◎趙立波 （中共青島市委黨校、青島行政學院基礎(chǔ)教研部，山東青島266071）

公益機構(gòu)的概念解析與現(xiàn)實梳理

◎趙立波 （中共青島市委黨校、青島行政學院基礎(chǔ)教研部，山東青島266071）

雖然黨中央、國務院已經(jīng)明確事業(yè)單位分類改革的目標是形成中國特色公益服務體系，但誰提供公益服務即何為公益機構(gòu)的問題尚未解決。明確何為公益是界定公益機構(gòu)乃至公益服務的起點。在此基礎(chǔ)上，立足現(xiàn)代社會組織基本分類，梳理、分析人們對公益機構(gòu)的認識演進過程，結(jié)合政策法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，勾畫出我國包括國家、市場、社會等三大部門在內(nèi)的公益機構(gòu)譜系。

公益服務；公益機構(gòu)；事業(yè)單位；社會組織

《中共中央、國務院關(guān)于事業(yè)單位分類改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確改革要求是到2020年“形成中國特色公益服務體系”。明確公益機構(gòu)即確定誰來提供公益服務是推進公益服務體系建設的重要基礎(chǔ)。而公益機構(gòu)在我國既非法律概念，也非社會各方在內(nèi)涵與外延方面具有高度共識的概念?！爸袊墓鏅C構(gòu)還不是一個內(nèi)涵和外延明確的概念，尚沒有形成一類界限分明、管理規(guī)范的行為主體。”［1］一項在很大程度上代表改革主管部門意見的研究認為：“中國政府歷來高度重視公益事業(yè)發(fā)展。自新中國成立以來，公益事業(yè)不斷發(fā)展壯大，已建成120多萬家事業(yè)單位和其他公益服務機構(gòu)，從業(yè)人員超過3 200多萬?！保?］但以上統(tǒng)計是否包含所有公益機構(gòu)或公益服務機構(gòu)？公益機構(gòu)具體包括哪些組織類型？如何界定各類公益機構(gòu)并明確其在公益服務體系中的地位、作用？這些都有待于進一步研究與探討。

一、何為公益

界定公益機構(gòu)乃至公益服務的起點是明確何為公益。2010年最新版《辭海》對“公益”一詞的解釋是：“社會公眾的共同利益。多指衛(wèi)生、救濟等對公眾有益的福利事業(yè)。如：熱心公益。”但“公益”一詞并非古已有之的漢語詞匯，而且對其界定也存在“言人人殊”的問題。

（一）“西語”東漸

“公益”在古漢語中并不使用。據(jù)秦暉考證：“在古漢語中，筆者尚未查到‘公益’一詞。”“‘公益’一詞在十九世紀末首先是日本人用來翻譯西語中Public Welfare（公共福利）一語的，后來它又為漢語所沿用?！钡貢焸€人認為：“‘公共物品’（Public Goods，即‘公共的好處’）之西文本意似更與‘公益’之漢文語意相契，民間公益組織，即提供公共物品的民間組織……”［3］另外，與公益關(guān)系密切的慈善一詞雖古已有之，但現(xiàn)代意義的慈善概念也由日語轉(zhuǎn)譯過來，留岡幸助在《慈善問題》一書中把西文的philanthropy譯為“慈善”。在當下話語體系中，慈善常與公益連用，如黨的十八屆三中全會提出“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織”。但據(jù)國務院印發(fā)的《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（國發(fā)〔2014〕61號），慈善事業(yè)更多地體現(xiàn)為“扶貧濟困、賑災救孤、扶老助殘、助學助醫(yī)等慈善活動”，這些活動通常屬于公益事業(yè)的一部分。

《現(xiàn)代漢語詞典》將“公益”解釋為“公共的利益”（多指衛(wèi)生、救濟等群眾福利事業(yè)）。而“公共的利益”又可簡化為“公共利益”“公益”；“‘公共利益’，簡稱‘公益’。相似的用語有大眾福祉、社會福祉、公共福利、社會福利、公眾利益等”［4］。因而，在漢語中，公益或公共利益可被用來翻譯public interest、public benefits、public advantages、common good、nonprofit等諸多英語詞語。但public welfare等英語詞語難以準確而完整體現(xiàn)現(xiàn)代漢語“公益”或“公共利益”一詞的內(nèi)涵：“這些詞語顯然是存在著意義差異的，它們在漢語‘公共利益’的寬泛含義下消失了區(qū)別?！保?］22另外，“公益”與“公共利益”在內(nèi)涵及語法等方面還存在一些差別，如公益可以與其他詞語構(gòu)成合成詞，如公益事業(yè)、公益心等，但公共利益通常單獨使用。

