黃全明

（寧波教育學院，浙江寧波315016）

關于提升學校治理能力的若干思考

黃全明

（寧波教育學院，浙江寧波315016）

推進教育領域的管辦評分離改革，對深化學校自主辦學、提高促進學校內部管理質量具有重要意義。當前學校在治理能力方面存在著不少的問題和困難，如缺乏獨立性，主體意識偏弱；囿于傳統(tǒng)，創(chuàng)新能力不足；墻內辦學，開放性缺乏；重管輕理，經營能力不強等。提升學校治理能力，應牢固確立治理理念，明確學校治理價值；嚴格依法管理學校，完善內部治理結構；落實各種主體責任，構建高效運行機制；加強管理隊伍建設，提高干部領導素質。

中小學；學校治理能力；管辦評分離；學校問題

自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“推進政校分開管辦分離”，“建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現代學校制度”后，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更是明確強調，要深入推進管辦評分離，擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，構建“政府管教育、學校辦教育、社會評教育”的教育發(fā)展新格局。實行管辦評分離的改革，不僅是一個新的教育管理機制的構建，而且是一項重要的制度設計，它對教育部門、學校和社會都是一種全新的挑戰(zhàn)，對學校來說，提升學校治理能力成為當務之急。

一、管辦評分離考量學校的治校智慧

在我國，由于長期以來教育工作呈現的是“管評辦”一體化，所有教育管理方面的權力基本上都被教育行政部門所掌控，學校沒有一定的辦學自主權，學校缺乏辦學活力，這些問題的發(fā)生大多是由于管理理念落后、管理體制落后而導致的管理方式落后、管理能力落后的結果。［1］因此，推進教育領域管辦評分離，旨在厘清政府的管理權、學校的自主權及社會的參與權的權限邊界，激活各方面的積極性。實際上它也是對各主體在新機制運行下管理智慧的挑戰(zhàn)，而對學校來說，它是這三者之中的重點與焦點，因此尤為突出。

首先，就目前辦學的外部形勢看：學校與政府之間的關系如何處理？學校與當地政府具有密切關系，在新的管理體制下，政府不僅擁有對辦學方向、教育目標的決定權，而且擁有資源配置權，因此，如何與政府處理好相互協調的關系，對學校的發(fā)展具有非常重要的意義；學校如何應對外來競爭？同時隨著我國對外開放的不斷深入，國內學校也面臨著國外學校的諸多挑戰(zhàn)，去國外的小留學生數量不斷攀升；學校如何加強社會力量參與管理？管辦評分離一方面的確為學校實施自主管理松了綁，把辦學自主權交還給了學校，為學校的自主性校本管理提供了前所未有的寬廣平臺。但權利與責任也是對應的，在給學校辦學自主權的同時，也給學校提出了更多、更高的要求。因為管辦評分離的改革使學校從原來的政府扶著走、推著走轉變?yōu)樽灾鳘毩⑿凶?。在這種情形下，學校已不能像過去那樣有教育部門這頂大傘撐著，可以減少某些辦學風險以圖安全，而今需要獨立行使辦學的責任，獨立應對辦學過程中的各種風險和挑戰(zhàn)，這對學校的辦學智慧無疑是一種重要的考量。

