◎曹惠民 （中國礦業(yè)大學文法學院，江蘇徐州221116）

◎黃煒能 ◎汪明生 （臺灣中山大學公共事務管理研究所，臺灣高雄804）

治理語境下的基層政府行為失范與矯正①
——基于陜西省ZS縣的個案研究②

◎曹惠民 （中國礦業(yè)大學文法學院，江蘇徐州221116）

◎黃煒能 ◎汪明生 （臺灣中山大學公共事務管理研究所，臺灣高雄804）

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“治理單元”——基層政府扮演著雙重角色：既是國家和上級政府治理的代理人，同時又是服務和回應當?shù)厣鐣娫V求和利益表達的協(xié)同治理主體。陜西省ZS縣公共項目管理案例折射的基層政府行為失范主要表現(xiàn)在：公共項目決策、行政執(zhí)行過程和行政行為監(jiān)督等方面。矯正基層政府行為失范的對策是：在構建地方基層治理模式創(chuàng)新的理論模型的基礎上，重構政府與社會關系，構建基于協(xié)同參與的多元治理主體；以公共權力的使用為核心，強化對地方政府行政行為的監(jiān)控；鼓勵社會公眾積極參與基層政府治理；建立基層政府績效評價和效能監(jiān)察制度。

基層政府；治理模式；失范行為；協(xié)同參與；多元治理；案例研究

黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為改革總目標，這標志著我國進入了一個新的歷史時期。國家治理體系完善和治理能力建設的基本單元是基層政府。在實踐中，很多基層政府官員長期秉持“先斬后奏、邊斬邊奏或斬而不奏”的行動邏輯，致使中央或上級政府的政策無法切實執(zhí)行，對公眾的訴求和意志表達不能及時回應。這就需要人們反思基層政府的行政行為并加以研究?！柏毨Эh里的高爾夫球場”這一案例具有典型性，本文借此案例深入剖析基層政府的治理困境，反思我國基層政府治理行為，并就基層政府在具體的行政行為過程中的行為改進，特別是領導力和執(zhí)行力的提升提出相應的對策。

一、案例：貧困縣里的高爾夫球場

陜西省ZS縣系國家級貧困縣。該縣2009年以“植物觀賞苑”的名義引進了一個投資項目，項目獲批后卻私自“變臉”為高爾夫項目。2012年，陸續(xù)有媒體對該違規(guī)項目曝光，但一直延續(xù)至今，且正常營業(yè)。在征地、建設和管理的過程中，基層政府行為失范嚴重地影響了當?shù)亟?jīng)濟社會長期、可持續(xù)發(fā)展。其行為失范主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）項目的審批和備案

該管理環(huán)節(jié)涉及的部門有發(fā)改局、國土局等部門。項目建設首先面臨一個征地問題。據(jù)附近村民反映，該村村民人均不到一分地，大多以地為生，在鎮(zhèn)政府的動員甚至有些欺騙成分的誘導下，該村被征走了960畝地（項目當初規(guī)劃是500畝）；打著“植物觀賞苑”的招牌，開發(fā)商堂而皇之地建成了一個國家三令五申禁止的高爾夫球場。對此，發(fā)改局認為“當時企業(yè)申報的內(nèi)容都符合國家的相關規(guī)定，如果是高爾夫項目，縣里絕不可能通過，發(fā)改局也不可能對該項目備案（發(fā)改局的備案材料顯示項目的總面積是1萬多平方米，約為15畝）”；針對該項目涉及的土地、林地占用情況，國土和林業(yè)部門的回應同樣值得反思。國土部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)了項目的私自“變臉”，也開出了罰單，同時也強調(diào)，該項目是“按照規(guī)劃”進行的，并沒有被改建為高爾夫球場。國土部門的負責人強調(diào)“國土執(zhí)法人員大多沒有見過高爾夫球，很難分辨出植物觀賞苑和高爾夫球場的區(qū)別”；當被問及項目所占林地的情況，該局領導將皮球踢給了林業(yè)局。林業(yè)部門回應則與國土資源管理部門截然不同，他們表示，省林業(yè)廳對植物觀賞苑的批復面積是168.9畝，實際更改用途的林地面積是41畝，這部分并沒用于建設高爾夫球場，他們只負責林地這塊兒，他們只是在省里批復的范圍內(nèi)對面積進行核查。另外由于它是一個綜合項目，其他的他們也不清楚，也不在他們的職能范圍內(nèi)。