就現(xiàn)實改革而言，分類改革已經(jīng)成為事業(yè)單位改革的基本戰(zhàn)略?！胺诸惖暮诵母拍钍恰嫘浴?，但作為事業(yè)單位分類核心概念的“公益性”，“這一術(shù)語本身缺乏明確的定義”［6］6。在翻譯“公益”或“公益性”時，中外學者曾使用許多詞語。如《面向現(xiàn)代公益事業(yè)組織的事業(yè)單位分類改革研究》一文認為，公益性是事業(yè)單位應然的內(nèi)在預設和實然的價值追求，也是我國事業(yè)單位改革的重要考量基礎(chǔ)。但作者將“公益性”譯為“Public welfare”，卻將公益事業(yè)組織的“公益”譯為“Public good”［7］。有學者進而認為，公益性似乎還沒有一個英語世界里的對應詞語［5］21。在世界銀行關(guān)于中國事業(yè)單位改革的一份研究報告中，公益性音譯為“gongyi xing”，并以“public benefit relevance”加以說明；同時，該報告認為公益性內(nèi)涵存在相當?shù)哪：裕?］141。

（二）公共利益

即使是公共利益概念，其內(nèi)涵也存在相當多的爭議。公共利益是古希臘政治學、哲學等的重要概念。目前，我國立法中大量使用公共利益一詞，但未規(guī)定什么是公共利益，以至于公共利益仍被稱為“不確定法律概念”［8］。學者對公共利益也存在不同理解。2004年憲法修正案的第20條與第22條均將公共利益作為國家對土地以及對公民的私有財產(chǎn)實行征收、征用的理由與條件加以規(guī)定。2007年3月全國人大通過的《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。由于上述規(guī)定直接涉及公民財產(chǎn)權(quán)保障問題，公共利益及其與個人利益關(guān)系等問題引起各方高度關(guān)注，相關(guān)研討與爭論變得更激烈與更有現(xiàn)實緊迫性。

孫笑俠認為：“公共利益是獨立于個人利益之外的一種特殊利益。社會公共利益具有整體性與普遍性兩大特點?！保?］劉太剛認為：“公共利益是在需求沖突的情況下國家以犧牲沖突一方的合法權(quán)利為代價而予以保障的另一方的需求，或者說是在利益沖突的情況下國家以犧牲一方的合法權(quán)利為代價而予以維護的另一方的利益?！保?0］最新版《辭海》對公共利益的解釋雖然更認同公共利益是與個人利益相對、具有整體性與普遍性等特征的社會總體利益，但也承認公共利益難以具體指涉而更多是抽象地“作為一種精神和集體行動的指南”；同時《辭?！愤€保留其他一些不同觀點：“公共利益共同體的總體利益。具有總體性、宏觀性和政治性等特點。行政倫理學的一個基本概念，主要作為一種精神和集體行動的指南。有人將它視為多元利益之間的一種平衡機制，有人認為其實是對個體私人利益的促進和保護?！蔽覈_灣學者陳銳雄在梳理多種觀點后得出的結(jié)論值得深思：“何謂公共利益，因非常抽象，可能言人人殊?！保?1］

（三）理解公益

雖有人認為：“在現(xiàn)實中與理論上我們對私益一點都不陌生，對公益也不陌生?！薄啊蚨矡o法定義（指對公益進行定義，引者注）。但這并不妨礙我們對公益性含義的直觀把握，我們只需要將公益與私益對立起來看就可以了?！保?］35但這種做法顯然有些“簡單化”，對公益、公共利益進行解釋、界定是十分必要的。實際上，近代自日語傳來的公益以及當下常用的公益性（如作為事業(yè)單位分類的標準）等概念，必須回到相應的漢語語境中才能準確予以理解。因而，不妨在譯成英語時直接使用漢語拼音“gongyi”“gongyi xing”，然后根據(jù)語境說明其具體含義。當然，對于公益、公益性等如此重要的概念，確有必要立足實際并通過學理探討進行界定并逐步達成共識。如朱照男等人從滿足社會需求、服務（物品）提供方的非競爭性、受助方的非替代性三個維度對公益性進行界定，并進而將其分為基礎(chǔ)慈善、社會公益、社會創(chuàng)新等三個層面［12］46-76。

就公益服務而言，首先，公益是與社會共同體或社會不特定人群的利益相關(guān)，而與個體性的私益及乃至放大了的私益——互益相對，互益常常是表現(xiàn)為行業(yè)組織、同鄉(xiāng)會等具有封閉性組織的團體利益。其次，公益與非經(jīng)濟性的社會工作如教育、科技、文化、衛(wèi)生、濟貧、社會福利等相關(guān)，這些領(lǐng)域傳統(tǒng)上是事業(yè)單位活動的領(lǐng)域。再次，從事公益事業(yè)、提供公益服務既是滿足民生需要，也與政府職能的履行、社會公平正義的實現(xiàn)有關(guān)：“政府的任務是服務和增進公共利益?！保?3］最后，包括事業(yè)單位、事業(yè)、社會事業(yè)、公益服務、公益事業(yè)、公益等概念，有些是中國特有概念如事業(yè)單位、事業(yè)等，有些概念如公益服務、公益事業(yè)、公益等，只有聯(lián)系事業(yè)單位、事業(yè)、社會事業(yè)等概念并在中國特有話語體系中才可以準確予以理解。

二、機構(gòu)分類

在當下話語中，機構(gòu)與組織及單位等可視為同義語：人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定的目的和任務，按照一定的系統(tǒng)與規(guī)則組合起來形成的集合體就是組織（機構(gòu)）。

