一樣。這些多樣化、多層次的利益需求在各自追求的過程中必然發(fā)生碰撞、產(chǎn)生矛盾和沖突。而這種利益矛盾和沖突如果處理不當(dāng)，協(xié)調(diào)不好，就會(huì)成為引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的導(dǎo)火索。能夠避免這根導(dǎo)火索引爆的最重要的途徑就是構(gòu)建起靈活有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

推動(dòng)中國社會(huì)走向轉(zhuǎn)型的最大動(dòng)力是社會(huì)主義改革和對(duì)外開放。改革的本質(zhì)不僅是舊制度的變革，更是一場(chǎng)政治經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整。伴隨著調(diào)整的深入，使得整個(gè)社會(huì)利益關(guān)系進(jìn)入到了多元化時(shí)代：利益主體多元化，利益來源多樣化，利益差別擴(kuò)大化，利益關(guān)系復(fù)雜化，利益表達(dá)公開化，利益沖突尖銳化。這樣一種多元化的格局，使得政策過程成為各種利益主體相互博弈的過程，充滿了復(fù)雜性與非確定性，導(dǎo)致政策認(rèn)同危機(jī)的出現(xiàn)。這時(shí)候就需要作為政策主體的政府充分發(fā)揮利益協(xié)調(diào)主體的主導(dǎo)性作用，搭建起一個(gè)由利益導(dǎo)向機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、約束機(jī)制和矛盾疏導(dǎo)機(jī)制組成的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使政策全面反映各方利益、照顧各方訴求、補(bǔ)償各方差異、疏導(dǎo)各方矛盾；把推動(dòng)人們活動(dòng)的利益因素納入到整體的社會(huì)機(jī)制之中，進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和整合，最終確立個(gè)人與集體、局部與整體、當(dāng)前與長遠(yuǎn)利益的動(dòng)態(tài)平衡[19]。唯有如此，才能增進(jìn)目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同、理解與支持。

（四）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展是關(guān)鍵

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“發(fā)展”的核心，也是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，在社會(huì)發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了發(fā)動(dòng)機(jī)的作用。人類社會(huì)之所以不斷從野蠻走向文明、從封閉走向開放、從落后走向發(fā)達(dá)、從鄉(xiāng)村走向城市、從農(nóng)業(yè)走向工業(yè)乃至后工業(yè)時(shí)代，最關(guān)鍵的因素就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，物質(zhì)財(cái)富不斷豐富，生產(chǎn)工具不斷改進(jìn)。曾經(jīng)只有達(dá)官顯貴才能享受到的物品現(xiàn)在之所以走進(jìn)尋常百姓家，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于個(gè)體差異的客觀存在、制度缺陷的效應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)成員占有的資源、擁有的財(cái)富必然出現(xiàn)差異。這種經(jīng)濟(jì)地位上的差異使得社會(huì)利益關(guān)系呈現(xiàn)出多樣化、差異化的特征。而以利益關(guān)系調(diào)節(jié)為己任的公共政策在多樣化、差異化的局勢(shì)下，要想增進(jìn)政策認(rèn)同，化解利益矛盾，最重要的還是要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。只有整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，大家都能共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，利益差距才不至于擴(kuò)大。在不斷縮小的利用差距面前，政策認(rèn)同自然成為水到渠成的事情。

經(jīng)過三十多年的改革開放，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世公認(rèn)的成就，實(shí)現(xiàn)了年均9.6%的高速增長。人民生活水平大大提高，個(gè)別地區(qū)、個(gè)別群體甚至達(dá)到了發(fā)達(dá)水平。然而，在這華麗的背后，不同職業(yè)之間、不同階層之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間乃至人與自然之間的平衡在消失，貧富差距在迅速拉開。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，當(dāng)一國人均GDP在1000美元至4000美元之間時(shí)，往往就是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略“關(guān)口”。這樣的“關(guān)口”對(duì)政策認(rèn)同而言是一道需要跨越的卡夫丁峽谷，而收縮這個(gè)“關(guān)口”的最佳方式就是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問題是壓倒一切的政治問題”[20]（P194）。

四、結(jié)語

當(dāng)今是一個(gè)全球化、信息化、市場(chǎng)化的時(shí)代，也是一個(gè)多元化的時(shí)代。在這樣的時(shí)代里，對(duì)政策認(rèn)同構(gòu)成影響的除了多樣化的利益之外，不同的價(jià)值觀、多樣化的思想文化等也深刻地影響著政策認(rèn)同的實(shí)現(xiàn)。因此，除了探討多元化利益對(duì)政策認(rèn)同的影響之外，差異化的思想文化、多維的價(jià)值觀對(duì)政策認(rèn)同有著什么樣的影響，領(lǐng)導(dǎo)者、政策制定者、執(zhí)行者等政策主體在其中又該扮演著什么樣的角色，發(fā)揮著什么樣的功能等都是值得我們進(jìn)一步深入思考的問題。

[1]馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

[2]馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[3]王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[4]蘇宏章.利益論[M].沈陽：遼寧大學(xué)出版社，1991.

[5]胡颯.當(dāng)前我國社會(huì)利益分化的特點(diǎn)[J].吉林工程技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（9）.

[6]何海兵.當(dāng)代中國社會(huì)利益分化研究綜述[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（4）.

[7]馬克思恩格斯全集.第32卷[M].北京：人民出版社，1998.

[8]陸學(xué)藝.當(dāng)代中國社會(huì)階層研究報(bào)告[R].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

[9]胡凱，熊琴.我國利益多元化下的公共政策制定初探[J].長沙鐵道學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，（3）.

[10]劉華安.改革進(jìn)程中的利益分化與整合[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（2）.

[11]王國紅.試論政策執(zhí)行中的政策認(rèn)同[J].湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（4）.

[12]卡爾·科恩.論民主[M].聶崇信，等，譯.北京：商務(wù)印書館，1988.

[13]馬曉娟.公共政策參與的功能分析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（2）.

[14]胡偉.政府過程[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[15]毛澤東書信集[M].北京：人民出版社，1965.

[16]毛澤東選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1981.

[17]毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991.

[18]馬克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1957.

[19]趙建杰.利益沖突到利益和諧發(fā)展的“拐點(diǎn)”：新時(shí)期我國利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建[J].周口師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（1）.

[20]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[責(zé)任編輯：周志華]

彭忠益，中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；粟多樹，中南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，湖南長沙410083

C91

A

1004-4434(2015)01-0113-07

2013年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“基于微博問政的社會(huì)沖突治理機(jī)制研究”（13YJA630068）、湖南省社科基金重大委托項(xiàng)目“綜合性大學(xué)人文社科跨學(xué)科協(xié)同教育創(chuàng)新研究”（13WTA25）、湖南省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃指導(dǎo)性項(xiàng)目“災(zāi)后弱勢(shì)群體的公共產(chǎn)品供給與政府責(zé)任研究”（湘科政字[2009]115號(hào)）和湖南省十二五重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目資助的階段性成果