◎彭 超 （同濟大學經濟與管理學院，上海201804）

依法治訪：解決信訪問題的根本出路

◎彭 超 （同濟大學經濟與管理學院，上海201804）

信訪制度作為我國特有的一項加強黨和政府與人民群眾之間聯系、解決人民內部矛盾的制度，在促進經濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的作用。然而在實踐中，由于行政機關、司法部門、信訪者個人以及其他更深層次的原因，造成了當前信訪過程非規(guī)范化、非法制化的局面，有違依法治國的基本綱領。當前依法治訪的對策在于：堅持依法處理原則，建立科學的工作格局；堅持人性化原則，完善司法救助的法律與體系建設；堅持與時俱進原則，完善信訪相關的法律法規(guī)；堅持法律至上原則，建立和完善信訪復查終結制度；堅持公平正義原則，提高司法機關公信力。

信訪工作；依法治訪；信訪制度

“信訪是憲法賦予公民的權利，是公民政治參與的重要途徑”［1］，信訪工作作為黨和政府傾聽群眾聲音的渠道，發(fā)揮著社會減壓閥的作用。近些年，隨著改革逐步進入深水區(qū)，利益的重新分配使得原本隱藏在深處的社會問題浮出水面，信訪成為群眾表達訴求的重要途徑之一。黨的十八大之后，中央政法委提出了依法治訪的思路，在依法治國理念下，依法“治訪”勢在必行。

一、當前信訪問題的亂象

（一）穩(wěn)控全力以赴，解決問題時避重就輕

地方政府在開展工作的過程中，往往會遇到錯綜復雜的群眾問題難以有效解決，而上級考核對于信訪問題多是一票否決，并實行嚴厲的問責制，問責控訪干部，問責基層。上級的考核、問責，使得地方政府在“零上訪”的壓力下，采取了人盯人的方式，以確保在敏感時段將潛在的越級上訪者穩(wěn)控在當地，結果是花費了大量的人力物力，卻對問題的解決并無實質性的幫助，待敏感時期一過，一切又恢復到以往的狀態(tài)。由于地方信訪部門的措施無力，一時解決不了就拖延，或者避重就輕，缺乏實質性的化解方法，導致信訪者不斷上訪。

（二）接待初訪不負責任，解決上訪措施不力

信訪是當事人為維護自身權益而采取的一種行為，有時難免有不當之處，上訪的要求也就有有理、無理之分。有的干部害怕、厭惡、限制這種行為，不但對群眾的訴求置之不理，甚至加以訓斥，激起群眾的不滿。待群眾上訪后，為了達到維穩(wěn)的目的，又對個別上訪人的要求不加甄別，一味妥協，為盡快緩解緊張局面，部分干部甚至違反原則給信訪人某些好處以實現花錢買平安的目的。久而久之，上訪者抓住了責任部門害怕上訪的心理，寄予上訪的期望遠遠高于其他解決的方式，同時也助長了他們獲取不正當利益的念頭，嘗到“甜頭”的信訪人便一而再再而三地上訪，使得信訪案件陷入“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的怪圈。原本可以依法解決的案件之所以會陷入惡性循環(huán)，究其原因，一方面是責任部門處理案件的方式給了其他潛在的當事人某種權大于法的暗示，在一定程度上縱容了他們的信訪心理；另一方面則是部分群體性案件所涉及的人數較多，當事人之間會產生“共振作用”進而形成投機心理，甚至把上訪作為達到個人不正當目的的手段。

（三）信訪人法律意識淡薄，信訪不信法

隨著社會法治化的進程加快，法律盲區(qū)的減小，大多數的社會問題可以通過司法渠道加以解決。信訪作為反映民眾訴求的渠道，在解決社會矛盾的過程中，與司法領域難免發(fā)生重疊，而部分群眾對信訪的盲從造成了時下信訪不信法的亂象，這嚴重損害了司法的權威，也對正常司法程序的運行產生了不良影響。例如，當行政機關與司法機關同時通過口頭或法律文書的形式告知當事人相關事宜時，當事人卻放棄了法律賦予的權利［2］，盡管尚未窮盡法律手段或訴訟程序。有些群眾則抱著凡事找政府的態(tài)度，全然置法律規(guī)定于不顧，不分情形地要求政府解決問題，若地方政府未能為之解決，便越級上訪。