（一）三大部門

現(xiàn)代社會是高度組織化的社會，三大部門又是當今社會組織的基本劃分。但更傳統(tǒng)的劃分卻是國家與社會（或私人部門與公共部門）二分，進入20世紀后社會又被一分為二：市場經(jīng)濟與市民社會（或企業(yè)與非營利組織）?！肮补芾肀豢醋霭ㄕ畽C構(gòu)活動與非營利組織所從事的活動。嚴格說，前者是公共部門，是相對于由所有者、合伙人和公司組成的私人部門而言的。很顯然，非營利組織部門通常被稱為‘第三部門’?！保?4］1與三大部門劃分形成對應的則是三大機制，三大部門均有其特有機制：第一部門（國家）運用公共權(quán)力與公共資源提供公共物品進而實現(xiàn)公共利益，第二部門（企業(yè)）則是提供私人物品、實現(xiàn)私益最大化，而第三部門（社會）通常是提供準公共物品、以實現(xiàn)特定公益最大化。國家機制、市場機制與“以志愿求公益”的社會機制（也稱社會志愿機制、市民社會機制），共同治理社會、分別提供各類產(chǎn)品是現(xiàn)代社會的“常態(tài)”。

（二）法人劃分

目前，我國的社會組織主要包括黨政機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等六大類，與六類組織對應的分別是機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、社會團體法人、民辦非企業(yè)單位法人、基金會法人（非營利性法人）。大陸法系國家的法律，“對整個法律材料的一個根本性的劃分，是將法分為公法和私法”［15］。故形成以公、私法人二元為基礎(chǔ)，以社團法人、財團法人二分為主體，對社團法人進一步劃分為營利、公益和中間法人的法人分類體系。依公法設立的法人為公法人，依私法設立的法人為私法人；社團法人與財團法人劃分一般是對私法人的再劃分，標準是成立基礎(chǔ)（人或者財產(chǎn)）；以法人活動的目的為標準可將私法人劃分為營利法人、非營利法人（包括公益法人和中間法人），但財團法人大多為公益法人。英美法系國家沒有所謂財團法人概念，財團法人制度一般由信托制度代替。我國法人劃分無公、私法人，也無社團法人、財團法人之分，究其原因，確定法人制度的《民法通則》是改革開放初期制定的，其對法人的分類在相當程度上延續(xù)了計劃體制下形成的社會組織分類，如機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)和社團之分，因而有學者認為：“《民法通則》的法人的分類與國務院‘編制管理’核定的機構(gòu)分類是一致的；更準確地說，《民法通則》把1963年創(chuàng)設的單位分類改寫為‘法人’分類。但是，‘單位’和法人畢竟是兩類性質(zhì)相去甚遠的機構(gòu)?！保?6］

（三）下步調(diào)整

雖然包括調(diào)整法人分類內(nèi)容的《民法典》編纂等工作早已提上議事日程，但有關(guān)民事主體新的分類體系沒有形成。只是隨著各類組織增加，在原有四類法人基礎(chǔ)上增加新的法人類型如民辦非企業(yè)單位法人、基金會法人等。由于無公法私法之分且法人制度是由民法確定，因而沒有所謂“公法人”。近年來，學界一直呼吁引入公法人概念，以更完整、更系統(tǒng)地規(guī)范我國的政府機關(guān)、公共事業(yè)單位等公共部門，但公法人在我國僅屬于學術(shù)話語而非法律概念。因此，梳理并界定公益機構(gòu)等各類組織，必須立足社會轉(zhuǎn)型與組織變遷實際，加快《民法典》等的編纂、修訂工作，調(diào)整計劃經(jīng)濟時期形成及遺存的社會組織與法人分類，健全中國特色法人制度及法人體系。

三、公益機構(gòu)

如何認定公益機構(gòu)？由于政策法規(guī)對于公益機構(gòu)（包括公益組織）并未有明確界定，學術(shù)界也常常在不同場合、不同范圍使用公益機構(gòu)概念，故有必要進行梳理與分析，把握人們對公益機構(gòu)認知的演進過程。

（一）檢索發(fā)現(xiàn)

2014年7月7日，筆者通過中國知網(wǎng)，以篇名、關(guān)鍵詞、主題檢索知網(wǎng)期刊“公益機構(gòu)”，分別獲得37條、313條、443條結(jié)果。筆者對以篇名檢索的37篇文章為主進行梳理、分析。37篇文章除了謝鐘發(fā)表在《黨?？蒲行畔ⅰ?993年第21期的《當前我國公益機構(gòu)中消極腐敗現(xiàn)象的特點成因及其治理對策》，其余文章皆為2000年以后發(fā)表的。從內(nèi)容看，除了一篇文章是論述法國公立公益機構(gòu)（國內(nèi)大多學者如王名揚等將其譯為“公務法人”），一些報道性文章對公益機構(gòu)未有明確指涉，人們對公益機構(gòu)的認識大致可分為以下五類：