其次，從學校內部管理來看，學校擴大辦學自主權后，對最大限度地激發(fā)學校內部的活力具有積極的意義。但如何規(guī)范、強化內部管理，提高內部管理的有效性，對新形勢下的學校來說無疑又是一個新的課題。（1）學校針對政府確定的教育目標與要求、課程標準與人才培養(yǎng)規(guī)格，根據國家有關教育法律法規(guī)，結合學校實際，可以自主實施教育教學與管理方式。但在這個過程中，學校能否以更便捷的路徑、高效的行動來達到這一目標，還是走了遠路、繞了彎路，甚至南轅北轍，這取決于學校領導的智慧與能力。學校再也不能沿襲過去那種重傳授知識、輕文化育人，重考試分數、輕全面育人，重培養(yǎng)尖子學生、輕面向全體的做法，不能再搞應付督導檢查、自欺欺人的“兩張課表”或搞那些不顧學生興趣愛好特點的所謂素質教育的活動。而要切切實實地去辦“人民滿意的教育”，真正落實“立德樹人”這個根本任務，這是對學校膽量與智慧的考驗。（2）從學校管理要素作用發(fā)揮的角度審視，如何組織協調好學校內部的人財物及時間空間信息這些管理資源，并使之發(fā)揮最大的效益，這一重要責任現在完完全全地落到了學校身上。就我國目前來看，基礎教育的教育資源比之過去有了較大增加，但總體上還是不富裕的，特別是優(yōu)質教育資源還比較緊張。政府雖然積極推進中小學骨干教師、校長區(qū)域、校際交流，但這些畢竟還不能根本性地解決優(yōu)質教育資源緊張的問題。作為學校首要的是根據校內現有的教育資源情況，有目的、有計劃、有步驟地加以設計安排，強化師資隊伍建設，建立科學的大數據管理系統(tǒng)。有針對性地吸收各種社會資源，使之盡可能地達到合理狀態(tài)，如果學校不能有效調配、合理組織已有的各種教育資源，或者仍然像以前一樣采取向上“等、靠、要”的辦法，勢必會嚴重阻礙教育質量的提高和學校的發(fā)展。（3）從加強學校執(zhí)行力角度看，需要學校按照教育教學的要求，改變傳統(tǒng)的行政管理組織體系，建立系統(tǒng)高效的組織管理體系和運行機制，強化各組織及其成員執(zhí)行能力的提高。如果學校內部的組織體系與管理運行機制不能根據新的改革需要進行相應的轉變，勢必會使學校工作事倍功半，甚至可能事與愿違。

二、當前學校治理能力存在的問題探究

治理是在信息化、全球化、民主化語境下的新型管理范式，至今已成為現代管理的重要理念和價值追求，它充分體現了現代社會的基本特征。對中小學校來說，推進管辦評分離后，自主的校本管理將成為一種常態(tài)化的管理制度。與一般意義上的管理不同，治理最突出的是要依法管理，表現為一種優(yōu)化、良性、多元化、多角度的管理。然而，比較分析中小學在學校治理方面的現狀，我們認為學校治理能力主要存在以下問題。

1．缺乏獨立性，主體意識偏弱

哲學上把主體意識解釋為主體的自我意識。對個體而言，它是人對于自身的主體地位、主體能力和主體價值的一種自覺意識，是人之所以具有主觀能動性的重要根據。從內容上分析，自主意識和自由意識是主體意識的兩項重要內容。對一個組織來說，主體性對它的存在與發(fā)展極其重要。學校作為重要的、特殊的社會組織，承擔著立德樹人、傳承文明、創(chuàng)新文化等的重要使命，這些重要職能要求學校必須在堅持社會主義辦學方向、遵守國家法律法規(guī)的前提下，按照教育規(guī)律自主、科學地辦學。然而，分析當前學校的辦學行為，在主體性方面存在著不少不足：一是在辦學模式上，同質性現象普遍，千校一面，有個性、有特色的學校缺乏；二是片面迎合某些功利性需求，為社會上的某些片面觀念所左右，忽視對教育規(guī)律、辦學規(guī)律的遵循，缺乏對學校教育真諦的堅守。家長望子成龍、望女成鳳無可厚非，社會拿學生考試、升學成績來評論一所學校的教育質量也是它的自由，但學校不能因此而改變自己的辦學策略，把“育人”變成“育分”，把“育文化”變成“教知識”，把“學?！弊兂伞翱荚嚒钡募庸S。一所學校如果獨立思維不足、人云亦云、人趨亦步，其治理能力必然低下。