項目占地究竟多少？從備案到實際建設，由規(guī)劃的15畝土地，實際占地竟然變成了1 000畝。企業(yè)擅自使得招商項目變臉，政府的相關部門卻不知情，三個部門給出了三個答案。無奈，媒體只好要求國土部門提供項目國土規(guī)劃的具體文件，國土局表示，管檔案的生病請了長假，項目屬地所屬的國土所工作的三名人員中，兩名也都請了假，接受采訪的人稱，自己是新任的所長，以前的情況，他毫不知情。

對項目實際占地情況，承建企業(yè)表示，園區(qū)實際面積有1 000畝之多。記者通過衛(wèi)星提供的相關數(shù)據(jù)測算得出，項目占地大概是1 054畝，遠大于發(fā)改局、國土、林業(yè)部門提供的數(shù)字。

（二）項目的用水

該管理環(huán)節(jié)涉及的部門是水務局。針對項目的用水問題，水務局的負責人表示，雖然高爾夫球場存在違規(guī)建設的問題，但畢竟都是向植物灌溉，因此，他認為性質(zhì)沒變，因此水務局目前沒有對麓苑公司進行停水等處罰；假如它變?yōu)楦郀柗蚯驁隽耍o林草灌溉的性質(zhì)是不變的，不管它是啥性質(zhì)，它屬于灌溉用水。水務局只管它是給哪一類東西灌溉，但是給高爾夫球場供水的文件或法律依據(jù)究竟是什么，局長沒有找出任何的相關審批文件。相關資料顯示，植物觀賞苑取水的定額標準是3.2萬立方米/年，而承建方麓苑公司申請的取水量竟達到35萬立方米/年，相差近10倍，而且還得到了水務局的批準。

（三）項目的環(huán)評

該環(huán)節(jié)涉及的主要部門是環(huán)保局和發(fā)改局。發(fā)改局在項目的前置手續(xù)辦理過程中，曾明確要求項目單位辦理環(huán)評，經(jīng)過國土、林業(yè)、城建等部門的相關前置手續(xù)后，報發(fā)改局審批后方可開工建設。就環(huán)保手續(xù)而言，當環(huán)保局的負責人被質(zhì)問項目的環(huán)評手續(xù)和程序的相關問題時，工作人員也拿出了相關的文件。針對記者的提問，該局長開始是不回答，后來記者問得多了，局長和工作人員都面向窗外，背對著記者的鏡頭，保持沉默，拒絕記者的提問。從某種意義上講，該項目并沒有獲得政府部門的批準。

該案例中，政府、政府職能部門以及相關企業(yè)、社會公眾各自訴求不同，動機各異，但公共事務的治理必須堅持公共利益或價值的最大化原則。該項目從落地到變臉，再到違建的全過程中，各政府職能部門的態(tài)度和行政行為著實反映了我國基層政府治理的一些原生態(tài)的共性特征，也印證了政府部門利益的分化。學者楊雪冬認為政府利益分化主要表現(xiàn)在：一是地方政府對本轄區(qū)利益的維護和發(fā)展。地方政府會因為過度強調(diào)轄區(qū)利益，抵制上級乃至中央的命令。二是地方政府各職能部門對本部門利益的維護。這種自利性由于“條條關系”獲得了制度性支持，存在著脫離甚至犧牲所在轄區(qū)利益，謀求部門利益的強烈傾向［1］。就本案例而言，我們可以從圖1看出這種利益分化的關鍵點。

圖1 公共項目及其管理過程中相關利益主體分析

二、案例折射的基層政府行為失范的表現(xiàn)