1.機關(guān)、事業(yè)單位等公共機構(gòu)?！懂斍拔覈鏅C構(gòu)中消極腐敗現(xiàn)象的特點成因及其治理對策》一文所指的公益機構(gòu)包括機關(guān)、事業(yè)單位等公共機構(gòu)，其研究圍繞上述機構(gòu)的公職人員展開，也可以說該文的公益機構(gòu)是指由公職人員構(gòu)成的機構(gòu)。

2.指營利性機構(gòu)（企業(yè)）外的其他機構(gòu)。蘇楊在《中國公益機構(gòu)的現(xiàn)狀分析及其改革思路》一文中指出：中國的公益機構(gòu)還不是一個內(nèi)涵和外延明確的概念，成員包括政府機關(guān)、事業(yè)單位、非政府組織（包括社會團體和民辦非企業(yè)組織）以及部分國有企業(yè)的下屬單位等［1］。

3.指在特定的范圍內(nèi)能夠提供一種或多種專門的公共服務，享有公共管理職能，不屬于國家行政機關(guān)系列，具有法人資格的公共行政機構(gòu)，一般包括行業(yè)協(xié)會、公立學校、慈善機構(gòu)、基金會等等。戚建剛在《法學》2003年第7期發(fā)表的《論公益機構(gòu)行為的司法審查范圍》一文中闡述了這一觀點，并交替使用“準政府組織”“行業(yè)組織”“社會組織”“第三部門”等概念指稱公益機構(gòu)。

4.將公益機構(gòu)直接與事業(yè)單位等同或基本等同。共有4篇，2篇是中編辦等組織舉辦的兩次研討會報道性文章（《“公益機構(gòu)改革與公共服務發(fā)展”國際研討會在北京舉行》、《公益機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)問題專家咨詢會議在北京舉行》），1篇是在中編辦主辦的刊物刊發(fā)的關(guān)于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)政策解讀，1篇是中編辦領(lǐng)導張崇和發(fā)表在《中國機構(gòu)改革與管理》2013年Z1期的《建立健全公益機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)是一項重大制度創(chuàng)新》，該文對建立健全公益機構(gòu)（事業(yè)單位）法人治理結(jié)構(gòu)是一項重大制度創(chuàng)新的闡述，說明改革主管部門積極倡導將事業(yè)單位與公益機構(gòu)相聯(lián)系。另有文章從內(nèi)容看其所探討的公益機構(gòu)多為事業(yè)單位，但也涉及社會團體、民辦非企業(yè)單位等組織［17］。

5.將公益機構(gòu)認定為非營利組織（即我國的民間組織、社會組織）最多，達20余篇。如王明睿發(fā)表在《行政論壇》2004年第2期的《對完善公益機構(gòu)法律機制的探討》、方成義發(fā)表在《福建理論學習》2006年第11期的《公益機構(gòu)運行模式的探討——中美公益機構(gòu)之比較》。而胡盛儀發(fā)表在《理論月刊》2006年第4期的《國外公益機構(gòu)登記管理的主要做法與借鑒》則結(jié)合我國事業(yè)單位改革，明確指出：“西方國家并不存在所謂的事業(yè)單位，多數(shù)國家稱其為公益機構(gòu)，也有的國家稱之為非營利性機構(gòu)或組織?！贝送猓€有1篇反映官辦公募基金會的文章，官辦公募基金會是介于政府與社會組織之間的、半官半民機構(gòu)。

通過關(guān)鍵詞、主題檢索“公益機構(gòu)”，梳理檢索的文章對公益機構(gòu)內(nèi)涵的界定與篇名檢索的37篇文章基本一致。通過關(guān)鍵詞檢索“公益機構(gòu)”有1 124條結(jié)果，其中2000年以前只有10條；通過主題檢索“公益機構(gòu)”有1 420條結(jié)果，2000年以前只有15條，關(guān)鍵詞、主題檢索的有關(guān)“公益機構(gòu)”文章也大多為關(guān)于非營利組織的文章。也就是說在絕大多數(shù)人心目中，公益機構(gòu)、公益組織其實就是民間公益（非營利）組織的代名詞。實際上，公益（包括慈善、志愿）等行為多是指民間組織或個人行為。這正如有關(guān)學者比較公共利益與公益概念所得結(jié)論：“‘公共利益’是一個相對廣義的概念，第一、第二、第三部門都涉及公共利益問題，但‘公益’確實一個更為狹義的概念，主要適用于第三部門?！保?2］43更極端地說法是“純公益人”及“公益性”只存在非政府非市場的社會領(lǐng)域；市場是私益人的世界，作為（我國）唯一制度公益人的政府將退化為私益人［5］259，119。

值得注意的是，與社會更多地將民間非營利組織認作公益機構(gòu)不同，事業(yè)單位改革主管部門傾向或力主將事業(yè)單位納入公益機構(gòu)體系并將其作為公益機構(gòu)的主體，因為事業(yè)單位從業(yè)人員高達3 200多萬。

