王玉珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

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同城化視閾下的寧鎮(zhèn)揚(yáng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展研究

王玉珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

本文以江蘇省政府頒發(fā)的《寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》為背景，結(jié)合近年來寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體化發(fā)展的實(shí)踐，以同城化視角對(duì)寧鎮(zhèn)揚(yáng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)支柱、瓶頸掣肘、可行路徑等方面進(jìn)行分析，提出自己對(duì)這些問題的理性思考及解決思路。

同城化視閾； 協(xié)同發(fā)展； 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)； 瓶頸掣肘； 可行路徑

今年8月江蘇省政府印發(fā)了《寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)。作為我省頒布實(shí)施的第一個(gè)以“同城化”為主題的區(qū)域性規(guī)劃，《規(guī)劃》明確提出了科學(xué)推進(jìn)南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州三市同城化發(fā)展的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，規(guī)劃期為2014-2020年，到2020年基本建成具有較強(qiáng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際性大都市區(qū)。這標(biāo)志著寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展已由理念進(jìn)入實(shí)施階段。通過同城化發(fā)展達(dá)到提高城市化水平和城市發(fā)展質(zhì)量，以完善的城市功能和良好的生態(tài)環(huán)境，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，使其在同城化的區(qū)域內(nèi)做到收益更大、成本更低、效率更高、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展。為保證寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以同城化視閾思考、處理、解決寧鎮(zhèn)揚(yáng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的問題就顯得尤為重要。

一、同城化視閾下共識(shí)寧鎮(zhèn)揚(yáng)協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)

何為“同城化視閾”？所謂同城化是相鄰城市通過相應(yīng)的制度安排和協(xié)同合作，著力破除城際之間要素流動(dòng)障礙，逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、居民生活等經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面深度融合發(fā)展的過程，是優(yōu)化資源配置、完善城市功能、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。即在地緣相近、人緣相親、文化相通、發(fā)展相關(guān)的城際間突破行政區(qū)劃障礙，實(shí)施同城化發(fā)展戰(zhàn)略達(dá)到提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)?！巴腔曢摗币竺總€(gè)加入“同城化”的城市跳出“原先所在城市”的巢窟，以同城化的眼光面對(duì)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城發(fā)展的難題，以同城化的思維解決同城化發(fā)展中遇到的問題，在同城化的物理空間內(nèi)各類資源順暢流動(dòng)，區(qū)域內(nèi)的居民社會(huì)生活福利得到同等程度的提升。

目標(biāo)決定行動(dòng)。以“同城化視閾”認(rèn)識(shí)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)就顯得尤為重要。根據(jù)《規(guī)劃》的部署，到2020年寧鎮(zhèn)揚(yáng)區(qū)域，基本建成具有較強(qiáng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際性大都市區(qū)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%以上，以高新技術(shù)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主體的產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)一步完善，創(chuàng)新發(fā)展能力顯著提升，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施同城通達(dá)，寧鎮(zhèn)揚(yáng)主樞紐站之間半小時(shí)通達(dá)、主城區(qū)之間一小時(shí)通達(dá)；形成和諧、幸福、宜居的優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境和生態(tài)文明區(qū)域，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)及失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到98%，城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)于二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)比例大于90%?！兑?guī)劃》提出的寧鎮(zhèn)揚(yáng)區(qū)域未來6年發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)涵蓋了城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)體系、城際交通、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要領(lǐng)域。不僅有質(zhì)量的要求，而且有量化的指標(biāo)。是一個(gè)有相當(dāng)難度、需要三市對(duì)上述目標(biāo)形成共識(shí)、找到科學(xué)發(fā)展路徑、通力合作才能完成的偉業(yè)。