案例所反映的現(xiàn)象在其他地區(qū)同樣存在。而問題的焦點在于基層政府的領導和管理者在決策、執(zhí)行和監(jiān)督領域存在著治理“盲區(qū)”，致使基層政府行為失范。案例中，基層政府行為失范的主要表現(xiàn)包括：

（一）公共項目決策

一般而言，公共投資項目的引進和招商是我國基層政府為了彰顯時任官員政績的最好途徑。這些年也得到了很多地方政府官員和決策層的青睞。案例中的“植物觀賞苑”項目的引進這一決策本身是否科學？如何保證項目的引進與后續(xù)的監(jiān)管實現(xiàn)有機統(tǒng)一，真正使其成為促進本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的助推器？我國的基層政府與ZS縣比較相近的地方在于地方政府熱衷于項目的引進與招商，而缺少從戰(zhàn)略高度把握項目引進與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際的對接。有時只管引進，不問監(jiān)管，甚至動用行政手段為某些所謂的政績工程項目“保駕護航”，嚴重地損害了地方的長遠發(fā)展利益和社會公眾的切身權益。案例中的這個項目本身需要征用大量的耕地和林地，而且對水資源的耗費以至周圍環(huán)境的影響都將是長遠的。

（二）行政執(zhí)行過程

一般而言，公共項目的決策與項目的執(zhí)行、監(jiān)管應該同時有條不紊地進行。案例中的項目在引進后的“變臉”并沒有引起各部門的警覺，甚至有的部門明知其項目變臉是違法的，卻不作為，有的部門還亂作為。環(huán)保局、發(fā)改局、國土、林業(yè)和水務局等部門與公共資源的分配、整合以及公共權力的行使密切相關。該項目“變臉”甚至失控表明我國基層政府行政權力異化程度日益明顯。在項目的前置環(huán)節(jié)，環(huán)保局的環(huán)評和發(fā)改局的審批、備案將直接決定著該項目的落地和實施。該項目“變臉”本身是在違背中央政府的相關政策規(guī)定中開展的。由此可見，基層公共事務治理的行政生態(tài)環(huán)境極其嚴峻。因為某些地方政府肆意放大自由裁量權，甚至不惜以損害地區(qū)的科學發(fā)展、違背中央的政策法規(guī)為代價。

（三）行政行為監(jiān)督

從學理上分析，基層政府所面對的監(jiān)督和制約主要來自上級政府和同級人大，但是這種體制內(nèi)的監(jiān)督和約束對基層政府行為的約束力和影響力非常有限。這主要是由于我國的行政監(jiān)督制度缺乏追責機制。多數(shù)地方政府決策者和管理者不必接受公眾和立法機關的問責和質(zhì)詢，更缺少外部力量的監(jiān)督和制約，比如NGO、社會公眾。這種客觀上的制度環(huán)境使得政府的行為失范成為可能。案例中，相關部門的行為就是很好的例證。就現(xiàn)行的制度設計而言，他們不必為自己的行政行為失范承擔責任，地方本位主義和地方政府首長意志成為影響政府及其部門行為的主要因素。而外部監(jiān)督和問責機制的缺失更為這種行為失范提供了客觀條件。

三、基層政府行為失范矯正的對策

從項目“變臉”到違建的過程中，政府部門或推諉扯皮，或不作為，或作為不當，對國家的有關法律、政策規(guī)定置若罔聞，嚴重損害社會公眾的根本利益以及地方的可持續(xù)發(fā)展。嚴格講，這是基層政府的失責、瀆職。本文中，我們關注的公共事務主要是在基層政府管轄區(qū)域內(nèi)的公共事務的治理。傳統(tǒng)上，在基層政府的管轄區(qū)域內(nèi)，公共事務通常是由基層政府主導。在某些地方，部分的基層官員甚至各自為政，把分管領域當成“私人領地”，把下屬變成自己的“家臣”［2］。因此，尤其需要關注基層政府的治理。