（二）民間組織

此外，通過篇名“公益組織”所檢索到的160文章，基本是關(guān)于非營利組織的，有的在“公益組織”加民間、社會、青年等前綴。從篇名檢索看，鄭永強發(fā)表在《行政法學研究》1997年第2期的《試論我國公益組織的法律地位及其行政行為的可訴性》是檢索獲得的最早文獻，其將公益組織界定為“行使一定范圍內(nèi)行政管理職權(quán)的企事業(yè)單位，它們所管理的方面幾乎都是涉及社會公共利益”，其研究結(jié)論是應確立它們在行政法律關(guān)系中的地位，并認為作為行政法律關(guān)系主體其行政行為具有可訴性。2003年有2篇，2篇文章所謂的公益組織均指民間非營利組織，就是從這一年開始公益組織幾乎成為民間非營利組織的代名詞。2004年2篇（從標題到內(nèi)容看實際是一篇），2005年3篇，2006年、2007年各5篇，2008年6篇，2009年7篇；2010年后開始呈幾何級增長，當年超過10篇（11篇），2011年達到28篇，2012年、2013年均為34篇。這意味著市民社會發(fā)展、國家對民間非營利組織重視程度不斷提高，使得社會各方（包括學者）對市民社會、非營利組織關(guān)注、研究探討的興趣不斷增長，也使人們更偏好用公益組織指稱上述機構(gòu)。

通過主題檢索“公益組織”，1987年發(fā)表最早的兩篇文章，一篇文章論及的公益組織指政府機構(gòu)（包括我國的事業(yè)單位）與民間公益機構(gòu)，另一篇則介紹一家公益基金會［18］，［19］。鄭功成發(fā)表在《中國社會工作》1997年第3期的《論慈善事業(yè)》具有重要開創(chuàng)性意義，該文對公益組織的典型代表慈善組織及其培育發(fā)展進行系統(tǒng)論述。如今公益慈善成為連用的詞組，并作為民間非營利組織（社會組織）的一類，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中有關(guān)社會體制改革、激發(fā)社會組織活力的闡述，公益慈善類與行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類并列為重點培育和優(yōu)先發(fā)展的社會組織。

（三）國際比較

國外有關(guān)公益組織、公益活動的界定一般也指民間非營利組織。如《波蘭公益活動及志愿制度法》第一條明確該法調(diào)整的范圍：一是非政府組織從事的公益活動，及在執(zhí)行公共任務范圍內(nèi)，為進行公共行政管理而發(fā)生的此類活動的收益；二是特指非政府組織為公益組織及公益組織的運作；三是公益活動的管理。《匈牙利公益組織法》開篇說明立法宗旨：為了保持國內(nèi)的非政府、非營利組織的傳統(tǒng)，使它們在社會中發(fā)揮更大作用……該法規(guī)定的公益組織類型也是以民間組織為主，包括：除保險協(xié)會、政黨、雇主利益團體和雇員利益團體以外的民間社團；財團；公法財團；公益性公司；行業(yè)公會，但是以規(guī)范其成立的法律許可為限。當然，也有國家并不將公共部門排除在公益組織之外，如《捷克公益法人法》規(guī)定：“公益法人的發(fā)起人可以是自然人、捷克共和國或者法人?！?/p>

四、組織譜系

就我國而言，典型意義上的公益機構(gòu)主要指民間非營利組織和事業(yè)單位。但廣義的公益服務體系包含的組織類型、性質(zhì)多樣，橫跨第一、第二和第三部門，既包括法人機構(gòu)，也包括非法人機構(gòu)乃至公民個人。雖然國家、市場和社會的功能作用已成為各個層面的社會治理所討論的核心話題，但并不存在不可跨越的鴻溝將各大部門截然分開，三大部門重疊交叉，三大機制相互滲透是普遍現(xiàn)象：“如果用中立的歷史眼光去看，會發(fā)現(xiàn)各種社會活動一直在域與域的邊界上移來移去，而且是有意移來移去。”［20］而“廣泛存在的成見……使人們低估了三個部門相互作用的程度”［21］。

（一）公共部門

公共部門一般意義上相當于政府部門，但其內(nèi)涵更豐富、復雜：“公共部門包括那些屬于‘國家’或‘政府’的組織的行為，但是‘公共部門’概念比這兩個著名的概念更加寬泛，所有層級的所有政府行為、所有各種公共財政，以及公共管制，都蘊涵在公共部門的概念之內(nèi)?！保?4］1國際通用的公共部門概念通常包括我國的政府機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)（公共企業(yè)）。但我國也有學者認為公共部門主要包括政府機關(guān)與事業(yè)單位：“從性質(zhì)上分，政府可以分為行政單位和事業(yè)單位。行政單位是指掌握公共權(quán)力、為社會提供服務的公共事務管理機構(gòu)?！保?2］

1.政府機關(guān)。作為公益事業(yè)的公共管理者與事業(yè)單位的出資人，政府肯定是公益機構(gòu)而且是公益服務體系建設的主導者。《決定》在“全面正確履行政府職能”部分，要求“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供”，“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務力度”等。但政府首先是公共管理機構(gòu)而非社會通常理解的“公益機構(gòu)”。