怎樣在同城化視閾下對(duì)寧鎮(zhèn)揚(yáng)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成共識(shí)呢？這里的關(guān)鍵或曰實(shí)質(zhì)是要理解“同城化”，我認(rèn)為寧鎮(zhèn)揚(yáng)的同城化發(fā)展是說寧鎮(zhèn)揚(yáng)的協(xié)同發(fā)展。即在認(rèn)同寧鎮(zhèn)揚(yáng)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)的前提下，通過協(xié)同發(fā)展提高區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力。這里的“協(xié)同發(fā)展”既是“協(xié)同理論”意義上的協(xié)同，也含“協(xié)同治理”的意思。協(xié)同理論的“協(xié)同”一詞來自希臘語(yǔ)，意指關(guān)于“合作的科學(xué)”。協(xié)同理論研究各種完全不同的系統(tǒng)在遠(yuǎn)離平衡時(shí)通過子系統(tǒng)之間的協(xié)同合作，從無序態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橛行驊B(tài)的共同規(guī)律。協(xié)同治理理論是自然科學(xué)中的協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論的交叉理論。由于其研究對(duì)象的廣泛性使其在自然科學(xué)領(lǐng)域、社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域得到普遍的應(yīng)用。寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展既有遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律在同一區(qū)域運(yùn)行的表現(xiàn)或展開，也有同一區(qū)域不同行政區(qū)劃為追逐相同目標(biāo)需要協(xié)同治理的問題。怎樣使不同城市為著同樣的戰(zhàn)略目標(biāo)采取“協(xié)同的或曰集體的行動(dòng)”而且這種“集體的行動(dòng)”是出自各城市自愿自發(fā)的行為，是一種自組織的行為。“協(xié)同理論”的研究就是解釋有序的集體行為是怎樣發(fā)生的?自組織行為是怎樣發(fā)生的?從理論上講有序的集體行為的發(fā)生源于協(xié)同學(xué)的支配原理，而協(xié)同學(xué)的支配原理就是以“序參數(shù)”為核心的。序參數(shù)是一種描述宏觀系統(tǒng)有序度的一個(gè)參數(shù)，它代表著宏觀系統(tǒng)的序的狀態(tài)。通過以“序參數(shù)”為基礎(chǔ)的支配原理的作用過程，我們知道子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)便是協(xié)同學(xué)中所指的序參數(shù)。而系統(tǒng)宏觀結(jié)構(gòu)是由幾個(gè)序參數(shù)共同決定的。由此也就引出了協(xié)同的二層含義：一是子系統(tǒng)之間的協(xié)同合作產(chǎn)生宏觀的有序結(jié)構(gòu)；二是序參數(shù)之間的協(xié)同合作決定著系統(tǒng)的有序結(jié)構(gòu)。用這一原理指導(dǎo)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城發(fā)展，就是寧鎮(zhèn)揚(yáng)經(jīng)濟(jì)在各自的發(fā)展中要找到相互關(guān)聯(lián)的“閾值”，使不同城市的獨(dú)立運(yùn)行向“共同運(yùn)行”轉(zhuǎn)化，這個(gè)轉(zhuǎn)化的過程就是不同城市的“個(gè)體行為”向“集體行為”的轉(zhuǎn)化過程。從理論上講自組織行為的發(fā)生源于系統(tǒng)按照相互默契的某種規(guī)則，各盡其責(zé)而又協(xié)調(diào)地自動(dòng)地形成有序結(jié)構(gòu)。從靜態(tài)角度看，自組織指的是開放系統(tǒng)在子系統(tǒng)的協(xié)同下出現(xiàn)的宏觀新結(jié)構(gòu)；從動(dòng)態(tài)的角度看，自組織是指系統(tǒng)從無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，或者從舊的有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌挠行驙顟B(tài)，這種相變是由系統(tǒng)內(nèi)部自身組織起來，通過各種形式的信息反饋來控制和強(qiáng)化這種結(jié)構(gòu)的組織行為，即系統(tǒng)新的有序結(jié)構(gòu)和功能的形成是系統(tǒng)自己組織起來的，是大量子系統(tǒng)之間既相互競(jìng)爭(zhēng)又相互合作，共同作用的結(jié)果。用這一原理指導(dǎo)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城發(fā)展，就是在開放系統(tǒng)下不同城市能夠依靠自身力量使系統(tǒng)從不平衡狀態(tài)恢復(fù)到平衡狀態(tài)的能力，從無序到有序的轉(zhuǎn)變機(jī)制和驅(qū)動(dòng)力。控制參數(shù)的改變是系統(tǒng)自組織形成的重要途徑，而自組織是子系統(tǒng)協(xié)同作用的結(jié)果。圍繞相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過不同城市的協(xié)同發(fā)展，形成強(qiáng)大的自組織能力，通過這種自組織能力有效協(xié)調(diào)城際發(fā)展，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)同城化戰(zhàn)略目標(biāo)的目的。

