周艷華馮 幫崔夢川

（1．湖北師范學院教務處，湖北黃石435002；2．湖北師范學院教育科學學院，湖北黃石435002）

教改論壇

異地高考政策實施的困境與出路

周艷華1馮 幫2崔夢川2

（1．湖北師范學院教務處，湖北黃石435002；2．湖北師范學院教育科學學院，湖北黃石435002）

異地高考問題是涉及政治、經濟、教育等社會子系統(tǒng)的綜合性復雜問題，異地高考政策一經推出，就受到社會各界的廣泛關注。由于異地高考政策在推行過程中存在著諸多問題，如設置過高門檻，保護既得利益；地方被動解決，回避現實問題；中央政策漏洞，開放進程緩慢等，異地高考需國家政策、地方政策、學校管理等層面共同努力。

異地高考；高考政策；隨遷子女；高考問題

異地高考問題，即隨遷子女在流入地參加高考的問題。自正式提出以來，迅速受到了來自全國各地相關學者的關注，從實證到理論，從一般政策解讀到深入剖析，無不呈現出方興未艾之勢。但是，越來越多的研究將重心放在了剖析異地高考政策的各種問題，并忙于為這些問題尋找出路，卻忽略了異地高考最本質的出發(fā)點，是以解決隨遷子女高考的問題為目的。

異地高考的復雜性決定了其解決措施不可能一蹴而就，必須分階段穩(wěn)步實施。但同時也正是由于其復雜性，想要真正解決這一問題，就必須緊緊抓住異地高考政策的本質目標，以綱為本，圍繞著本質目標這一核心逐層展開論證，以期獲得解決異地高考問題的現實性策略。

一、異地高考的本質目標

1．切實解決隨遷子女高考問題

我國現有的高考制度仍然是以戶籍為依據，采取分省命題考試和分省配額招生的制度。隨著我國社會人口結構的巨大變革，戶籍制度的局限性日益突出，成為隨遷子女在流入地就地高考的最大阻礙?！案鶕?010年國家統(tǒng)計局第六次全國人口普查結果估計，我國18歲以下流動兒童數量已達3 800萬，如按照農村戶籍占74%的比例估計，農村戶籍的隨遷子女人數為2 800萬左右，而城市戶籍的隨遷子女數量則達到近1 000萬?！保?］在進城務工人員規(guī)模不斷擴大、隨遷子女完成義務教育人數不斷增加的背景下，開放異地高考、解決隨遷子女的繼續(xù)升學問題迫在眉睫。

2012年8月，國務院批準了異地高考，以期通過開放異地高考更好地解決隨遷子女繼續(xù)升學考試這一日益突出的問題?！秶鴦赵恨k公廳轉發(fā)教育部等部門關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見的通知》（以下簡稱《通知》）中指出，異地高考的主要原則是“要堅持有利于保障進城務工人員隨遷子女公平接受教育權利和升學機會”［2］，也把隨遷子女的教育和升學問題放在首位。因此，異地高考從本質上講必須抓住這一根本，一切以解決隨遷子女的高考問題為出發(fā)點。

2．發(fā)揮高考選拔人才的功能

“高考”即高等學校入學招生考試的簡稱，自產生以來，為我國的經濟建設選拔了大批優(yōu)秀人才，為社會發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。我國的高考淵源可以追溯到隋朝的科舉制度，是對科舉制的改良和發(fā)展，本質是通過選拔性的考試選拔社會所需的各類人才。各種高考改革雖然在形式、內容上進行了變革，依然離不開高考的本質，即選拔人才的目的。

異地高考作為高考改革的一種具體形式，其本質仍然是選拔符合社會發(fā)展的各級各類人才。進城務工隨遷子女的基數之大，不僅產生了開放異地高考的迫切需求，更帶來了產生于其中的大批優(yōu)秀人才。進城務工隨遷子女中的絕大部分從小跟隨父母在城市接受良好的教育，相比教育水平欠發(fā)達的農村地區(qū)，他們的綜合素質得到了更為全面的發(fā)展，更加符合社會發(fā)展的需要。從而使得開放異地高考既能保障隨遷子女高考升學的權利，又能夠實現高考為社會選拔人才的功能。

3．最終實現社會的公平正義

維護社會的公平正義，是中國特色社會主義的內在要求，也是十八大提出的社會改革的靈魂。教育改革作為社會改革中極其重要的一支力量，必然要牢牢抓住公平正義的準繩，從而保證教育改革的順利完成。

