項(xiàng) 皓 張 晨◎

緬甸國際角色的定位與演變趨勢分析

項(xiàng) 皓 張 晨*◎

國際角色是對外決策分析中的一個(gè)重要概念，一國的國際角色包含角色認(rèn)知和角色扮演兩部分。國際角色擁有深刻的國內(nèi)和國際根源，根據(jù)國內(nèi)根源的緊迫性程度和國際根源的限制性層次，可以將國際角色的組合劃分為四種類型。近些年緬甸開始的改革進(jìn)程，一方面重塑緬甸的身份認(rèn)同和民族主義，另一方面也在推動(dòng)緬甸積極融入到國際大環(huán)境中。通過國際角色的定位來認(rèn)識緬甸，可以得知緬甸將在世界上扮演什么樣的角色，不僅取決于其國內(nèi)的能力和意愿，也受到國際體系如東亞二元格局的影響。緬甸的國際角色在不斷演變當(dāng)中，其國內(nèi)政策的選擇和調(diào)整給了其轉(zhuǎn)換的潛力和空間。

國際角色 身份認(rèn)同 國際體系 定位與演變

一個(gè)國家所扮演的國際角色受到國內(nèi)外各類因素的影響，不同的國際角色也直接影響著一國在國際舞臺上的地位以及其國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)變遷。緬甸從2011年開始了備受矚目的國內(nèi)改革進(jìn)程，長期把持緬甸政局的軍人集團(tuán)將政權(quán)交給了吳登盛所領(lǐng)導(dǎo)的文人政府。緬甸新政府上臺伊始就推動(dòng)了一系列政治自由化措施，同時(shí)還制定了大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)自由化與促進(jìn)族群和解的目標(biāo)。隨著緬甸步入政治改革的軌道，以美國為代表的西方國家對緬政策也經(jīng)歷了從孤立到和解的轉(zhuǎn)變。政治解凍帶來寬松的社會氛圍，但是從2013年開始，緬甸國內(nèi)局勢又持續(xù)動(dòng)蕩。先是政府軍與克欽獨(dú)立軍的武裝沖突，后又有緬甸佛教徒與羅興亞穆斯林的激烈沖突。這一切讓外界對緬甸的改革進(jìn)程產(chǎn)生質(zhì)疑，昂山素季更是在最近的一次記者會上直言，“我不認(rèn)為我們的改革進(jìn)程依然在進(jìn)行”，昂山素季對媒體表示，“全球領(lǐng)袖正在重新評估對緬甸改革的樂觀態(tài)度。*方曉：《昂山素季：緬甸政治改革已經(jīng)陷于“停滯”》，澎湃新聞，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1276071，2014年11月6日

當(dāng)前，“一帶一路”倡議作為中國復(fù)興歷史上“絲綢之路”貿(mào)易通道的戰(zhàn)略，為國內(nèi)企業(yè)的海外發(fā)展提供了巨大機(jī)遇?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略能否順利推進(jìn)與“一帶一路”沿線國家的國內(nèi)政局發(fā)展密切相關(guān)。緬甸位于“一帶一路”戰(zhàn)略的重要節(jié)點(diǎn)，大國在緬甸的博弈也非常激烈。緬甸對內(nèi)還面臨鞏固民主政權(quán)、化解民族沖突、緩和宗教矛盾等多重挑戰(zhàn)，因此，對緬甸國際角色的定位進(jìn)行評估應(yīng)成為當(dāng)前我國對緬外交的重要課題之一。

一、國內(nèi)因素對緬甸國際角色的影響

國際角色是一個(gè)國家在國際生活當(dāng)中的指代和定位，國際角色產(chǎn)生于國家與外界的互動(dòng)當(dāng)中，但是國際角色的根源卻來自于國際、國內(nèi)兩個(gè)方面，霍爾斯蒂(K.J.Holsti)是最早將社會學(xué)中的“角色”問題引入到國際關(guān)系分析當(dāng)中的學(xué)者。根據(jù)霍爾斯蒂的劃分，國際角色包括角色扮演和角色認(rèn)知兩個(gè)方面。*K. J. Holsti, “National Role Conceptions in the Study of Foreign Policy”, International Studies Quarterly, Vol. 14, No. 3, Sep. 1970, p. 245.而在角色認(rèn)知部分，又包括一國的自我認(rèn)知和國際社會的評判，國家必須要權(quán)衡好自我認(rèn)知和外部期待之間的關(guān)系，進(jìn)而扮演自己的角色。根據(jù)龐珣在《國際角色的定義和變化——一種動(dòng)態(tài)分析框架的建立》所給出的歸納，影響國際角色的國內(nèi)根源包括身份認(rèn)同、民族主義和意識形態(tài)三個(gè)方面?！霸趪H角色的研究中, 它們經(jīng)常被看成是獨(dú)立的概念, 但這也并不意味著研究者們忽視它們之間的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)?！?龐珣：《國際角色的定義和變化——一種動(dòng)態(tài)分析框架的建立》，載《國際政治研究》，2006 年第1 期，第133-143頁