二、同城化視閾下共筑寧鎮(zhèn)揚(yáng)協(xié)同發(fā)展的主要支柱

寧鎮(zhèn)揚(yáng)山水相連，人文相親，文化同根，發(fā)展相關(guān)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和自然生態(tài)環(huán)境等方面已基本具備同城發(fā)展的條件。但從寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)協(xié)同發(fā)展而言，尚需三個(gè)城市在同城化視閾下共筑支撐協(xié)同發(fā)展的主要支柱。

首先，同城化發(fā)展核心在統(tǒng)籌規(guī)劃布局，產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)。寧鎮(zhèn)揚(yáng)山水相連，是長(zhǎng)江三角洲西翼承東啟西、連南接北的重要節(jié)點(diǎn)區(qū)域，也是長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群和皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的聯(lián)結(jié)區(qū)域，區(qū)位重要且比較優(yōu)勢(shì)明顯。得天獨(dú)厚的地理區(qū)位在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化深入推進(jìn)的宏觀環(huán)境中，作為參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主要方式，城市群和都市圈呈現(xiàn)出快速發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展的必要性、緊迫性以及現(xiàn)實(shí)可行性因此更加凸顯。江蘇省省委省政府順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，意識(shí)到三市同城發(fā)展的核心在統(tǒng)籌規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的共建共保。根據(jù)省委省政府的部署要求，早在2012年5月份，省發(fā)展改革委牽頭組織《寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》的編制工作，經(jīng)過深入調(diào)研、科學(xué)論證、集思廣益、多輪修改，形成的《規(guī)劃》送審稿于2014年3月26日經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議審議原則通過后，又根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，以及國(guó)家層面新型城鎮(zhèn)化、依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等戰(zhàn)略規(guī)劃和構(gòu)想提出的新要求，對(duì)規(guī)劃文本的有關(guān)內(nèi)容加以調(diào)整、充實(shí)和提升，8月10日省政府正式予以印發(fā)?！秾庢?zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》的出臺(tái)，從空間架構(gòu)上將寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市一體化布局，這在整體上對(duì)優(yōu)化區(qū)域布局，統(tǒng)一配置區(qū)域資源，完善同城化區(qū)域功能，打造實(shí)質(zhì)意義上的同城化發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，三市的同城化架構(gòu)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的地理布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的區(qū)域調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)挪騰了空間，集聚了優(yōu)勢(shì)資源，加快了城市群發(fā)展的步伐。