（一）基層政府治理模式創(chuàng)新的理論模型

傳統(tǒng)的基層政府應該隨著行政生態(tài)環(huán)境的發(fā)展而需要進行自我重塑，這種重塑的本質(zhì)在于調(diào)整政府與社會公眾之間的相互關系，強化政府與其他社會公眾之間的協(xié)同治理。傳統(tǒng)上，基層政府主要承擔兩種性質(zhì)的職責：一是接受上級政府的委托，受托行使權力、整合公共資源，本質(zhì)上是在執(zhí)行上級政府的決策、決議和規(guī)定；二是對于社會而言，基層政府面對的企業(yè)、社會公眾、其他組織是政府行為直接作用的對象，針對這些政府行為相對的人、組織和事務，基層政府一般采取自上而下的單向管控；隨著我國行政生態(tài)環(huán)境的變遷，特別是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為我國未來改革總目標的背景下，地方政府必須轉換思路，切實履行對中央政府、對其行為的直接相對人特別是社會公眾的公共責任。就主體存在而言，政府與其他社會行為主體是平等的；二者的區(qū)別在于政府自身由于其受托承擔著使用公共權力、整合公共資源，為社會各行為主體提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或公共服務，公共性是其最本質(zhì)的屬性，公共性的社會建構過程也即公共價值的實現(xiàn)過程，同時也是各社會行為主體（包括政府在內(nèi)）共同參與、協(xié)同治理的過程。筆者認為政府的行為模式需要從傳統(tǒng)的基于管理和控制的單向模式向現(xiàn)代的基于協(xié)同和參與的治理模式轉變。

基于我國基層政府行為模式從管理向治理轉變的背景和現(xiàn)實，筆者提出了基層政府公共事務治理的理論模型，見圖2和圖3，該模型也可解釋和回應案例中所提及的公共項目，同時也為我國基層政府治理模式創(chuàng)新提供了新的思路。

（二）基層政府行為失范矯正的對策

基層政府的治理是一個系統(tǒng)工程。這要求對我國的地方政府治理體制進行創(chuàng)新型制度設計，建立一種針對地方政府的外部監(jiān)督和問責機制?；鶎又卫淼淖冞w也必須放在從國家政權建設的語境上進行考察，分析基層政府治理變遷的國家內(nèi)部動力，沿著實踐演化的邏輯去探尋新時期我國基層政府制度治理結構的轉型［3］。建立基于不同社會主體協(xié)同參與的現(xiàn)代治理體制是我國基層政府治理模式創(chuàng)新的重要趨勢。

圖2 傳統(tǒng)的地方政府管理模式

圖3 基于協(xié)同治理的地方政府行為模式

1.重構政府與社會關系，構建基于協(xié)同參與的多元治理主體。新時期，基層政府治理創(chuàng)新客觀上要求政府與其他社會主體重構彼此在公共事務治理過程中的關系。政府需要改變那種傳統(tǒng)的單純依靠政府去處理公共事務的管理模式，逐漸向政府與其他社會主體協(xié)同參與的治理模式轉變［4］“使治理過程處在一個始終與整個社會互動的過程之中，能夠把一切積極的對治理有益的因素都吸納到治理活動中來”［5］。對于基層政府而言，需要在法治的理念下，在現(xiàn)行的政策和制度空間內(nèi)鼓勵NGO和社會公眾積極參與公共事務治理。政府之外的社會公眾、媒體理應成為公共治理的主體，要明確不同主體的公共責任。遵循協(xié)商共治的理念，構建以政府為主，其他社會行為主體積極協(xié)同參與為主要特征的公共事務治理主體。因為政府之外的組織之間的自治理能力同樣是地方政府公共行政發(fā)展的重要內(nèi)容［5］。打破傳統(tǒng)的政府“一言堂”，重視其他NGO和社會公眾在公共事務決策、論證和優(yōu)化公共決策中的作用。同時也要明確政府與其他社會行為主體的行為邊界，在社會公共責任共擔的基礎上構建多元化的治理主體。