(一)身份認(rèn)同

自1044年形成初步統(tǒng)一的國家之后，緬甸歷經(jīng)了蒲甘、東吁、貢榜三個(gè)封建王朝。英國在發(fā)動(dòng)三次侵略戰(zhàn)爭后于1886年將緬甸納為英屬印度的一個(gè)省。1937年緬甸脫離英屬印度直接受英國總督統(tǒng)治。1942年太平洋戰(zhàn)爭中緬甸被日本占領(lǐng)。1945年緬甸獨(dú)立運(yùn)動(dòng)興起后英國重新控制緬甸。1948年1月4日，緬甸脫離英聯(lián)邦并宣布獨(dú)立，成立以吳努為領(lǐng)導(dǎo)人的民主議會制政府。1962年，奈溫將軍發(fā)動(dòng)軍事政變，成立革命委員會。1974年1月，軍人政權(quán)頒布新憲法，成立人民議會，組建“社會主義綱領(lǐng)黨”，奈溫本人出任綱領(lǐng)黨主席。1988年7月，緬甸國內(nèi)爆發(fā)游行示威，以蘇貌將軍為首的軍隊(duì)接管政權(quán)，宣布廢除憲法，解散人民議會和國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，并將國名由“緬甸聯(lián)邦社會主義共和國”改名為“緬甸聯(lián)邦”。在1990年舉行的全國大選中，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的“全國民主聯(lián)盟”(以下簡稱民盟)獲勝，但軍政府以應(yīng)先制憲為由拒絕交出政權(quán)。2010年11與，緬甸舉行聯(lián)邦議會的選舉，開始了向民選政府的轉(zhuǎn)型。2011年2月，吳登盛通過大選成為總統(tǒng)。吳登盛領(lǐng)導(dǎo)的新政府很快表達(dá)了將全面推進(jìn)政治民主，克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)的決心。

國家的身份認(rèn)同是集體身份認(rèn)同的一種?！斑@種身份認(rèn)同給政府提供了獨(dú)特的行為原則以及國家的社會和經(jīng)濟(jì)行為的主要焦點(diǎn)。”*A. D. Smith, National Identity, Reno: University of Nevada Press, 1991, p. 70.緬甸構(gòu)建國家身份認(rèn)同的需求十分強(qiáng)烈，這從20世紀(jì)末以來緬甸積極推進(jìn)更改國名和搬遷首都等便可見一斑。緬甸正處于從威權(quán)政體向自由民主制的轉(zhuǎn)變當(dāng)中，其政權(quán)構(gòu)建合法性主要依賴于以下三種途徑：一是選舉的正當(dāng)性；二是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平；三是意識形態(tài)控制。選舉的正當(dāng)性贏得部分民眾對國家身份的認(rèn)同和支持，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保障了這種理解，意識形態(tài)則在更廣泛的文化領(lǐng)域強(qiáng)化了民眾對新政府的肯定，潛移默化地影響著人們的觀念。經(jīng)過20多年的軍政府統(tǒng)治，新軍隊(duì)集團(tuán)已經(jīng)建立了一套能夠被許多緬甸人所認(rèn)同的政權(quán)運(yùn)作模式，盡管飽受西方政府的封鎖和西方媒體的詬病，但是上至軍方代表和在位的緬甸政府官員，下至底層百姓，已經(jīng)對這種體制保持一定的認(rèn)可。相反，西方國家所宣揚(yáng)的“民主與自由”與他們的實(shí)際利益并沒有多少契合點(diǎn)。

(二)民族主義

緬甸是一個(gè)多民族聚居的國家，1948年以來中央政府一直致力于“一種語言、一個(gè)民族、一種文化”*〈緬〉連`H`沙空：《緬甸民族武裝沖突的動(dòng)力根源》，喬實(shí)譯，載《國際資料信息》，2012 年第4 期，第11頁。的民族國家構(gòu)建。緬甸在推動(dòng)民族國家的建構(gòu)過程中，采取的是相對保守的族群政策。根據(jù)緬甸官方的數(shù)據(jù)，緬甸的種族和宗教信仰都比較龐雜(見表1)。

表1 緬甸人口種族和宗教信仰*資料來源：Network Myanmar,“The Union of Myanmar-Basic Data”，http://networkmyanmar.org/images/stories/PDF/stats2009.pdf

由于歷史發(fā)展中存留下來的各類原因，緬甸各少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面與緬族存在較大差距，加上政府對少數(shù)民族一直沒有特殊的民族傾斜政策，致使單一民族政策平等的表相后隱藏的是巨大的不平等，最終激化緬甸國內(nèi)民族矛盾，導(dǎo)致20世紀(jì)60年代以后眾多反政府武裝力量的出現(xiàn)。緬甸的種族紛爭以及對國家認(rèn)同的不強(qiáng)，影響了緬甸的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展，也對緬甸目前的改革進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

早在1961年10月，緬甸政府將佛教定為國教時(shí)，就引起了其他宗教信徒的不滿，不同宗教間流血沖突不斷。緬甸宗教沖突又與民族矛盾相聯(lián)系，導(dǎo)致民族裂痕加深。緬甸許多少數(shù)民族武裝劃地自管，武裝對抗中央政府，國內(nèi)民族問題演化為持久的武裝沖突。奈溫就曾經(jīng)說過，“緬甸有多少個(gè)少數(shù)民族就有多少支反政府武裝”。政府對于少數(shù)民族武裝的惟一態(tài)度就是武力鎮(zhèn)壓。由于政府軍主要由緬族人構(gòu)成，因此民族問題在武裝對抗中愈加不可調(diào)和。