其次，同城化發(fā)展基礎(chǔ)在依托交通一體化的支撐。同城化的發(fā)展必須交通先行，發(fā)達(dá)的交通縮短了時(shí)空距離產(chǎn)生了同城發(fā)展的需求。寧鎮(zhèn)揚(yáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，表現(xiàn)在運(yùn)輸門類齊全海陸空管道立體交錯(cuò)，各類交通設(shè)施已形成網(wǎng)絡(luò)。特別是溝通三市的密如蛛網(wǎng)的公路、高速公路、城際鐵路等為連接寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展奠定了很好的基礎(chǔ)。但是距離同城化所要求的建立交通體系一體化還有距離?！兑?guī)劃》提出在基礎(chǔ)設(shè)施方面，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、適度超前、安全可靠的原則，以實(shí)現(xiàn)交通一體化為重點(diǎn)，推進(jìn)交通、能源、水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施共建共享與布局優(yōu)化，構(gòu)建適應(yīng)大都市區(qū)同城化要求的基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系。具體說要打造寧鎮(zhèn)、揚(yáng)鎮(zhèn)通道，即三市以推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)交通同城化深度融合為目標(biāo)，進(jìn)一步完善城際運(yùn)輸系統(tǒng)，建設(shè)寧揚(yáng)、寧鎮(zhèn)、揚(yáng)鎮(zhèn)城際通道，實(shí)現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)主樞紐站半小時(shí)通達(dá)、主城區(qū)之間一小時(shí)通達(dá)。其中，寧鎮(zhèn)通道將依托城際鐵路、普通鐵路為主的南京-句容-鎮(zhèn)江走廊，加快都市圈軌道、城市快速路建設(shè)。揚(yáng)鎮(zhèn)通道則是要加強(qiáng)揚(yáng)鎮(zhèn)跨江通道建設(shè)，形成東、中、西全方位布局的復(fù)合運(yùn)輸走廊。加之已經(jīng)擁有的南京祿口國(guó)際機(jī)場(chǎng)、南京馬鞍國(guó)際機(jī)場(chǎng)、揚(yáng)州泰州機(jī)場(chǎng)等三個(gè)機(jī)場(chǎng)，立體交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，不僅使三市的經(jīng)濟(jì)交往要素流通快捷高效，也使三市居民出行、觀光旅游變得簡(jiǎn)便快捷。使同城化發(fā)展有了更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第三，同城化發(fā)展關(guān)鍵在生態(tài)共建環(huán)境共保。同城化實(shí)質(zhì)是三市融為一體的深度發(fā)展，這種發(fā)展立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)，在做好當(dāng)下的同時(shí)更看重未來的發(fā)展紅利。從現(xiàn)代觀念看，自然生態(tài)良好環(huán)境優(yōu)美是可持續(xù)發(fā)展的重要載體。因此，能否保持良好的生態(tài)環(huán)境就成了同城化發(fā)展的關(guān)鍵。從《規(guī)劃》的要求看，在生態(tài)環(huán)境方面，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境整治一體化，大力倡導(dǎo)綠色低碳與循環(huán)發(fā)展，協(xié)同維護(hù)綠色、宜居、安全的區(qū)域生態(tài)環(huán)境。良好的生態(tài)環(huán)境是需要建設(shè)的，建設(shè)起來的優(yōu)美環(huán)境是需要保護(hù)的，這是個(gè)源源不斷的艱難工作，需要從觀念認(rèn)同、制度架構(gòu)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等多渠道共同努力齊抓共管，只有寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市聯(lián)手進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的整治與保護(hù)，才有可能使寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化在可持續(xù)發(fā)展的道路上走得更遠(yuǎn)一些。

第四，同城化發(fā)展根本在內(nèi)源動(dòng)力及運(yùn)行機(jī)制。這里的內(nèi)源動(dòng)力指寧鎮(zhèn)揚(yáng)各市均有同城發(fā)展或一體發(fā)展的內(nèi)在需求，這種內(nèi)在需求源于同城化發(fā)展一體化發(fā)展已經(jīng)顯現(xiàn)出優(yōu)于寧鎮(zhèn)揚(yáng)各市獨(dú)自發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。這是因?yàn)槭袌?chǎng)一體化是城市一體化的前提，市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大、市場(chǎng)功能的拓展、市場(chǎng)體系的完善都要求城市規(guī)模、城市功能、城市體系隨之?dāng)U大、拓展和完善。這為資源優(yōu)化配置提供了更為廣闊的空間。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)也為城市群的產(chǎn)業(yè)定位產(chǎn)業(yè)融合提供了發(fā)展余地，帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。從本質(zhì)上講寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)國(guó)際化區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化現(xiàn)代城市群的發(fā)展大勢(shì)，順應(yīng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，三市同城化發(fā)展既發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)又彌補(bǔ)各自的不足，真正做到1+1+1>3的效應(yīng)。同城化發(fā)展的根本不僅源于其內(nèi)在需求，還得益于要有科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)行機(jī)制是動(dòng)力需求轉(zhuǎn)化為客觀事實(shí)的保證。這里建立區(qū)域內(nèi)政府間協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)整個(gè)同城化區(qū)域的健康快速發(fā)展起著關(guān)鍵作用。構(gòu)建政府間的協(xié)調(diào)運(yùn)行，在抓好頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)也需將部門間、政府層級(jí)間的運(yùn)行機(jī)制一并考慮好。

三、同城化視閾下共破寧鎮(zhèn)揚(yáng)協(xié)同發(fā)展的瓶頸掣肘

按照同城化視閾最終實(shí)現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，我們還要邁過許多道坎，即共同破解寧鎮(zhèn)揚(yáng)協(xié)同發(fā)展中的難題。從同城化探索的實(shí)踐進(jìn)程看，寧鎮(zhèn)揚(yáng)協(xié)同發(fā)展的主要瓶頸有：