2.事業(yè)單位。《指導意見》明確指出：“事業(yè)單位是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量?！弊鳛橛媱濗w制下形成的我國特有組織——事業(yè)單位，是我國最大量、最主要的從事公益服務的組織，這也是黨中央、國務院為何在關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見中提出構(gòu)建公益服務體系目標的重要原因。1998年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第二條規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織?！惫婺康模瑥氖陆炭莆男l(wèi)等社會服務，國家機關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，從目標、服務內(nèi)容、舉辦主體及資產(chǎn)來源諸方面對事業(yè)單位做出明確界定。其中，教科文衛(wèi)等社會服務與《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》（以下簡稱《公益事業(yè)捐贈法》）對公益事業(yè)的界定范圍基本對應，再加上舉辦主體（國家機關(guān)）與公益目的，將事業(yè)單位視為“公益機構(gòu)”是正確的。

3.明確屬性?！稌盒袟l例》并未對事業(yè)單位屬于公共部門還是其他社會組織予以明確界定。一些學者借助現(xiàn)代組織理論特別是公法人理論，認為事業(yè)單位應屬公共組織、“公法人”，還有學者則是從設立依據(jù)、行使職能、機構(gòu)屬性等方面分析，認為事業(yè)單位應屬公共機構(gòu)、事業(yè)單位法人應屬公法人［23］。而2008年國務院發(fā)布的《公共機構(gòu)節(jié)能條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱公共機構(gòu)，是指全部或者部分使用財政性資金的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。”該法規(guī)首次明確將事業(yè)單位列入公共機構(gòu)體系，這可視為對事業(yè)單位公共機構(gòu)屬性的某種認可。

4.分類界定。社會轉(zhuǎn)型、組織變遷日益加快，使得社會各大部門、各類組織職能、機構(gòu)、責權(quán)關(guān)系等交叉、重疊、變遷、轉(zhuǎn)化等現(xiàn)象更加頻繁，而這對傳統(tǒng)上同質(zhì)程度相對較高的公共部門沖擊尤為明顯：“政府機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)常常交織在一起，使得事業(yè)單位和其他公共部門機構(gòu)之間的界限模糊不清?！保?］3這一方面導致公共部門特別是事業(yè)單位組織的分化及異質(zhì)化，另一方面，導致事業(yè)單位分類與分類改革的困難：這使得科學分類成為改革的前提。目前，國家提出三大類+二小類分類，將事業(yè)單位分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務等三個類別，從事公益服務又分為公益一類、公益二類。一些省市則采用三大類+三小類分類模式，社會公益類中保留具有一定公益屬性、在國家政策支持下可通過市場配置資源的公益三類；但公益三類與生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位在理論解讀與現(xiàn)實分類中均難以清晰界定，這實際上反映了當今時代組織變遷日益加速與各大部門互動日益密切的趨勢。根據(jù)改革政策要求，承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位將逐步剝離事業(yè)單位體系，“使其不再具備政府屬性和企業(yè)屬性，而與民主公共權(quán)力和市場競爭性掛鉤”［24］，未來事業(yè)單位僅指從事公益服務的機構(gòu)。

（二）社會組織

構(gòu)建公益服務新格局是形成中國特色公益服務體系的重要內(nèi)容?！吨笇б庖姟芬蟆俺浞职l(fā)揮政府主導、社會力量參與和市場機制的作用，實現(xiàn)公益服務提供主體多元化和提供方式多樣化”。事業(yè)單位改革配套文件之一《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革中財政有關(guān)政策的意見》要求：充分發(fā)揮財稅政策引導作用，落實支持社會力量興辦公益事業(yè)的財稅政策。不斷拓寬資金來源渠道，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的機制，豐富公益事業(yè)發(fā)展形式。

1.大體分類。國外公益機構(gòu)可泛指非政府、非營利的第三部門——非營利組織。但嚴格劃分，非營利組織可以細分為公益組織（慈善組織）、中間組織（互益組織）。美國的公益機構(gòu)（public interest organization）是非營利組織一部分，不得從事政治游說活動，且致力與實現(xiàn)慈善、教育、科學、文化、宗教、濟貧等公益目的相關(guān)的組織，美國稅法第501條（c）款（3）項對公益組織進行了列舉并給予高于其他非營利組織的稅收優(yōu)惠政策。在英國，官方和大眾媒體較少使用“非營利組織”（NPO）或“非政府組織”（NGO）等概念，而更多地使用傳統(tǒng)用語“慈善組織”（charity organization），以及“志愿和社區(qū)組織”（voluntaryand communityorganization）概念。而且并非所有非營利組織都具有慈善機構(gòu)或公益機構(gòu)地位，而取得上述地位可在稅收等方面獲得更多優(yōu)惠，當然也要接受來自各方面更嚴格的監(jiān)管。《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》第十條規(guī)定：“公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位可以依照本法接受捐贈。本法所稱公益性社會團體是指依法成立的，以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會、慈善組織等社會團體。本法所稱公益性非營利的事業(yè)單位是指依法成立的，從事公益事業(yè)的不以營利為目的的教育機構(gòu)、科學研究機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、社會公共文化機構(gòu)、社會公共體育機構(gòu)和社會福利機構(gòu)等?！睂τ谑聵I(yè)單位前面已經(jīng)進行了分析，這里需要說明的是：《公益事業(yè)捐贈法》只認可公益性非營利的事業(yè)單位適用本法；其他經(jīng)營性、營利性、從事非公益事業(yè)的單位，將隨著事業(yè)單位分類改革而剝離公益類事業(yè)單位體系。