(三)意識形態(tài)

建構(gòu)主義大師溫特認(rèn)為，觀念在國際事務(wù)中具有建構(gòu)的作用，權(quán)力與利益的意義與內(nèi)容來源于觀念，單純用權(quán)力和利益無法解釋國家之間的關(guān)系。*亞歷山大·溫特：《國際政治的社會理論》，秦亞青譯，上海：上海人民出版社，2007年版，第31頁意識形態(tài)作為政治文化的一部分，既可以被看作是身份認(rèn)同的一部分，也是民族主義的一部分。多年來，緬甸的政治認(rèn)同和政治文化一直是被廣泛關(guān)注的研究對象。從社會科學(xué)的觀點(diǎn)來看，意識形態(tài)是一套具有內(nèi)在一致性的思想觀念，不管目的是維護(hù)、修正還是推翻現(xiàn)存的權(quán)力體系，它都提供了有組織政治行動(dòng)的基礎(chǔ)。*安德魯·海伍德：《政治學(xué)》，張立鵬譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年版，第44頁在本研究當(dāng)中，意識形態(tài)更多地被理解為官方的意識形態(tài)，對社會成員的政治實(shí)踐活動(dòng)起著指導(dǎo)及規(guī)范作用。對于緬甸民眾個(gè)體而言，參與政治實(shí)踐活動(dòng)的態(tài)度及傾向總是受特定的意識形態(tài)的影響及制約。

意識形態(tài)對一國國內(nèi)政治和對外政策的正常運(yùn)行起著某種支撐作用，任何國際角色的扮演都需要與之相適應(yīng)的意識形態(tài)，一旦這種和諧的關(guān)系被破壞，就可能導(dǎo)致政治體系的生存危機(jī)，甚至是解體。意識形態(tài)能夠維持和延續(xù)的重要前提是其合法性的存在，這種合法性主要來源于社會成員對政治體系心理上的認(rèn)同意識。這種認(rèn)同，意味著社會成員對自己與體系間的歸屬關(guān)系以及體系所確立的行為規(guī)則的承認(rèn)。有了這種認(rèn)同意識，社會成員才能在政治實(shí)踐活動(dòng)中自愿地為政治體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的支持和資源。意識形態(tài)是影響一國國際角色的內(nèi)在的無形力量，內(nèi)含著對政治發(fā)展前景的向往，并通過其曠日持久、潛移默化的作用制約或推動(dòng)政治發(fā)展的進(jìn)程。政治發(fā)展過程中政治價(jià)值觀的沖突，將成為政治體系變革和發(fā)展必須面臨和解決的難題。

緬甸民眾大多數(shù)都信仰佛教，這在一定程度上影響了國民對于革命、西方式民主以及國家未來的判斷。民盟作為擁有國內(nèi)和國際聲譽(yù)的反對黨，一方面它主要代表的是緬族人的利益，沒有獲得占人口一定比例的緬甸其他少數(shù)民族的支持。另一方面，民盟內(nèi)部也出現(xiàn)了分裂，新成立的全國民主陣線就是一個(gè)例子。對于其領(lǐng)袖昂山素季本人來說，她是一位值得尊重的民主精神領(lǐng)袖，但不是親力親為的革命者，在長期的軟禁過程中也沒有得到與其聲望相匹配的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。她的家世和教育背景，既讓她在緬甸獲得了很高的威望，同時(shí)也有很多緬甸人認(rèn)為她既不草根，又過于西方化，不能代表緬甸未來的全部希望。緬甸的意識形態(tài)既有昂山素季所帶來的自由民主制的希望，也有軍政府長期執(zhí)政帶來的獨(dú)特影響，陷入非此即彼的爭執(zhí)當(dāng)中。近年來昂山素季和緬甸當(dāng)局的態(tài)度都有所緩和，體現(xiàn)了他們在尋求解決問題時(shí)價(jià)值觀的趨同傾向。

二、角色認(rèn)知的外部根源

國際角色認(rèn)知的外部根源是國際體系以及國家在國際體系中的位置和對該位置的認(rèn)知，這種國際體系既是國際角色確立的外部條件，同時(shí)也是國家國際角色扮演的場域。一個(gè)國家所處的國際和區(qū)域性的格局影響到一國的國際角色認(rèn)知，這種認(rèn)知反過來會作用于一個(gè)國家的國際角色扮演，從而又對國際體系產(chǎn)生影響。在區(qū)域問題的研究當(dāng)中，每一個(gè)國家都有自己的位置，深受一國的國力大小以及當(dāng)政者的外交策略和態(tài)度的影響。國際角色的外部根源一定程度上回饋給國內(nèi)改革和變遷的壓力，因而一國國際角色的重新定義也會對地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。對于緬甸所處的東亞地區(qū)，這一地區(qū)呈現(xiàn)出的獨(dú)特的二元格局是研究的關(guān)鍵。