一是寧鎮(zhèn)揚(yáng)行政區(qū)劃與同城化發(fā)展的矛盾。行政區(qū)域劃分通常是同城化發(fā)展的主要障礙之一，從本質(zhì)上講同城化發(fā)展與行政區(qū)劃管理是矛盾的。同城化發(fā)展要求突破現(xiàn)有行政區(qū)劃實(shí)行跨區(qū)域的融合；行政區(qū)劃，是國(guó)家為了進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的國(guó)土和政治、行政權(quán)力的劃分。一般說來，行政區(qū)劃以地方全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)各種職能順利貫徹，而建立的不同級(jí)別政權(quán)機(jī)構(gòu)作為標(biāo)志。在行政區(qū)劃范圍內(nèi)其行政機(jī)構(gòu)擁有各種行政職能與行政權(quán)力，離開行政區(qū)劃就什么都不是。因此各地方的行政長(zhǎng)官、各層級(jí)的行政長(zhǎng)官都視自己轄區(qū)行政區(qū)劃為圭臬，不可染指。任何削弱行政區(qū)劃的職能或動(dòng)搖行政區(qū)劃?rùn)?quán)力的行為都會(huì)遭到鼎力的抵制。特別在地域文化氛圍很濃的我國(guó)更是如此。鑒于這樣的文化，在探索跨越城際發(fā)展的具體問題時(shí)，解決問題的路徑依然從行政區(qū)域角度進(jìn)行思考，比如由上級(jí)行政部門牽頭提出解決問題思路比較管用。因此，就產(chǎn)生了由寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市市長(zhǎng)共同簽署的《南京市、鎮(zhèn)江市、揚(yáng)州市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》，構(gòu)建了三市《區(qū)域創(chuàng)新合作框架協(xié)議》等，總之，跨越城市邊界的同城化每發(fā)展一步，就要設(shè)法與行政體制行政機(jī)制做一次聯(lián)姻。至今為止還沒有找到一個(gè)跳出該窠臼解決行政區(qū)劃與同城化發(fā)展矛盾的思路。如何以更廣闊的視閾創(chuàng)新的思維突破該瓶頸，需要三市在實(shí)踐中不斷探索。

二是寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重。同城化發(fā)展的根基在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理與產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的提升。加強(qiáng)寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市的產(chǎn)業(yè)合作與協(xié)調(diào)發(fā)展，提升區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，是寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。由于寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市地緣相近，在山水相連的17074平方公里的土地上有著比較接近的自然資源稟賦，三市的生產(chǎn)力發(fā)展雖有差距，但不明顯。這使得寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度雷同，從三市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，電子信息產(chǎn)業(yè)、汽車與裝備制造業(yè)、石油化工、新型材料、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)均是三地的支柱產(chǎn)業(yè)。從2013年寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市產(chǎn)值規(guī)模排在前十位的制造業(yè)看，行業(yè)結(jié)構(gòu)的相似度更高。見下表：

寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市產(chǎn)值規(guī)模前十制造業(yè)(2013)

從上表可知，2013年寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，三市的主要制造業(yè)行業(yè)具有較大的相似性，產(chǎn)值規(guī)模前十的行業(yè)南京和鎮(zhèn)江、南京和揚(yáng)州的相同個(gè)數(shù)均達(dá)8個(gè)，鎮(zhèn)江和揚(yáng)州的相同個(gè)數(shù)也達(dá)到7個(gè)，而這一數(shù)據(jù)3年前為南京與揚(yáng)州有5個(gè)相同，南京與鎮(zhèn)江、鎮(zhèn)江與揚(yáng)州有6個(gè)相同。這表明寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市的主要行業(yè)不僅相似性大，而且這種相似性發(fā)展迅猛。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是制造業(yè)的高度相似，既彰顯三市的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)又暴露產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題突出，如果不能在同構(gòu)的產(chǎn)業(yè)中錯(cuò)位發(fā)展不同的產(chǎn)品，同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)亂象將不可避免。因此如何制肘產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)惡性競(jìng)爭(zhēng)，是寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市協(xié)同發(fā)展必須解決的問題。