十八大以來，教育改革中最為突出、爭議最多的無疑是如何協(xié)調現有的高考制度與亟待解決的大量隨遷子女異地高考的沖突。有學者將實現公平正義的改革分為道路自信、制度自信和理論自信三個部分：“道路自信”即堅持走能夠實現公平正義的道路；“制度自信”指維護公平正義的制度，一切違反公平、制造不公平的制度都應該改變；“理論自信”即改革理論應以公平正義為基礎。［3］探索高考制度改革的思路，推行異地高考政策，既是實現教育公平的必然選擇，也是響應十八大改革精神、推進社會公平正義的重要組成部分。

二、異地高考中存在的問題

異地高考問題是涉及經濟、政治、教育等諸多社會子系統(tǒng)的綜合性復雜問題，激烈的討論和爭議說明了其解決過程中的重重困難和存在的諸多問題。

1．設置過高門檻，保護既得利益

《通知》指出，異地高考的主要原則是保障進城務工人員隨遷子女受教育的權利，政策的出發(fā)點即著力解決隨遷子女的高考升學問題。但是，在實際的操作過程中，擺在隨遷子女這一龐大群體面前的卻是“三大準入條件”：首先，對家長在流入地的工作、住所、收入、保險繳納等做了硬性規(guī)定；其次，對學生本人在流入地連續(xù)就讀的年限做了限制；最后，從城市承載力和城市發(fā)展需要即這個城市發(fā)展需不需要這個行業(yè)、需不需要父母這個群體對異地高考的準入設置了門檻。

這樣所謂“有限度的疏導式開放”，實際上是將城市資源擴展放在了首位，使隨遷子女的高考升學問題讓路于城市承載力。雖然這種操作中的權宜也有其合理的考慮范圍，但是，任何政策的實施都不會是十全十美，更重要的還是要抓住本質的問題和核心的目標，否則，與政策本身的意義就有些相悖。既然，在“堵”與“開”的問題上，中央的相關部門已經決定“開”，那么，面對各種問題和重重阻礙，就必須牢牢抓住政策的根本，沒有條件創(chuàng)造條件也要保障解決隨遷子女的高考升學問題，而不是將最亟待解決的問題退居二線。

2．地方被動解決，回避現實問題

在關于異地高考的問題上，中央批準“放行”后，概括性地提出了“三大條件”，并未對具體的操作方式做出詳細闡釋，這就留給地方政府很大的可操作空間。目前已出臺異地高考政策的省、市、自治區(qū)中，除河北、安徽、江蘇、江西等這些人口輸出大省或競爭激烈的考試大省放低門檻、徹底性開放異地高考以外，其他省份、地區(qū)均給出了較高的準入門檻，特別是高考“洼地”京滬地區(qū)。

在數量龐大的進城務工人員隨遷子女中，農村戶籍的農民工隨遷子女高出城市戶籍進城務工人員隨遷子女近3倍，隨遷子女高考升學難的問題，最主要的就是解決農民工隨遷子女在流入地參加高考的問題，農民工隨遷子女的訴求和需要最為強烈，但卻是最得不到利益保障的最大困難群眾。首先，地方政府根據當地經濟發(fā)展的需要和本地考生的利益，設置過高的門檻，對于工大農民工來說，無疑是沉重的“三座大山”，不可企及。農民工作為城市生活中的困難群眾，幾乎不可能達到所謂的“準入條件”。其次，農民工在地方政府政策制定的過程中，參與甚微。筆者曾對北京市農民工對異地高考政策反響的調查報告顯示：“61．3%的農民工不清楚異地高考政策，甚至從未聽說，只有少部分農民工表示很關注此政策?！保?］

3．中央政策漏洞，開放進程緩慢

中央在批準異地高考方案的同時，除了給予地方政府過多的行政裁量權之外，政策本身存在的某些漏洞加大了地方可發(fā)揮的空間，使得政策出臺和落實進度緩慢，阻礙了整個異地高考政策的開放進程。

異地高考問題“不能影響某些省份當地考生的權益”［5］，這就給地方保護主義又加上了一層防護罩，為了保障當地考生的權益，拒絕開放異地高考。其實，這種有損當地考生利益的擔心是不必要的，國務院發(fā)布的意見明確指出，對符合當地參加升學考試條件的隨遷子女凈流入量較大的省份，教育部、發(fā)展改革委采取適當增加高校招生計劃等措施，保障當地高考錄取比例不因符合條件的隨遷子女參加當地高考而受影響。

三、解決異地高考的根本性措施

異地高考作為高考改革的具體表現形式，是中國高考政策的重要組成部分。從根本上講，異地高考既與十八大最新的教育改革靈魂契合，以追求教育領域的公平正義，實現教育平等為目標。同時又能夠充分發(fā)揮高考的選拔性功能，為國家的經濟建設和社會發(fā)展選拔各種層次的優(yōu)秀人才。因此，必須想盡一切辦法，創(chuàng)造一切可能的條件，保證異地高考政策的切實推進，從根本上解決異地高考最突出的問題?？梢試L試從中央、地方、學校和個體等幾個層面進行策略探索。