東亞作為世界上經(jīng)濟(jì)政治最為活躍的地區(qū)，廣義上的東亞在地理區(qū)位上涵蓋了東北亞和東南亞地區(qū)兩部分，同時(shí)其政治經(jīng)濟(jì)在當(dāng)前又表現(xiàn)出特殊的二元格局狀況，即“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以中國為中心，安全領(lǐng)域以美國為中心”。它表現(xiàn)在東亞國家在經(jīng)濟(jì)上與中國互相依賴，聯(lián)系不斷加強(qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為中國與許多東亞國家已經(jīng)形成深度經(jīng)濟(jì)相互依賴的關(guān)系。*周方銀：《東亞地區(qū)的安全關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈二元分離格局》，中國社會科學(xué)網(wǎng)，http://niis.cass.cn/news/2012/11/574221.html但是在安全領(lǐng)域，美國在東亞的軍事力量部署目前占有絕對優(yōu)勢地位，尤其是在“重返亞太”的戰(zhàn)略背景之下，美國試圖進(jìn)一步鞏固同日、韓、澳、菲等盟國的同盟關(guān)系，加強(qiáng)與新加坡、印度尼西亞、印度等安全伙伴的軍事安全聯(lián)系，從而在東亞構(gòu)建出更強(qiáng)大軍事安全網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化其在亞洲的軍事存在。作為東亞一員的緬甸重返國際舞臺，最重要的考慮是如何處理中國和美國的關(guān)系，或者說如何在特殊的二元格局中選擇站位還是保持獨(dú)立性。

美國是東亞安全領(lǐng)域的主導(dǎo)國和領(lǐng)導(dǎo)者，其各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)均居于世界前列。根據(jù)中國社會科學(xué)院編撰的《全球政治與安全報(bào)告(2012)》，“美國作為超級大國，具有多方面的優(yōu)勢，其他國家與它相比，不在一個(gè)檔次上。美國除了在社會發(fā)展、可持續(xù)性、安全與國內(nèi)政治三項(xiàng)上得分較低之外，在其他項(xiàng)目上都居于前列。其中，經(jīng)濟(jì)、軍事、科技和國際貢獻(xiàn)四項(xiàng)都居第一位，資源居第二位。”*李慎明、王逸舟主編：《全球政治與安全報(bào)告(2010)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年版，第274頁。綜合考慮美國在東亞地區(qū)的各項(xiàng)影響力，包括其對東亞國際體系以及議程設(shè)置的操控能力和強(qiáng)大的主導(dǎo)性，美國超級大國的地位不會動(dòng)搖。對美國而言，美緬關(guān)系是美國全球戰(zhàn)略的重要一環(huán)，奧巴馬上臺后，積極與緬甸當(dāng)局接觸，緩和關(guān)系，使得兩國關(guān)系從緊張的局面逐漸走上正?；牡缆?。

而另一方面，作為東亞經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)者，中國的實(shí)力也是緬甸政府不能忽略的重要因素。作為最大的新興發(fā)展國家，經(jīng)過三十余年的發(fā)展，中國的經(jīng)濟(jì)迅速崛起，并保持了較高的增長水平。同時(shí)，中國的國際地位明顯上升，影響力不斷增強(qiáng)。國際上新近出現(xiàn)的G2,G4,G20等，無一不包括中國。亞太經(jīng)合組織第二十二次非領(lǐng)導(dǎo)人正式會議在中國的主導(dǎo)下展開，中國的國家戰(zhàn)略部署在此次會議上得到充分凸顯并得到相關(guān)國家的支持和參與，這都說明中國已經(jīng)成為一個(gè)具有世界影響力的強(qiáng)國。此外，美國重返亞太和戰(zhàn)略重心的東移也是針對中國日益崛起的戰(zhàn)略調(diào)整，鑒于緬甸重要的地緣政治價(jià)值，美國積極嘗試將其納入對華戰(zhàn)略圈的一環(huán)。同時(shí)中國為了反封鎖也將進(jìn)一步強(qiáng)化與緬甸的傳統(tǒng)聯(lián)系。這樣，緬甸便成為中美兩國重要的爭奪對象。

總體上，緬甸與中國聯(lián)系緊密，尤其是新軍政府時(shí)期，不斷受到以美國為首的國際社會排斥和打壓的緬甸與中國保持長期合作伙伴關(guān)系。在這種合作框架下，中國加強(qiáng)對緬投資，提供緬甸必要的軍事物資，同時(shí)援助其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與此同時(shí)，中國獲得緬甸豐富的原材料、能源。但這種合作伙伴關(guān)系在外界看來是不正常的，尤其是伴隨緬甸民主化進(jìn)程的推進(jìn)，具有高度民族主義情緒的緬甸民眾在反對軍政府的同時(shí)也反對中國政府，他們認(rèn)為軍政府的統(tǒng)治得到中國的支持。這樣，從政治領(lǐng)域來看，緬甸民主轉(zhuǎn)型導(dǎo)致中緬傳統(tǒng)合作伙伴關(guān)系受到挑戰(zhàn)，尤其是美國等西方國家力量的介入，可能會進(jìn)一步改變傳統(tǒng)中緬關(guān)系的規(guī)范和實(shí)踐。而從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來看，目前緬甸政治領(lǐng)域的改革已經(jīng)波及到了經(jīng)濟(jì)層面，同時(shí)能否贏得民眾支持的關(guān)鍵在于能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并給民眾利益帶來實(shí)惠，這為經(jīng)濟(jì)增長提供了新的經(jīng)濟(jì)機(jī)會和潛在的放大鏡的效果。同時(shí)東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展又是在中國主導(dǎo)之下，這就進(jìn)一步凸顯了東亞二元格局對緬戰(zhàn)略選擇的影響。