2．囿于傳統(tǒng)，創(chuàng)新能力不足

學校的特征決定了創(chuàng)新的重要性，只有學校管理的創(chuàng)新、教育教學的創(chuàng)新，才能有效滿足教師學生的發(fā)展需求，才能為師生的成長、社會發(fā)展提供高質量的服務。按創(chuàng)新理論的解釋，創(chuàng)新能力可分為產品（服務）創(chuàng)新能力、發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新能力、技術創(chuàng)新能力、管理創(chuàng)新能力。就目前學校來說，創(chuàng)新能力的不足主要表現為：習慣于以往的經驗和思維，滿足于眼前利益，或有改革但缺乏系統(tǒng)的思考，導致學校千校一面，缺乏個性、特色，也缺乏靈魂。在我國，歷次教育改革大多是以自上而下來推進的。改革的目標任務、內容要求、方式方法以及改革效果的評價基本上是由政府控制的，對大多數學校而言，往往是被推著行動的，而不是主動思考、積極參與的。在改革行動中，甚至對改革的意圖并不十分清晰，對自己學校存在的問題與不足了解不詳，解決矛盾問題缺乏有效的方法策略，采取的措施路徑針對性不強。而這些情況的存在，不僅阻礙了某些改革的積極推進，學校自身也得不到改革所帶來的效果，而且因所謂的“改革”帶來了大量人財物的浪費，使得師生疲于應付、身心倦怠。正如有學者指出的，一些學?；忌狭恕案母锲诎Y”。［2］

3．墻內辦學，開放性缺乏

在當前信息化、知識化時代，任何組織要獲得更有利的生存和發(fā)展機會，都必須走開放式的發(fā)展之路，閉門自守只會因循守舊，蒙住自己的眼睛，自絕發(fā)展之門，只有加強開放才能放大視野、開闊胸襟、打開思路，才能使自己走得更快、更遠。早在20世紀70年代，許多學者從系統(tǒng)論角度將學習組織看成是一個開放的系統(tǒng)，學校系統(tǒng)通過與外界進行物質和能量的交換，來促進學校組織自身的健康持續(xù)發(fā)展。［3］作為培育人的學校，唯有用開放的思想去對待外部的世界，才能不斷地從社會、外部組織中獲得有助于學校發(fā)展、師生發(fā)展的有益養(yǎng)分，才能讓我們的教師、學生能夠更好地進入社會、服務社會。然而，我們的學校大多是圍墻內辦學，經營的是墻內“一方領地”，這樣做的結果是：第一，教師教書本知識、學生學書本知識，較少地關注社會。課本外的知識、信息常常因為與考試無關而被排斥在外，教師的工作在校內、學生的活動在校內。第二，校際之間深層次的合作與溝通不多。同類學校之間更多地表現為競爭，學校間教師相互開展教研探討、學生活動的少之又少。第三，吸引社會力量、家長參與學校教育與管理不夠。盡管學校現有的教育資源比之過去有不小的增加，但總體上還是顯得不足，現在社會上有許多值得學?？梢越柚娜肆εc物力資源，但學校缺乏能主動去獲取的意識。

4．重管輕理，經營能力不強

從管理的職能看，協調、溝通是管理最重要的職能，但分析目前學校管理的現狀，重管輕理情況相對突出。從一些學校所制訂的校規(guī)看，為了方便“管”而制訂出抑制人性、被人吐槽的規(guī)定，諸如，為避免所謂男女學生出現早戀而規(guī)定男女同學不得同桌吃飯、不能單獨接觸，為所謂建設書香校園而規(guī)定教師上下班進出校門必須人人手拿一本書，等等。這種重“管”的做法，表面上滿足了學校管理者的某些期望，但對學生、對教師卻是一種不小的傷害，從師生們的反感程度看，其最終的不良效果也就不言自明了。從另一個角度看，學校經營雖不像企業(yè)那樣，以追求經濟效益為目的，但也必須講究“成本”意識，在學校管理中，除了資金成本外，更多的是非資金成本，即學校人、事、時間、空間、信息等。這就要求學校在現有可利用資源的前提下，最大限度減少人為因素造成的“資源內耗”，在投入和產出上獲得最佳的平衡點。然而，在一些學校管理中，存在著成本意識淡薄，無論是學校資金的使用，還是教學時間的安排等很少考慮投入與產出的比值關系，有的學校為了裝扮學校大門不惜花費巨資，有的學校墻面幾乎年年裝修，有的學校為了學科考試分數的提高，不惜犧牲師生身心健康大搞題海戰(zhàn)術、疲勞戰(zhàn)術，甚至連雙休日、法定節(jié)假日也用來補課，缺乏效益觀念。因此，經營能力不強也就成為學校治理能力不高的重要組成內容。