（四）依法信訪建設滯后，信訪秩序混亂

1.職責不清，處置信訪機制不健全、不科學。亞里士多德在兩千多年前曾說過：一個物品的共同擁有者越多，它所受到的關愛就越少。涉法涉訴的信訪問題正是如此，當基層業(yè)務部門將問題推給上級主管部門和信訪部門，而后兩者又相互推諉時，上訪的升級便顯得在情理之中了，這無疑是權利的重疊所造成管理混亂的典型。

2.非正常上訪特別是無理上訪時有發(fā)生。應該說大多數上訪人還是帶著一定的問題找政府的，純粹無理取鬧的人終究占少數，但不可否認的是，有的上訪人往往以自己的得失作為衡量法律的標準，一旦達不到自己的目的，便諉過和遷怒于執(zhí)法機關，無理上訪甚至鬧訪，以實現個人的私欲；有的當事人因生活經歷、個性特點、精神狀況等原因，思想偏執(zhí)，毫無原則地堅持個人觀點，難以客觀看待問題，自恃有理在行動上無所顧忌，出現自己不滿意的結果就試圖通過信訪途徑解決問題。

3.信訪終結機制缺失。終結機制的缺位，導致無限申訴缺乏法律約束，無限重復再審難以遏制，上訪步入了“申訴—復查—再審—再申訴”的無休止的怪圈。更有極個別人，以上訪為名要挾政府，把無理上訪、鬧訪、纏訪作為達到非法目的的手段，長期纏訪、鬧訪不休。

二、信訪問題的成因

信訪問題并不是一個新鮮事物，而是伴隨著經濟發(fā)展與社會變革長期存在于社會生活之中，它的出現既與行政機關、司法機關和基層組織的管理機制有關，又與信訪者的個人因素甚至是文化等深層次因素密不可分。具體表現在以下三個方面。

（一）根本原因：行政機關、司法機關、基層組織及其工作人員損害當事人利益

行政機關在行政執(zhí)法中并未嚴格做到程序性合法，有法不依、執(zhí)法不嚴的情況不但造成工作中的權責不明，在問題出現后，為降低影響，相關單位往往不是采取有效的補救措施而是一味遮掩、推諉搪塞，更有甚者，以權壓人、裝狂耍橫，進一步激化矛盾；司法機關在案件偵查、起訴、審判和執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)中造成的執(zhí)法過錯或過失以及長久積壓的陳舊性案件并未及時給相關當事人一個交代，致使當事人的合法權益受損的問題長期得不到有效解決，迫使其棄法擇訪，成為信訪者；基層組織一些人員素質低，法制觀念差，工作方法簡單粗暴，也經常侵害信訪人利益；個別工作人員缺乏責任感、業(yè)務能力差，思想政治素質低，原則性不強，徇私枉法，在處理個案中對信訪人的利益造成損害。

（二）主要原因：問題解決機制不健全

1.由于信訪者多為弱勢群體，其經濟能力相對有限，若通過司法途徑解決問題，過高的訟訴費用和聘用律師的費用往往使其望而卻步，且通過司法途徑解決問題往往要經過一個較為漫長的程序，相比之下信訪手段則更具吸引力。在找“大蓋帽”不如找“烏紗帽”的思想驅使下，信訪者通過組織集體上訪、越級上訪等手段向政府施壓，迫使其介入司法程序。這也反映了我國司法行政化嚴重、獨立性差的現狀。司法領域受行政干預多，司法的權威性、公信力難以樹立，法院的判決得不到及時執(zhí)行的情況時有發(fā)生，個別司法人員貪污受賄、瀆職失職、枉法裁判，以及無故刁難等，更促使信訪人認定只有上訪，才能徹底解決問題。

2.部分信訪者在通過行政復議、民事或行政訴訟等手段及相關程序后，仍對司法機關的相關處理結果存在異議、不服從法院判決或拒不認罪，在走完正常上訴程序后，開始長期向上級相關部門或領導進行申訴上訪，甚至越級進京上訪，形成信訪難案、老案、積案。