2.以公共權力的使用為核心，強化對地方政府行政行為的監(jiān)控。公共權力是政府公共行政最核心的資源，同時也是理解政府決策者價值偏好的一個重要指標。公共權力在政府行政過程中起著其他資源無法替代的重要作用。溫家寶在2012年就提出了“讓權力在陽光下運行”的重要觀點，他明確指出“加強對中央重大決策部署執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，切實做到令行禁止，確保政令暢通，提高行政執(zhí)行力。要突出整治行政機關懶散、不作為、亂作為等不良風氣。各級政府工作人員都要強化責任意識，兢兢業(yè)業(yè)做好工作，說實話、辦實事、求實效，堅決克服形式主義、官僚主義”［7］。為此，中央政府應通過對基層政府官員的教育、培訓逐漸使其樹立正確的發(fā)展觀和績效觀，真正使政府回歸到為民服務、接受社會監(jiān)督的軌道上來。政府部門應該建立相應的制度和規(guī)則使得他們必須為自己不作為或亂作為付出代價，并建立對其行為的追責機制以及地方政府的權力清單制度，合理配置公共權力。公共權力的正確使用有賴于我國法律監(jiān)督、黨紀監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督（包括輿論監(jiān)督）之間的相互補充，以及針對政府行政行為和結果的政府績效問責制［8］。行政問責的本質(zhì)是對政府公共權力進行制約監(jiān)督以及對過失行為進行責任追究的過程，目的是實現(xiàn)權力與責任平衡，保持權力與責任統(tǒng)一［9］。

3.鼓勵社會公眾積極參與基層政府治理?，F(xiàn)代民主政治確定了主權在民的根本原則，為普通公民提供了政治參與這種新的選擇，同時開辟了政治合法性的新的來源和生成空間［10］。隨著社會公眾的政治參與意識和參與能力的不斷提升，政府與社會的關系需要重構。政府需要充分尊重政府之外的社會主體在公共事務治理過程中的地位和作用。無論從社會公眾與政府之間委托—受托的政治契約關系，還是從二者之間“客戶”與公共產(chǎn)品或公共服務的“生產(chǎn)者”的管理層面上看，政府都應讓渡部分權力給社會公眾，鼓勵社會公眾積極、有序地參與公共事務的民主治理。政府在提供公共服務或產(chǎn)品的過程中，尋求行政效率和公眾參與之間的平衡是民主的核心要義［11］。我們需要在行政效率和公眾參與之間尋找平衡點，前者是民主制度發(fā)展的重要基礎，而公眾參與又是民主制度的題中應有之義。公共服務的供給有賴于政府改變自身的治理結構，同時從外部來看，社會公眾要積極有序地參與［12］；社會公眾參與需要在憲法和法律框架下有序開展。首先，需要政府的鼓勵和支持；其次，政府應建立社會公眾參與公共事務治理的機制和平臺，完善相關的法律和法規(guī)。最重要的是切實建立起社會公眾利益訴求和意志的表達平臺；同時也應該建立和完善政府對于社會公眾的回應機制，政府需切實承擔對于社會的公共責任，在政府與社會互動過程中發(fā)現(xiàn)利益的最大公約數(shù)即公共利益的最大化或公共價值的實現(xiàn)。

4.建立基層政府績效評價和效能監(jiān)察制度。國內(nèi)外的實踐表明，政府績效評價或效能監(jiān)察制度是一項有效的政府治理工具。但制度的確立必須得到民眾的接受，否則難以長久，而民眾接受的內(nèi)在基礎需要心理認同［13］。目前，我們尚缺乏一個對基層政府行為科學的、中立的第三方評價機制。上級政府和人大應該充分利用第三方機構的獨立性、專業(yè)性，從事前、事中和事后等三個角度去構建基層政府績效評價的指標體系，進而為社會公眾的參與和上級政府的效能監(jiān)察提供客觀依據(jù)。