三、提升學校治理能力的對策思考

在教育綜合改革的背景下，學校教育品質的提升離不開內部治理能力的提高。從學校管理到學校治理，不僅是理念上的重大飛躍，而且對校內各管理主體提出了更高的要求。筆者以為，提升學校的治理能力，重點要加強以下幾個方面。

1．牢固確立治理理念，明確學校治理價值

美國學者勒溫（K．Lewin）認為，在組織變革中，人的變革是最重要的。組織要實施變革，首先必須改變組織成員的態(tài)度。由管理轉變?yōu)橹卫?，不只是一個概念上的區(qū)別，而是觀念、思維方式及行動方式的一個大調整。管理往往是垂直的，是自上而下的，科層制、行政的色彩較濃，而治理則強調各個主體是平等的、合作的，它強調的是民主、協調、溝通，關注的是學校活力的激發(fā)，使校內各主體的主動性、積極性、創(chuàng)造性充分調動起來。因此，實現從教育管理到教育治理的轉型，首先需要校內從領導到教職工在思想觀念上來個大轉變，讓師生真正理解學校治理的重要性，并能以主人翁的姿態(tài)，主動參與到學校各項關注的治理過程之中，而不再如過去那樣，僅僅把學校管理看做是少數領導和干部的事情。其次，學校只有牢固確立治理的意識，對外才能更好地理順政校關系，把握辦學主動權；更好地理順家校關系和社校關系，保障家長和社區(qū)人士有效參與學校管理的權利。對內更好地理順學校內部關系，真正落實師生在學校管理中的主體地位，有效地促進教師專業(yè)發(fā)展，促進學生充分、全面、多元發(fā)展。

2．嚴格依法管理學校，完善內部治理結構

學校組織環(huán)境的變化需要學校內部組織及時做出變革，在新教育革新時代，按照以人為本、質量為上、內涵發(fā)展、精干高效的要求，組織的變革必須從原來的以外延為主的變革向以內涵為主的變革發(fā)展、從以組織結構為中心的變革向以人為中心的變革發(fā)展、從激進式的變革向漸進式的變革發(fā)展?？茖W合理的組織結構設計乃是學校組織高效有序運作的基礎，同時也是組織結構調整和變革的前提。學校的根本任務是立德樹人，教育的目標是培養(yǎng)國家所需要的高素質的公民，對這些基本價值觀，每一個教育者必須具有清晰的認識。我們認為，衡量學校治理能力高低的一個重要標志是學校能否真正貫徹落實國家的教育方針、法律法規(guī)。如果沒有科學地按照教育規(guī)律實施教育教學這個大前提，何談學校的治理能力。因此，學校必須根據國家制定的《全面推進依法治校實施綱要》要求，堅決杜絕各種有悖于法治原則的管理行為和管理措施，讓法治的精神像空氣一樣彌漫在學校的每一個角落，深入到每一個人的頭腦中。而且學校能否建立科學、高效的治理體系，從制度上對學校進行變革設計，形成目標一致、職責明晰又相互協調的學校組織系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、評價系統(tǒng)，形成以學校為主體的師生、家校、社校共治共管局面的治理結構，也是衡量學校治理能力的重要標志。因此，學校組織制度及運行邏輯的布局設計，既是一所學校的辦學思想、文化價值的隱性表達，也是以教師、學生、家長為代表的各種辦學力量在學校組織設計中的直接呈現。