緬甸國際角色的定位還包括緬甸在東盟中的角色和作用。東盟作為東南亞國家處理與主要大國以及有關(guān)國際組織關(guān)系的最重要區(qū)域組織。東盟的成立和發(fā)展雖然給東南亞各國帶來了經(jīng)濟(jì)、政治等各方面實(shí)力的大幅提升，但相對而言還是處于較低的水平。并且，東盟的發(fā)展深受二元格局的影響，對中國和美國的依賴都很深，緬甸的國際地位一定程度上與東盟榮辱與共，這需要緬甸在以個(gè)體面對中美兩國的同時(shí)，還要考慮以東盟成員的角度來進(jìn)行角色定位。

三、緬甸國際角色的定位與演變趨勢

研究緬甸的內(nèi)外部根源最終是為了了解兩者在怎樣的相互作用中會產(chǎn)生什么類型的不同角色定位。對于國內(nèi)根源的身份認(rèn)同、族群意識和意識形態(tài)，在緬甸復(fù)雜的人文環(huán)境中處于彼此強(qiáng)化的地位。根據(jù)龐珣的定義，內(nèi)部根源的功能性特征將其劃分為“緊迫性”和“非緊迫性”兩類，*龐珣：《國際角色的定義和變化——一種動(dòng)態(tài)分析框架的建立》，載《國際政治研究》，2006 年第1 期，第133-143頁。雖然更多時(shí)候一國的國內(nèi)根源是混合型的。對緬甸各民族成員來說，他們首先自認(rèn)為是民族和族群成員，其次才是作為緬甸的國民，他們對本民族的認(rèn)同超越了對國家認(rèn)同，加劇了政府當(dāng)局創(chuàng)建民族主義的迫切性。而在意識形態(tài)方面，雖然緬甸最近一段時(shí)間進(jìn)行著令人矚目的，在大方向上似乎符合美國期待的內(nèi)部改革，但這種改革與其說是受到美國施壓的結(jié)果，倒不如說是緬甸國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的邏輯使然。*王偉男：《美國‘重返亞太’戰(zhàn)略的實(shí)施路徑及其制約因素》，載《教學(xué)與研究》，2013年第1期，第63-70頁。對于西方式的自由民主制，緬甸并未照搬，而是希望通過強(qiáng)調(diào)緬甸國情的特殊性發(fā)展出屬于自己的一套現(xiàn)代政治體系，體現(xiàn)在緬甸憲法中仍然涵蓋了大量保守的因素，比如保留軍隊(duì)的絕對權(quán)威。

因此根據(jù)國家國際角色定位和轉(zhuǎn)換的內(nèi)部根源，緬甸應(yīng)當(dāng)正處于高度緊迫性的位置當(dāng)中(見表2)。對于影響國家國際角色的外部根源來說，其功能特征也被分為“高度限制”和“低度限制”兩大類型。國家目前所扮演的角色與國際體系的期望值差距越大，那么這種外部根源就成為“高度限制”其發(fā)展的因素。國家角色最終的展示是在國際平臺當(dāng)中，那么對于緬甸而言，是否要融入東亞既有的二元格局還是另辟出自己的安全道路都與其外交選擇息息相關(guān)。按前文分析，緬甸所處的東南亞的地緣政治重要性日益得到關(guān)注，東南亞將成為各主要力量角逐的舞臺，如加尼山(Ganesan)所言，“域外大國一直決定著東南亞國際關(guān)系發(fā)展的形式和內(nèi)容?！?N·Ganesan, “ASEAN’s Relation with Major External Powers”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 22, No. 2, 2000, pp. 258-278.東亞既存的二元格局是緬甸所面臨的最大的外部體系限制，中國和美國的影響力也是緬甸外交考量的重中之重。同時(shí)，東南亞國際合作機(jī)制與區(qū)域體系呈現(xiàn)復(fù)雜性和嵌套化的特征也給緬甸的抉擇帶來影響，緬甸參與大湄公河次區(qū)域合作就是一個(gè)例證。20世紀(jì)90年代初，以瀾滄江—湄公河為主軸的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作悄然興起，目前已形成了各種合作機(jī)制，除由亞洲開發(fā)銀行倡導(dǎo)的“GMS經(jīng)濟(jì)合作”之外，還有東盟主導(dǎo)的“東盟—湄公河流域開發(fā)合作”，中、老、緬、泰四國毗鄰地區(qū)的“黃金四角經(jīng)濟(jì)合作”以及老、泰、柬、越四國的“湄公河流域持續(xù)發(fā)展合作”等。這些區(qū)域、次區(qū)域合作機(jī)制之間層層關(guān)聯(lián)和嵌套，也使得緬甸與各方的合作呈現(xiàn)重疊低效的狀態(tài)，因此將外部根源考評為“高度限制”(見表2)。