政府績效評價指標體系的建立是客觀考察地方政府績效的重要手段。ZS縣正是缺少這樣的行政行為糾偏機制才導致其行為出現(xiàn)失范，沒有相應的社會主體和機構對其進行評價或考查，缺少行政行為內(nèi)在的自我約束和控制的動機?；鶎诱闹卫硇枰獜母旧细淖冦紤猩⒌淖黠L，需要建立起切實有效的評估指標，需對政府的職能進行準確定位，充分利用第三方機構在政府績效評估方面的專業(yè)性、中立性特征，整合第三方機構所擁有的資源，針對基層政府及其工作部門建立起定量和定性相結合的綜合評價指標體系。這種評價體系為社會公眾提供了重要的平臺，同時也為上級政府和同級人大對于基層政府行為的監(jiān)督和約束提供了決策依據(jù)。這樣，基層政府的行為就有了新的指揮棒。這就使得政府公共行政行為由原來的職務晉升轉變?yōu)檎畬ι鐣姷墓藏熑温男谐潭纫约吧鐣姷馁|(zhì)詢和問責，內(nèi)向性驅動力轉變?yōu)橥獠框寗?，這也將真正促進我國地方基層政府的治理結構創(chuàng)新和改變，促進政府治理體系的完善和治理能力的提升。

四、結論

基層政府的治理本身是一個宏大的系統(tǒng)工程，涉及不同的社會主體。從某種意義上講，地方基層政府的水平將決定著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。筆者認為基層政府治理體系的建立和治理能力的提升關鍵在于：一是要打破傳統(tǒng)政府單一的治理主體；二是要強化對地方基層政府使用公共權力和整合公共資源這一過程的約束和控制；三是要以公共權力的監(jiān)督和約束為關鍵點，建立基層政府行為的約束和控制機制，完善相關的制度體系；四是要促進社會公眾積極有序地參與公共事務治理?；鶎诱卫淼捻攲又贫仍O計需要在這些方面創(chuàng)新、改革。

［1］楊雪冬.近30年中國地方政府的改革與變化：治理的視角［J］.社會科學，2009，（12）：4-16.

［2］姚增科.有官員把下屬變成“家臣”把分管領域當“領地”［EB/OL］.（2014-07-09）［2014-10-12］.http：//www.js.xinhuanet.com/2014-07/09/c_1111528850.htm.

［3］陳浩天.從治理到善治：基層政府治理嬗變的現(xiàn)實圖景與國家整合［J］.湖北社會科學，2011，（11）：41-44.

［4］包國憲，曹惠民，王學軍.地方政府績效研究視角的轉變：從管理到治理［J］.東北大學學報：社會科學版，2012，（5）：432-436.

［5］張康之.合作治理是社會治理變革的歸宿［J］.社會科學研究，2012，（3）：35-42.

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［10］何增科，等.中國地方治理改革、政治參與和政治合法性初探［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2007，（4）：69-77.

［11］LAWTON A，MACAULAY M.Localism in Practice：Investigating Citizen Participation and Good Governance in Local Government Standards of Conduct［J］.Public Administration Review，2014，74（1）：75-83.

［12］DAZ-CAYEROS A，MAGALONI B，RUIZ-EULER A.Traditional Governance，Citizen Engagement，and Local Public Goods：Evidence from Mexico［J］.World Development，2014，（53）：80-93.

［13］胡耘通，馮子軒.農(nóng)村合作醫(yī)療：政府職能的變遷及完善［J］.商業(yè)研究，2013，（4）：172-175.

（責任編輯：于健慧）

D630

A

1005-460X（2015）05-0053-05

①文中所談的基層政府特指縣、鄉(xiāng)兩級政府。

②這一案例根據(jù)CCTV播出的新聞調(diào)查節(jié)目：《聚焦貧困縣里的高爾夫球場：土地普查變征地，植物苑變球場》整理而得。

2015-08-01

民政部委托課題“基于耦合理論的城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究”（2015MZR0252607）；中央高校基本科研業(yè)務費資助項目“我國城市公共安全治理機制研究”（2014XT07）

曹惠民（1979—），男，河北邯鄲人，管理學博士，講師，從事政府治理與公民參與研究；黃煒能（1971—），男，臺灣臺南人，博士生，從事產(chǎn)學研合作、跨域治理研究；汪明生（1955—），男，臺灣高雄人，教授，博士生導師，從事決策與判斷分析、跨域治理研究。