3．落實各種主體責任，構建高效運行機制

良好的學校治理必須有能夠進行自我約束、自我規(guī)范的高效的運行機制，而對各種主體的責任、權力進行明確的定位，則是這種運行機制建立的前提。各種參與學校治理的主體如果職責不明、任務不清，必然使學校內部機構不能達到相互支撐、相互制衡、相互促進的目的，使各種內部組織的建立徒有虛名。如有些學校建立的內部組織、家校組織、校社組織因為職責、任務不明，而變成了一種擺設，有的甚至成為相互扯皮、加劇內耗的“土壤”，從而使這些治理主體的執(zhí)行力和工作效果受到嚴重影響?！摆A在執(zhí)行力”是許多成功組織的普遍經驗。一個學校的發(fā)展5%靠決策，95%靠執(zhí)行。因此，要實現學校治理的高效，既要建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督、保障的運行機制，更要明確各參與主體的責任，這樣可以最大程度地減少決策者缺少相應的學術支撐、執(zhí)行層疲于應付、監(jiān)督層缺少全盤意識的現象。

4．加強管理隊伍建設，提高干部領導素質

提高學校治理能力，關鍵在管理者隊伍建設，特別是校長的領導素質。在推進教育治理現代化的時代，更需要有敢于擔當、銳意進取、寬廣胸懷的“獅子型”領導，只有這樣的領導，才會勇敢地面對各種挑戰(zhàn)，才會主動去思考問題、尋求解決問題或困難的辦法，才會更有效地動員師生、家長和社會參與學校管理，才會積極地去調動校內外各種教育資源，才會更好主動面向社會、服務社會。因此，首先要加強對校長的培養(yǎng)和考評工作，根據教育部制訂的校長專業(yè)發(fā)展標準，通過各種培訓與學習活動，切實加強校長在理念、品性、知識、能力和行為等方面的專業(yè)培養(yǎng)，扎實落實校長在規(guī)劃學校發(fā)展、營造育人文化、領導課程教學、引領教師成長、優(yōu)化內部管理和調適外部環(huán)境等六大專業(yè)職責，并根據其職責履行情況對其工作業(yè)績進行科學考評，避免用學生考試分數來考量其業(yè)績。其次，校長要主動轉變角色和行為，校長要從原來的學校管理者逐步轉變?yōu)閷W校的決策人，為學校發(fā)展確定學校章程、辦學理念、發(fā)展方向，明確學校的特色追求等。校長既要主動接受監(jiān)督，擺脫對教育的功利性追求，擺脫“官本位”束縛，還權于教師，還權于學生，基于解放每一個人和發(fā)展每一個人的要求，為師生的成長搭建舞臺，創(chuàng)造條件，提供機會。校長又要注重激發(fā)教師的生命自覺和發(fā)展意識，把各種教學自主權還給教師。把學習權交給學生，激發(fā)學生的積極性，讓學生主動參與學校事務。為家長、社區(qū)參與學校的教育管理活動創(chuàng)造條件，為學校工作構建全方位的立體教育環(huán)境。

［1］袁貴仁．深化教育領域綜合改革加快推進教育治理體系和治理能力現代化［EB／OL］．http：／／politics．people．com．cn／BIG5／n／2014／0216／c70731－24371358．html．

［2］賴配根．學校是否患上了改革疲勞癥［N］．中國教育報，2014－01－24（2）．

［3］范國睿．學校管理的理論與實踐［M］．上海：華東師范大學出版社，2003：83．

［責任編輯：江桂珍］

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1002－1477（2015）06－0092－04

10．16165／j．cnki．22－1096／g4．2015．06．025

2014－08－15

黃全明（1963－），男，浙江余姚人，副教授。