此外，當前信訪工作的指導性文件為《信訪條例》，條例的不甚完善使相關部門在開展具體工作中依然會面臨缺少相應法規(guī)指導的困難和案件。特別是我國部門繁多、機構龐雜、職能交叉重疊，職責不明，有的問題沒有明確承辦受理機關，可以說是都在管，但又都管不了。法律的滯后、體制機制的不健全，導致《信訪條例》雖已將“不予受理”的情形逐一列舉，但部分群眾仍熱衷于通過信訪手段而非復議、訴訟或仲裁等司法途徑解決問題。

（三）重要原因：信訪人主觀認識有誤

盡管國家和政府在不遺余力地培育法治的理念，但當前社會上仍有部分群眾存在“人治”的思想。這種信官不信法的觀念導致這些信訪者在信訪過程中存在找“清官”為民做主的想法，意圖通過向上級領導反映情況，使其通過行政干預來解決其認為司法機關并未妥善處理的案件，這種情況最典型的案例莫過于進京上訪，即所謂的“告御狀”。此外，對于某些合情不合法以及由于政策的變動所造成尚無法妥善解決的信訪問題，部分信訪者為了滿足其個人利益，以上訪為要挾向地方政府及相關部門提出并不合理的要求，若其要求未得到滿足，這些信訪者便通過越級上訪、進京上訪等方式向地方政府施壓以求政府部門的妥協。

三、依法治訪的對策

依法治國是我國的基本方略，社會中的各種矛盾糾紛，歸根結底還是要通過規(guī)范的、法律的渠道加以解決，這也意味著在不斷完善相關機制的同時，對法律思維和精神的培養(yǎng)同樣重要。依法治訪是信訪問題法制化的體現，它既是法制化建設的重要組成部分，又是解決爭端，有效緩和訪民與政府部門間矛盾的有效手段，是治理信訪問題的根本途徑。

（一）堅持依法處理原則，建立科學的工作格局

1.加大宣傳貫徹《信訪條例》的力度，進一步完善首辦責任制、責任倒查制等制度，健全復查督辦、責任追究機制，由黨委統籌各基層職能部門，使政法、綜治、維穩(wěn)及社區(qū)力量在信訪工作中形成合力，全面有效落實《信訪條例》。

2.信訪部門切實轉變工作作風，通過疏通基層信訪渠道等方式，加強與人民群眾之間的聯系，相關干部應逐步變群眾上訪為干部下訪、回訪，傾聽群眾訴求，切實解決問題。

3.對群眾所反映的問題進行分類處理，依據歸口原則，由相關部門的負責人接待信訪者，并對其合法訴求加以解決。此外，也可通過召開現場辦公會的形式，在了解上訪者的訴求后制訂相應解決方案，從而防止上訪事件的發(fā)生。

4.在個案的處理上，應指定案件相關部門作為牽頭單位，在其他各承辦單位的配合下，依照法律法規(guī)的規(guī)定，為信訪群眾及時解決問題。

（二）堅持人性化原則，完善司法救助的法律與體系建設

人民群眾所反映的訴求有其特殊性和復雜性，除了實際困難，往往既涉及法律問題，又與社會倫理、情感因素有關，這便在無形中加大了相關部門在開展執(zhí)法、司法活動上的難度。對此，相關部門應堅持人性化原則，對確由案件相關因素而造成當事人生活困難的情況，應采取行政救濟、社會援助等措施予以幫扶，并及時組織相關部門為其解決實際困難，使其感受到政府與社會的關懷，有助于其主動息訴罷訪。對于部分難以受益于現有救助機制，其所反映的問題又無法在短期內有效化解的情況，可通過建立專項司法救助資金的方式加以解決。此外，對因為執(zhí)法、司法活動中存在失誤，導致信訪人因為上訪造成嚴重生活困難的，按照法律規(guī)定給予適度的救助，實現案結事了。

（三）堅持與時俱進原則，完善信訪相關的法律法規(guī)

1.盡快制定并出臺《中華人民共和國信訪法》，從立法層面上確立信訪終結制度，明確正常上訪的邊界，使非正常上訪案件的終結有法可依。通過立法規(guī)定合法反映訴求的程序，并對非正常上訪所應承擔的法律責任加以明確，從而確保信訪活動的有序開展。