2.公益社團。公益性社會團體只是社會團體的一部分。1998年發(fā)布的《社會團體登記管理條例》第二條規(guī)定：本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。社會團體是第三部門的典型形態(tài)，但其中協(xié)會、學會、研究會、聯(lián)誼會、商會等組織多屬于為成員服務、具有排他性資格限制的互益性組織，雖也可劃入非營利組織，但依據(jù)國際通常劃分，這些機構(gòu)屬于中間組織而非嚴格意義上的公益機構(gòu)（民法法系）或慈善機構(gòu)（普通法系），而且作為成員性組織并不適宜持續(xù)提供教科文衛(wèi)等公益服務，按照萊斯特·M.薩拉蒙等對非營利組織簡化的劃分（即將12種活動分為服務性與表達性兩類），社會團體更適宜于表達性活動而非服務性活動。但社會團體中的慈善類、環(huán)保類、扶貧類、婦女兒童權(quán)益、動物保護組織等并非僅為成員服務，而是服務于社會不特定多數(shù)人，可劃入典型公益機構(gòu)范圍并適用于《公益事業(yè)捐贈法》。

3.財團法人。按照《公益事業(yè)捐贈法》界定，基金會是公益性社會團體最典型的機構(gòu)，但基金會本質(zhì)上卻屬于財團法人，即獨立的、無成員的財產(chǎn)（“目的財產(chǎn)”，即以一定的目的財產(chǎn)為成立基礎(chǔ)的法人），與作為人合組織的社團法人成立基礎(chǔ)完全不同。在我國，基金會最初被納入社會團體系列（這顯然是“誤解”）。2004年頒行的《基金會管理條例》將其從社團獨立出來并規(guī)定：“本條例所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人?！被饡詮氖鹿媸聵I(yè)為目的、屬于公益組織譜系的代表性機構(gòu)。

利用社會力量舉辦的民辦非企業(yè)單位是從原事業(yè)體制剝離、原來稱為“民辦事業(yè)單位”的中國特有組織，1996年國家將其名稱改為“民辦非企業(yè)單位”并納入民間組織管理體系。1998年發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織?！泵褶k非企業(yè)單位被我國學者比作“簡陋型的財團”。國外的財團法人多為公益機構(gòu)，雖不否認我國的民辦非企業(yè)單位在制度設計上有追求公益目的的要求，但的確混雜著許多缺乏公益使命、以謀取私利或變相謀私益的機構(gòu)。這既與制度初創(chuàng)、政策不健全有關(guān)，如非營利性民辦學?？赏黄啤胺欠峙浼s束”要求而允許取得“合理回報”、組織終止時可以收回出資等規(guī)定；也與我國現(xiàn)代非營利組織發(fā)育不成熟、公益環(huán)境不完善有關(guān)。雖然作為新興的、民間社會服務組織在類型（個體、合伙、法人）、監(jiān)督、管理、扶持乃至名稱等方面都存在諸多有待通過制度創(chuàng)新進一步完善之處，但其發(fā)展空間巨大、成長前景良好，將是構(gòu)建公益服務新格局亟待培育發(fā)展的公益組織。

4.慈善組織。慈善組織不是某種特定組織，其具體形式可以是社會團體、基金會等，可視為我國民間公益組織特殊的“一組”組織。有時與公益相連稱為“公益慈善類”，黨的十八屆三中全會確定重點培育和優(yōu)先發(fā)展的四類社會組織就包括“公益慈善類”。但在我國話語體系乃至相關(guān)立法中公益的內(nèi)涵大于慈善，也可以認為慈善事業(yè)是公益事業(yè)中與生老病死、扶貧濟困、救濟救災等相關(guān)，最核心、最基礎(chǔ)的部分。如有學者將公益行為自下而上分為基礎(chǔ)慈善、社會公益、社會創(chuàng)新等三個層次，基礎(chǔ)慈善“是滿足社會中一部分困難群體的需要”的行為。而在國務院印發(fā)的《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》中，慈善事業(yè)顯然是公益事業(yè)的組成部分，該意見要求“大力發(fā)展各類慈善組織”，“鼓勵社會各界以各類社會救助對象為重點，廣泛開展扶貧濟困、賑災救孤、扶老助殘、助學助醫(yī)等慈善活動”；為體現(xiàn)“重點培育和優(yōu)先發(fā)展”的要求，該意見提出“堅持政府推動、社會實施、公眾參與、專業(yè)運作”的指導思想，并在發(fā)展目標、稅收優(yōu)惠、慈善環(huán)境、監(jiān)督管理、內(nèi)部治理等方面明確了一些政策要求。另外，規(guī)范慈善事業(yè)的基本法———“慈善事業(yè)促進法”有望近期出臺。