1．國家政策層面

（1）繼續(xù)加大高考改革力度，注重高考立法。異地高考與高考改革的命運相關，異地高考最深層次的阻礙來自于高考制度固有的頑疾，因此，高考制度不改革，就沒有異地高考的出路。

高考改革的步伐自高考產生以來就從未停止，爭議不斷。在異地高考的問題上，提到最多的就是高考報名戶籍制度的改革，多數專家學者主張“取消報名戶籍制度”，打破阻礙異地高考推進的最大壁壘。另外，高考考試制度、招生制度也再次被納入了高考改革的范圍之中，“國家統(tǒng)一考試”“第三方考試機構”“擴大高校自主招生”等改革思路層出不窮。

探索高考改革的思路，尤其要重視高考立法改革。20世紀60年代的美國和我們面臨著相似的“異地高考”問題，美國政府制定了《公民權利法》，同時制定了一系列被稱為“肯定性運動”的法律法規(guī)，以法律的形式強制規(guī)定困難群眾在招工、入學等競爭中得到“優(yōu)先照顧”?！督逃ā焚x予了公民平等接受教育的基本權利，但隨著社會的進步和發(fā)展，教育問題不斷地面臨著新的挑戰(zhàn)，因此需要及時更新完善相關法律法規(guī)，使教育問題的解決有法可依。

（2）針對部分地區(qū)的沖突，加強宏觀干預。北京、上海、廣東等省市在異地高考問題中沖突最多、爭議最大，也是最難推進的“頑疾區(qū)”。原因主要有：由于這些地區(qū)屬于所謂“高考洼地”；這些省份屬于人口流入大省，外來人口數量巨大；這些城市均屬中國特大城市，面臨著嚴峻的城市病，城市承載力有限。

由于中央一開始就將異地高考權力下放，針對這些地區(qū)在異地高考中的突出矛盾，并沒有具體的解決措施。但這些地區(qū)的問題確實存在并難以解決，因此，中央應有區(qū)別地加強對部分矛盾尖銳地區(qū)的宏觀干預，集全國之力，完善各種相關的配套設施，整合城市資源，優(yōu)化社會公共資源配置，加強與這些地區(qū)的聯系溝通，切實保障矛盾突出地區(qū)的異地高考改革穩(wěn)步推進，解決這些地區(qū)的進城務工隨遷子女的高考升學問題，保證其公平的受教育權利。

（3）加大對地方的執(zhí)行監(jiān)督，持續(xù)開展調研。全國各省份回應中央關于異地高考政策的要求，除個別省市外，均在2013年伊始，給出了不同程度的異地高考具體執(zhí)行方案。但并不是公布方案就停止了，必須要有后續(xù)的實施保證。目前在地方實施中存在著監(jiān)督問責機制不明的問題，為此，除了地方政府等相關部門需要進一步加強制度建設之外，中央應加強對地方異地高考方案執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，協(xié)調各省市地區(qū)間的政策對接，避免出現“有方案，無執(zhí)行”的問題。

與此同時，中央還應聯合國家研究部門、各相關行政部門的力量，持續(xù)開展對全國各省市地區(qū)流動人口和進城務工隨遷子女在流入地接受教育和參加考試的問題進行深入調研，做到“對流動人口隨遷子女做到‘底數清’‘情況明’”［1］，為各地區(qū)做出科學的教育預測和規(guī)劃提供依據。

2．地方政府層面

（1）破除地方保護主義，適當放寬條件。根據對已公布的各省市異地高考方案的內容分析，可以看出，除部分高考競爭激烈的考試大省和人口輸出大省外，如山東、河南、江西等，其余大多數省份出于對地方保護的考慮，均從學生、家長和城市三方面設置不同程度的高門檻，其中上海要求的“持有上海居住證A證”和廣東省要求的“通過積分入戶廣東”“高技能人才”這些條件，對于絕大多數普通的外來務工人員是無法達到的。這類務工人員子女的權益就無法得到保障。由于課程內容、考卷等方面的差異，外來務工人員了弟無法返回原籍考試，因此這類考生的高考升學問題仍然無法解決。

雖然中央政策在原則上給出了學生、城市、家長“三大準入條件”的參考，但是過于籠統(tǒng)和概括，并且，既然承認公民平等的受教育權利，下決心解決隨遷子女升學難的問題，就沒有必要設置太多的門檻來限制考生資格，更沒有必要將考生的考試資格與父母的職業(yè)等掛鉤。因此，地方在落實異地高考政策的同時，應適當放寬條件，多從學生入手，使更多真正有需要的考生獲益。