表2 緬甸國際角色的國內(nèi)根源定位

根據(jù)內(nèi)外根源疊加的綜合考慮，能夠得到國家國際角色定位和轉(zhuǎn)化的四種類型，即“高度體系限制—高緊迫性”、“低度體系限制—低緊迫性”、“低度體系限制—高緊迫性”、“低度體系限制—低緊迫性”。最后一種情形是最溫和也是最難改變的。在這種情形下，國內(nèi)政治體系不能給當(dāng)局施加太大的壓力，國外主要行為體和國際格局也承認(rèn)其國際角色和作用，因此是最理想的狀態(tài)。而根據(jù)對緬甸的分析，其正處于第四種即國內(nèi)改革動(dòng)力強(qiáng)勁，國際角色上者亟需再定義的情形(如圖1所示)。如果處理不好國內(nèi)外各類復(fù)雜交織的因素，國際角色定位和轉(zhuǎn)換將表現(xiàn)得相對激烈和富有沖突。

表3 緬甸國際角色的國際根源定位

圖1 緬甸國際角色定位及其趨勢演變

四、緬甸國際角色再定位的展望

緬甸的民主化進(jìn)程對國內(nèi)和國際都產(chǎn)生影響，緬甸將如何構(gòu)建國家的身份認(rèn)同以及其將在東南亞甚至是整個(gè)國際舞臺扮演什么樣的角色都是值得研究的問題。從第四區(qū)域到第一區(qū)域的轉(zhuǎn)化是一個(gè)十分漫長的過程，其間可能會歷經(jīng)到第二、三區(qū)域的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化。這四大類型并非彼此孤立的，而是處在不斷的運(yùn)動(dòng)和變化當(dāng)中。國家國內(nèi)身份認(rèn)同的膨脹可能會萌發(fā)國際野心，導(dǎo)致外部體系的限制隨之改變，可能出現(xiàn)類型二。在東南亞，美國已經(jīng)有兩個(gè)正式的盟國——菲律賓和泰國。如果緬甸忽視國內(nèi)認(rèn)同的建設(shè)而一味追隨美國的腳步的話，則有可能轉(zhuǎn)換到類型三的區(qū)域。因此，如何處理好國內(nèi)的資源分配，如何在東亞格局中找準(zhǔn)自己的定位都是緬甸改革者需要解決的問題。綜合來看，緬甸在尋求國際角色的新定位時(shí)可以考慮以下幾個(gè)方面。

(一)注重解決中央與地方的關(guān)系

緬甸是一個(gè)多民族聚居的大拼盤，少數(shù)民族主要居于邊境山川要害，且多數(shù)擁有自己的民族武裝，長期以來對中央政府的向心力不強(qiáng)，緬甸本部與民族地方發(fā)展也極不平衡。緬甸如今面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是：一方面要完成自由民主式政治體制的轉(zhuǎn)變，同時(shí)要解決長期積淀下來的民族矛盾。既要保障政治體系核心的民主化，又要在相當(dāng)大的領(lǐng)土范圍內(nèi)完成民族國家整合，緬甸的改革者必須要在這兩個(gè)相互影響的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)權(quán)力的重新分配。緬甸政治改革的推進(jìn)增強(qiáng)了中央政府的合法性，從而有能力對緬甸各民族武裝“軟硬兼施”，如緬甸政府通過談判的方式“收服”了克倫民族聯(lián)盟，而對克欽獨(dú)立軍則展開了猛烈的進(jìn)攻。但是，戰(zhàn)爭或者武力威脅很難建立一種平等的政治秩序，談判與妥協(xié)才是唯一可行的出路。2013年1月16日，民盟主席昂山素季在國會呼吁立即停火，17日緬甸聯(lián)邦議會發(fā)表公告希望克欽獨(dú)立軍放棄戰(zhàn)斗，與政府進(jìn)行談判。

重視地方不僅體現(xiàn)在對于少數(shù)民族的重視當(dāng)中，還包括對于民間力量的培育。2008年軍政府在應(yīng)對納爾吉斯颶風(fēng)災(zāi)難的不力，無意中折射出民間社會的潛在能力。仰光和其他地方的個(gè)人和團(tuán)體組織了災(zāi)區(qū)援助工作，后來他們又和國際非政府組織進(jìn)行了合作。緬甸民間社會的積極參與源于2010年選舉之前，當(dāng)時(shí)軍政府開始逐步放松對社會的管制。“一些非政府組織例如‘緬甸出路’(Myanmar Egress)、‘仰光政治學(xué)?！?the Yangon School of Political Science)、‘班迪達(dá)學(xué)院’(the Pandita Institute)和一些非正式組織例如‘讀書小組’聯(lián)合起來，為公民教育和能力建設(shè)作出了貢獻(xiàn)。民間社會的政治空間急劇擴(kuò)大，審查制度的結(jié)束和媒體的解放又進(jìn)一步推動(dòng)了這一趨勢。”*大衛(wèi)·卡穆盧：《兩個(gè)緬甸：精神分裂的轉(zhuǎn)型》，孫微譯， 2014年8月25日 ，http://www.guancha.cn/DaWei-KaMuLu/2014_08_27_260865.shtml只有中央與地方、民間與官方對國家認(rèn)同都建構(gòu)起同一的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)識，緬甸的發(fā)展戰(zhàn)略和外交策略才能得到國內(nèi)的支持。