（三）市場體系

充分發(fā)揮市場機制作用是構(gòu)建公益服務新格局的重要內(nèi)容。市場是資源配置最有效的機制，在市場競爭環(huán)境與成本硬約束條件下生存與發(fā)展的企業(yè)具有相對于其他組織更高的經(jīng)營與運行效率，引導企業(yè)參與公益服務既可提供多樣化公益服務，又有助于提高社會資源的整體配置效率。同時，公共部門、社會組織引入市場機制有助于提升管理水平與運行績效，因而推崇“市場價值再發(fā)現(xiàn)”的新公共管理成為當代公共管理的“顯學”與政府改革的重要趨勢：“新公共管理理論的基石是市場導向的改革有助于提高公共服務的績效?！保?5］

1.公司企業(yè)。作為市場主體、“追求利潤最大化”的企業(yè)（典型代表是民營企業(yè)）肯定是營利性組織。但企業(yè)可通過市場高效配置稀缺資源，提供基本公共服務之外的技術(shù)研發(fā)與推廣、文化娛樂、體育休閑和健康保健等服務，可滿足社會多層次的公益需求并有助于形成公益服務“差序格局”。

2.“社會企業(yè)”。目前，社會企業(yè)（也有稱為社會創(chuàng)業(yè)）的概念內(nèi)涵、組織歸類（第二或第三部門）還有待進一步明確，其本質(zhì)是將公益目標與商業(yè)運作結(jié)合起來，它可以指非營利組織以商業(yè)化方式獲取收入，也可指在公共福利領(lǐng)域運行的營利性商業(yè)機構(gòu)……發(fā)展社會企業(yè)、充分發(fā)揮其在公益事業(yè)體制創(chuàng)新、公益服務供給改進等方面的特有功能，有助于加快形成中國特色公益服務體系。雖然我國很難找到與社會企業(yè)完全對應的組織，但一方面可以有意識將一些組織（福利企業(yè)、社會服務機構(gòu)等）向社會企業(yè)方向改造；另一方面，借鑒社會企業(yè)理念與運作模式，引導我國的各類社會組織甚至一些在工商部門注冊的營利性機構(gòu)，積極投身社會創(chuàng)新，圍繞社會公益目標，運用市場機制高效率地開展公益事業(yè)活動，為加快形成中國特色公益服務體系發(fā)揮積極作用。

3.“公民企業(yè)”。與“社會企業(yè)”相近的“公民企業(yè)”（或“企業(yè)公民”）有多種定義，美國波士頓學院對“企業(yè)公民”（corporate citizenship）的定義是：企業(yè)公民是指一個公司將社會基本價值與日常商業(yè)實踐、運作和政策相整合的行為方式?！捌髽I(yè)公民”認為公司的成功與社會的健康和福利密切相關(guān)，因此，它會全面考慮公司對所有利益相關(guān)人的影響，包括雇員、客戶、社區(qū)、供應商和自然環(huán)境。英國對“企業(yè)公民公司”（corporate citizenship company）理解通常包含以下四點要求：企業(yè)是社會的一個主要部分；企業(yè)是國家的公民之一；企業(yè)有權(quán)利，也有責任；企業(yè)有責任為社會的一般發(fā)展，做出貢獻?！肮衿髽I(yè)”理念強調(diào)企業(yè)參與公益活動包括與慈善機構(gòu)的合作。通過“公民企業(yè)”身份的獲得，可以提升企業(yè)的聲望、塑造良好的企業(yè)形象、增強企業(yè)的競爭力，進而有助于企業(yè)展開經(jīng)營活動、贏得客戶信賴，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與社會公益的雙贏。

4.市場機制。保羅·A.薩繆爾森等人認為，市場機制本質(zhì)上是“一種經(jīng)濟組織形式”。早在18—19世紀一些國家的政府就將市場機制引入公共服務領(lǐng)域，采取某些市場化或“準市場化”方式提供服務。但20世紀70年代興起的新公共管理更廣泛、系統(tǒng)地推進公共服務市場化。市場化或“準市場化”的服務提供有多重模式與政策工具，如E·S.薩瓦斯列舉公共服務有10種制度安排，包括市場化的政府出售、合同外包、特許經(jīng)營、政府補助、發(fā)放代用券等。此外，源自美國的多元化采購理念（Supplier Diversity）［26］，則鼓勵大型企業(yè)（包括大學等機構(gòu)）采購弱勢群體經(jīng)營企業(yè)產(chǎn)品，進而通過有針對性的市場行為（采購）支持小微企業(yè)、弱勢群體，達成實現(xiàn)公益、回饋社會的目標。在我國，推進政府購買服務已是公益服務體系建設的重要戰(zhàn)略，通過優(yōu)化各類社會主體平等參與政府購買服務的環(huán)境，引導企業(yè)等組織積極參與各種公益服務，既可提高政府提供公益服務的效率，又可通過競爭機制促使各類組織提升自身管理與運行效率。

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（責任編輯：溫美榮）

D632

A

1005-460X（2015）05-0030-07

2015-06-28

國家社會科學基金項目“事業(yè)單位改革與中國特色公益服務體系建設研究”（15BZZ057）；國家自然科學基金項目“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的CGE分析”（41201132）

趙立波（1962—），男，河北館陶人，主任，二級教授，碩士生導師，從事行政管理研究。