三是寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市金融資源配置的失衡。寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，金融是經(jīng)濟(jì)的核心。同城化發(fā)展中經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、各類資源在更大區(qū)域內(nèi)的配置金融有著不可替代的作用。我國(guó)金融資源配置局限于地區(qū)行政框架，受其影響寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市的金融資源配置是不均衡的。截止2013年，鎮(zhèn)江市的各類金融機(jī)構(gòu)達(dá)201家，揚(yáng)州市196家(2011年數(shù)據(jù))，南京市達(dá)1426家；今年4月金融機(jī)構(gòu)人民幣存款余額南京市為19656.63億元，鎮(zhèn)江市為3419.87億元，揚(yáng)州市為4117.05億元；人民幣貸款余額南京市為14621.11億元，鎮(zhèn)江市為2479.62億元，揚(yáng)州市為2456.26億元。由于江蘇銀行是按行政區(qū)劃配套設(shè)立非法人分支機(jī)構(gòu)，各分支機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)權(quán)限和利益考核均存在差別，地區(qū)間協(xié)同效能難以有效發(fā)揮；同時(shí)金融資源配置局限于行政劃分層級(jí)，這種結(jié)構(gòu)往往忽視區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量及發(fā)展特征，使經(jīng)濟(jì)總量大的分支機(jī)構(gòu)，特別是區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)縣域分支機(jī)構(gòu)可支配的權(quán)限、人力資源、機(jī)構(gòu)資源明顯落后于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，拉長(zhǎng)了信息傳導(dǎo)和處理流程，降低了運(yùn)行效率。金融的血脈經(jīng)絡(luò)不打通，輸血系統(tǒng)受阻，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展將難以維系。保持寧鎮(zhèn)揚(yáng)區(qū)域金融資源配置的均衡，應(yīng)建設(shè)區(qū)域性金融中心。這是寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的前提條件，也是寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的必然過程，更是寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化實(shí)現(xiàn)三方共贏的重要途徑。

四、同城化視閾下共謀寧鎮(zhèn)揚(yáng)協(xié)同發(fā)展的可行路徑

從近年來我省對(duì)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化探索的實(shí)踐看，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市只有在以下幾個(gè)方面共同努力，才可能在寧鎮(zhèn)揚(yáng)的協(xié)同發(fā)展上找到一條可行路徑。

首先，一張藍(lán)圖規(guī)劃寧鎮(zhèn)揚(yáng)區(qū)域的發(fā)展前景。多年來，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市的發(fā)展缺乏統(tǒng)攬全局的行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展相融的總體規(guī)劃，缺乏一張有權(quán)威性的覆蓋三市的發(fā)展藍(lán)圖，江蘇省政府《寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》的出臺(tái)填補(bǔ)了這一空白?！兑?guī)劃》提出未來6年要實(shí)現(xiàn)的發(fā)展前景，即到2020年基本建成具有較強(qiáng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際性大都市區(qū)。大規(guī)劃的特點(diǎn)一是對(duì)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化的空間格局提出“一帶三圈”的要求，“一帶”即沿江發(fā)展帶，是新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)區(qū)域，以及長(zhǎng)江國(guó)際航運(yùn)物流和金融商務(wù)中心的核心載體；“三圈”即寧鎮(zhèn)揚(yáng)中心城區(qū)為核心構(gòu)成緊密圈層、次緊密圈層和外圍圈層?？臻g格局的架構(gòu)使得區(qū)域內(nèi)各市依據(jù)同一張藍(lán)圖謀篇布局；特點(diǎn)二是針對(duì)發(fā)展目標(biāo)的定位，《規(guī)劃》在寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展方面提出在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、創(chuàng)新體系、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境、改革開放等七個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，這里既涉及到同城化共建共護(hù)的方方面面，也提出通過改革開放、創(chuàng)新體系建立等完成這些重點(diǎn)任務(wù)的路徑；特點(diǎn)三是該《規(guī)劃》分兩個(gè)階段實(shí)施，每個(gè)階段都有量化指標(biāo)。為使兩階段的目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，《規(guī)劃》提出，要抓住交通基礎(chǔ)設(shè)施同城發(fā)展等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，力推江寧-句容、六合-儀征等同城發(fā)展先行區(qū)加快融合，以點(diǎn)帶面，有序推動(dòng)同城化進(jìn)程?？梢?，一張藍(lán)圖統(tǒng)籌規(guī)劃寧鎮(zhèn)揚(yáng)發(fā)展，使得“同城化”能夠圍繞共同的發(fā)展目標(biāo)，共同的發(fā)展重點(diǎn)，堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底，今天的藍(lán)圖就會(huì)成為明天的現(xiàn)實(shí)。