對于像緬甸這種多族群、多宗教的國家來說，適度強(qiáng)化中央集權(quán)的制度安排是必要的。如果中央政府能力和政治權(quán)力弱化，國家可能面臨分裂風(fēng)險(xiǎn)，高度分權(quán)的地區(qū)主義安排則又會引發(fā)嚴(yán)重的地區(qū)、族群和宗教沖突。

(二)克服憲法危機(jī)

肖克將緬甸改革的難點(diǎn)歸結(jié)為國家認(rèn)同、宗教爭端以及潛在的憲法危機(jī)。*肖克：《緬甸改革的難點(diǎn)、走勢與對華影響》，載《東南亞研究》，2013年第1期，第4-9頁這三大難點(diǎn)在實(shí)際中互相影響，而憲法授予國家權(quán)力，提供政府穩(wěn)定性，保護(hù)人民自由以及為政權(quán)提供政治合法性成為決定緬甸未來發(fā)展的根基。

盡管一個(gè)政體的穩(wěn)定性受到各種因素的影響，最直接的還是在于政權(quán)的結(jié)構(gòu)，也就是它的政權(quán)組織架構(gòu)和它對核心組織的掌控能力。在一國政治體系當(dāng)中，最重要的是防止政權(quán)內(nèi)的精英和反對派結(jié)合，最終破壞政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力交接。當(dāng)然，在任何一個(gè)政治體系當(dāng)中，派系和反對聲音都是存在的，但重要的是它們的影響能力在多大程度上直接決定政權(quán)垮臺的可能性。對于這個(gè)問題，美國學(xué)者芭芭拉·蓋底斯(Barbara Geddes)的三種政權(quán)的劃分形式可以有效地進(jìn)行說明。*Barbara Geddes,“What Do We Know About Democratization After Twenty Years？”, Annual Review of Political Science 2, 1999, pp.115-144.蓋底斯把威權(quán)政體劃分為三類，一種是一黨執(zhí)政型，一種是軍政府，還有一種是個(gè)人掌權(quán)型。這是三種單純的形式，其上還包括彼此之間組合的政權(quán)形式。其中，一黨執(zhí)政型是一個(gè)政黨控制著政治晉升渠道和公共政策的發(fā)布。軍政府是一部分政軍領(lǐng)導(dǎo)人控制著統(tǒng)治大權(quán)向公共政策施加壓力。個(gè)人掌權(quán)型是在組織中存在一個(gè)超凡魅力的個(gè)人，國家的主要領(lǐng)導(dǎo)和決策權(quán)偏向于個(gè)人的類型。近年來，緬甸的軍政府轉(zhuǎn)化為文人政府。以往，領(lǐng)導(dǎo)層的行動(dòng)是在一種集體的帶領(lǐng)作用下進(jìn)行，當(dāng)頭號人物改變策略和方針時(shí)，其下的二號人物必須追隨，否則將會面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。如今，精英的反對聲音在民間容易得到宣傳和支持，政府就也隨時(shí)面臨了被“喝倒彩”的局面。按照緬甸政府的改革方案，在威權(quán)政體向民主政體的轉(zhuǎn)變過程中，絕大多數(shù)高級領(lǐng)導(dǎo)層都保持了較高的領(lǐng)導(dǎo)地位，這種轉(zhuǎn)變是脆弱的，容易受到國內(nèi)外動(dòng)蕩的影響，也成為影響緬甸國際角色的不穩(wěn)定因素。

2008年緬甸憲法在很多層面上都受到國內(nèi)外的批評，作為緬甸改革的法律基礎(chǔ)，它保留了軍隊(duì)的絕對權(quán)威，且在憲法層次上削弱了地方的獨(dú)立權(quán)。少數(shù)民族武裝代表并沒有獲得選舉資格，地方議會一年也只能召開一次，少數(shù)民族幾乎沒有受益政治民主化進(jìn)程中帶來的制度優(yōu)勢。一旦少數(shù)民族武裝的獨(dú)立思想日漸嚴(yán)重，對于緬甸國家的轉(zhuǎn)型將是致命的打擊。

(三)積極開展區(qū)域合作

緬甸國際角色的定位與調(diào)整是全面的、深入的，對地區(qū)乃至國際安全形勢都將產(chǎn)生重要影響。20世紀(jì)90年代以來，全球化與區(qū)域一體化趨勢迅速發(fā)展，就區(qū)域合作來講，大多數(shù)國家都參加一個(gè)或多個(gè)區(qū)域合作組織與安排。全球大部分地區(qū)基本為不同形式、不同宗旨的區(qū)域合作組織所覆蓋，但地區(qū)中各種爭端或敏感問題等也制約著相關(guān)區(qū)域內(nèi)國際組織的一體化進(jìn)程。冷戰(zhàn)時(shí)期，東南亞各國只能在大國威懾下各自為營，導(dǎo)致這一地區(qū)國際秩序治理的破碎，生態(tài)安全環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞。同時(shí)，長期以來，在泰、馬、緬之間因分離主義而產(chǎn)生的矛盾和摩擦也一直不斷，如緬甸一直不滿于泰國為緬甸的少數(shù)民族叛亂分子提供避難所。緬甸若希望能夠重新步入國際舞臺，其第一步就是融入東亞的一體化發(fā)展當(dāng)中。