2.對憲法的相關內容加以充實和完善，提高行政機關依法行政的要求，并對群眾依法維權的方式做出更加明確的規(guī)定。在明確行政訴訟、行政復議和信訪相關案件的受理范圍的同時，對信訪處理決定的法律效力加以規(guī)定，并適當降低復議、訴訟和仲裁等法定糾紛解決途徑的門檻，從而減輕信訪的壓力。

（四）堅持法律至上原則，建立和完善信訪復查終結制度

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》要求：建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制。對涉法涉訴信訪事項，各級政法機關要及時審查、甄別，對于正在法律程序中的，繼續(xù)依法按照程序辦理；對于已經結案，但符合復議、復核、再審條件的，依法轉入相應法律程序辦理；對于已經結案，不符合復議、復核、再審條件的，做好不予受理的解釋說明；對于不服有關行政機關依法做出的行政決定，經釋法明理仍不服的，可引導其向法院提起訴訟。在實踐中，對于困難已經得到妥善解決，其合理訴求也已落實到位的信訪者，經公開聽證、質證、答復，并由省級以上機關審核后，按有關規(guī)定做出終結決定，各級機關將不再受理、交辦、通報，黨委、政府對司法機關已做裁決的案件，信訪部門原則上應予以堅決支持，并做到不受理、不干預、不提出整改要求，以維護司法裁決的權威與終局性。與此同時，應充分發(fā)揮人大對一府兩院的監(jiān)督權力，對于在信訪部門走完“三級審理”的，或對法院一二審判決不服，對申訴案件處理結果仍不服的上訪者，人大可牽頭進行聽證［3］，在充分了解案情后，對確有冤案錯案的情況應做到有錯必改，而對于無理上訪者，在完成聽證結論書面通過并進行網上公布的工作后，應對上訪者講明緣由并進行勸導，若其以同一事項繼續(xù)上訪，則相關部門不再予以受理。對于信訪終結后借上訪為由，實則企圖通過尋釁滋事影響社會公共秩序以達到個人非法目的無理纏訪、鬧訪者，按照相關法律法規(guī)，可以采取告知、勸阻、批評教育、訓誡、警告、罰款、行政拘留直至追究刑事責任等措施予以處罰。

（五）堅持公平正義原則，提高司法機關公信力

近年來，信訪案件中涉法涉訴案件占了很大比重，甚至有持續(xù)上升的趨勢，因此，若要從源頭上對此加以預防和杜絕，對政法隊伍加強建設，進而提高執(zhí)法辦案的質量就顯得尤為重要。首先，加強政法隊伍的思想政治教育，突出黨性黨風黨紀教育的重要性，強化監(jiān)督，從嚴治警，預防和治理腐敗和違紀違法行為。其次，開展執(zhí)法培訓，強化執(zhí)法管理。執(zhí)法質量的提高有賴于執(zhí)法人員的素質培養(yǎng)，因此應突出抓好一線辦案人員的輪訓工作，不斷增強其執(zhí)法辦案能力。與此同時，在加強案件評查力度的基礎上，通過大力推進警務公開、審判公開等“陽光執(zhí)法”項目，提高執(zhí)法的公信力，真正做到執(zhí)法為民。最后，完善信訪接待辦理制度，對相關部門接訪截訪的行為加以規(guī)范，對于因態(tài)度惡劣造成矛盾激化，甚至引發(fā)集體上訪、越級上訪行為的，需追究責任單位及相關負責人的責任。

［1］王永利.非制度化信訪的成因及對策研究［J］.江淮論壇，2011，（6）：125-129.

［2］賈賓.新時期涉法涉訴信訪的原因及對策研究［J］.山東省農業(yè)管理干部學院學報，2010，（6）：111-113.

［3］吳玉英.建立非正常上訪終結機制的思考［J］.中共烏魯木齊市委黨校學報，2012，（3）：52-57.

（責任編輯：溫美榮）

D632.8

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1005-460X（2015）05-0069-03

2015-03-28

彭超（1989—），男，黑龍江雙鴨山人，管理科學與工程博士生，從事城市發(fā)展與管理研究。