（2）加快相關制度建設，落實異地高考。截至目前，絕大多數省份都已出臺了相應的異地高考實施方案，有些省份已經開始了異地高考相關工作的開展，如浙江、安徽等都已在2013年開始施行異地高考方案。但仍有不少省份的異地高考方案缺乏相關制度保障，可操作性不強，例如北京提出的過渡方案、山西省的借考方案。

基于此，地方相關部門要加強與中央的溝通聯系，借助中央的力量和支持，進一步完善異地高考具體方案，積極探索與異地高考政策配套的保障措施，建立明確的問責制度、完善的評價監(jiān)督體系，切實抓好異地高考的落實工作，保障異地高考方案的有效實施。

3．學校管理層面

（1）加強考生學籍管理，防止高考移民。在異地高考的諸多阻礙因素中，對于新的“高考移民”的擔心從未消失。因為異地高考的開放意味著外地考生可以在所謂的“高考洼地”直接參加考試并參與招生錄取，這樣，人們就擔心開放異地高考會產生“高考移民”，造成對流入地和流出地兩地其他考生的不公平。

這種擔心不能說毫無道理，但在很大程度上是沒有必要的，因為，只要在學籍管理上做足工夫，高考移民是完全可以被杜絕的。首先，中學應加強對學生的學籍管理，杜絕高考前的學籍轉移現象。其次，在異地高考的報名條件中加大對“學生在當地連續(xù)就讀年限”的限制，便可防止高考移民。因此，不管是學校還是高考資格審查部門都應該加大對考生學籍的管理和審查，杜絕高考移民，減少社會各界的擔憂和異地高考的阻力。

（2）擴大高校自主招生，發(fā)揮服務職能。異地高考問題，歸根結底要涉及高校的招生錄取方式，解決異地高考問題，還受大學獨立性的影響。雖然近年來，高校去行政化、高校自治、自主辦學的呼聲十分強烈，但是收效甚微。當前我國高校自主招生的規(guī)模和權利十分有限，最主要的還是依據高考成績集中錄取，這就使得高考考試與高校招生完全掛鉤，沒有高考就沒有錄取。

因此，需要擴大高校的自主招生權，甚至保證大學考試、招生的獨立性，使高校能夠根據自身的辦學方針和發(fā)展特色組織考試和進行考生錄取，這樣既能緩解異地高考壓力，對學校和學生本身的全面發(fā)展也具有極其重要的意義。同時，高校作為社會公共資源，必須充分發(fā)揮其社會服務職能，面向全國全社會的考生招生，避免與地方保護主義掛鉤，對學校所在地投放更多的招生指標。

從以上論述可知，異地高考確實是十分復雜的綜合性問題，但是不能因為其復雜性就避重就輕，在異地高考的問題上附加太多的額外條件，而忽視了異地高考政策最初的目標。要想真正解決異地高考問題，還是應該回歸其本質，一切從最亟待解決的問題出發(fā)，先想盡辦法解決主要矛盾，才能解決次要矛盾。異地高考已經納入公眾視野，各方也已做出相應的探索，筆者相信，只要抓住根本，共同努力，異地高考問題最終會得到較好的解決，并且不會需要太久。

［1］吳霓．進城務工人員隨遷子女在流入地參加中高考的現實困境及政策取向［J］．清華大學教育研究，2012（2）：107－112．

［2］佚名．國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育在當地參加升學考試工作意見的通知［EB／OL］．［2012－08－31］．http：／／www．gov．cn／zwgk／2012－08／31／content＿2214566．htm．

［3］趙義．公平正義是改革的靈魂［EB／OL］．［2013－01－18］．http：／／www．nfcmag．com／article／3834．html．

［4］馮幫，崔夢川．關于農民工對異地高考政策反響的調查報告［J］．上海教育科研，2013（1）：47－50．

［5］允小丫．部分考生權益不能凌駕于教育公平之上［J］．教育與職業(yè)，2012（6）：9．

［責任編輯：江桂珍］

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1002－1477（2015）06－0009－04

10．16165／j．cnki．22－1096／g4．2015．06．003

2014－12－30

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（10JZD0036）；湖北省教育廳人文社會科學研究項目（2011jytq080）；湖北師范學院湖北省重點學科教育學研究項目（20120320）。

周艷華（1979－），女，湖北武漢人，碩士，講師；馮幫（1982－），男，湖北大冶人，博士，副教授；崔夢川（1992－），女，湖北襄陽人。