(四)重視與中國的經(jīng)濟(jì)安全關(guān)系

緬甸要想融入東亞格局，就不能不對當(dāng)下東亞地區(qū)安全上依賴美國，經(jīng)濟(jì)上圍繞中國的二元格局做出回應(yīng)。目前，東南亞的一些國家普遍采取“兩面下注”的策略以最大化自身利益。從地緣政治上講，中國位于緬甸北部，正在崛起的中國對緬甸的安全與穩(wěn)定影響較高，緬甸很可能追隨東盟各國(如越南等)加強(qiáng)與美國的軍事安全議題合作。但事實(shí)上，緬甸如果想最大限度利用國際因素發(fā)展自身的政治經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)當(dāng)盡早認(rèn)識到二元格局的弊端，不僅在經(jīng)濟(jì)上積極與中國開展伙伴關(guān)系，也在安全上注重與中國的合作。

緬甸曾與中國的王朝政府，存在不定期的朝貢關(guān)系，但其儀式性大于實(shí)質(zhì)，這種關(guān)系也是不連貫的。緬甸清楚中緬實(shí)力對比，又不時(shí)受到中國周期性政權(quán)更迭沖擊之苦，這種由歷史經(jīng)驗(yàn)帶來的謹(jǐn)慎態(tài)度和平衡技能，奠定了現(xiàn)代緬甸處理對華外交政策的基調(diào)。安全層面，緬甸少數(shù)民族地區(qū)的動(dòng)蕩給中緬關(guān)系帶來一定的影響。邊界的安全除了軍事方面，還涉及到了從緬甸非法走私毒品問題等，*Gobal Witness 2009, “A Disharmonious Trade:China and the Continued Destruction of Burma’s Northern Frontier Forests ”,A Global Witness Review 2006-09, www.globalwitness.org/sites/default/files/import/a_disharmonious_trade_pages_1_15.pdf這些都不時(shí)影響著兩國關(guān)系。不過，在經(jīng)濟(jì)層面，中國投資在緬甸受到挑戰(zhàn)，如密松水電站停建，但中國在緬投資并未完全終止。因?yàn)橹袊苍诟鶕?jù)緬甸國內(nèi)的形勢變化，逐步調(diào)整了外交政策，同時(shí)強(qiáng)調(diào)雙邊關(guān)系的民間基礎(chǔ)，加大對緬民間以及多邊公共外交的力度，逐漸調(diào)整原來“只跟政府打交道”的方法，廣泛接觸包括昂山素季在內(nèi)的各派力量。在受到西方制裁的艱難時(shí)期，緬甸軍政府曾倒向中國，如今緬甸突然重返地緣戰(zhàn)略舞臺，兩國要在更廣闊的國際市場上考慮彼此的戰(zhàn)略關(guān)系。

結(jié) 語

從國內(nèi)政治角度研究一個(gè)國家角色的定位，是國際制度理論的一個(gè)重要方面。在當(dāng)前的西方國際制度理論研究當(dāng)中，忽視國內(nèi)政治因素的現(xiàn)象逐步得到扭轉(zhuǎn)，國際制度研究與國際政治因素的互動(dòng)因素不斷涌現(xiàn)且逐步深入。當(dāng)前緬甸在外部面臨東亞二元格局的壓力，美國試圖從價(jià)值和安全層面對緬甸施加自己的權(quán)威，緬甸重返國際舞臺需要重新定義自身的國際角色。在國內(nèi)，緬甸的民族主義和身份認(rèn)同都處在逐步形成中。綜合內(nèi)外部因素來看，高緊迫性和高體系限制將困擾緬甸國際角色的轉(zhuǎn)變。因此，為了改善國際地位，提升國際影響力，緬甸應(yīng)當(dāng)在國內(nèi)注重中央與地方關(guān)系的平衡，安撫少數(shù)民族情緒，同時(shí)化解潛在的憲法危機(jī)。在外交策略當(dāng)中，緬甸也應(yīng)積極參與到東盟的事務(wù)當(dāng)中，緩解與周邊國家的關(guān)系，同時(shí)在面對中國和美國的“示好”時(shí)，為了自身利益的最大化，緬甸可以超越東亞二元格局的局限性，在安全和經(jīng)濟(jì)問題上積極與中國靠攏，同時(shí)注重發(fā)展與美國的合作，進(jìn)一步消除國際制裁給緬甸帶來的不利影響。

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53-1227(2015)03-0049-15

* 項(xiàng)皓:蘇州大學(xué)老撾—大湄公河次區(qū)域國家研究中心兼職研究員，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究生;張晨:蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授