其次，一片區(qū)域統(tǒng)籌布局寧鎮(zhèn)揚(yáng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?！兑?guī)劃》要求在產(chǎn)業(yè)布局方面，三市將立足產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與比較優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持錯(cuò)位分工與協(xié)調(diào)發(fā)展，聯(lián)合打造一批現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地(中心)，形成若干具有國(guó)際影響的企業(yè)集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)集群。寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)趨向明顯，排名前十的制造業(yè)相似度高，這說明該區(qū)域相同優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中，比較優(yōu)勢(shì)明顯。可依其優(yōu)勢(shì)全面提升基礎(chǔ)工業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代工業(yè)體系，共建國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)集聚基地，同時(shí)針對(duì)先進(jìn)制造業(yè)相似度高的現(xiàn)狀應(yīng)細(xì)化分工，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品的附加值，使先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)更為突出；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在寧鎮(zhèn)揚(yáng)有很好的基礎(chǔ)，應(yīng)積極培育壯大，打造南京高端軟件與新一代信息服務(wù)、揚(yáng)州光電產(chǎn)業(yè)和鎮(zhèn)江信息技術(shù)應(yīng)用三大產(chǎn)業(yè)基地；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是寧鎮(zhèn)揚(yáng)的又一優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，南京的優(yōu)勢(shì)更為突出。因此在這個(gè)領(lǐng)域應(yīng)更多地發(fā)展像物流、金融、商貿(mào)、會(huì)展、旅游等等，通過這樣一些產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展，形成外溢效應(yīng)來帶動(dòng)其他兩個(gè)城市的發(fā)展。三市將共同培育“寧鎮(zhèn)揚(yáng)服務(wù)”品牌，共建長(zhǎng)江國(guó)際航運(yùn)物流中心、區(qū)域金融商務(wù)商貿(mào)中心、全國(guó)文化科技中心和國(guó)際著名旅游目的地等?？傊?，在確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的前提下，通過主動(dòng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理架構(gòu)產(chǎn)業(yè)布局，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，做細(xì)做精產(chǎn)品，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展就有了強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐。

第三，創(chuàng)建寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制。寧鎮(zhèn)揚(yáng)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，三市要真正做到實(shí)質(zhì)上的同城化，在發(fā)展及治理模式上必須跳出傳統(tǒng)的路徑依賴。從以往推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體發(fā)展的實(shí)踐看，我們主要采用的是行政方法。有的是上級(jí)行政部門以行政法或行政命令方式推進(jìn)，有的是三市的行政長(zhǎng)官協(xié)商形成的“合作協(xié)議”或“合作框架”的方式推進(jìn)。此種方法雖有效果但有兩大基因缺陷，一是每遇到一個(gè)問題都需要三市相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，辦事效率低下；二是這種協(xié)同往往就事論事難以深度融合。同城化發(fā)展就是要跨越行政區(qū)劃的地理界限，這需要“路徑”的創(chuàng)新。創(chuàng)建寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制，可從兩個(gè)視角考慮逐漸淡化傳統(tǒng)的行政管理模式。一是在寧鎮(zhèn)揚(yáng)區(qū)域構(gòu)建規(guī)范完善的市場(chǎng)體系，確實(shí)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，凡是市場(chǎng)能夠解決的問題完全交給市場(chǎng)解決，協(xié)同發(fā)展中難免有利益糾紛，市場(chǎng)的交易成本最低，以市場(chǎng)體制的完善逐步削減行政體制的功用；二是創(chuàng)建同城化發(fā)展省級(jí)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，即“寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會(huì)”， 因?yàn)椤坝行У慕M織是制度變遷的關(guān)鍵”(諾斯語(yǔ))。通過這個(gè)綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)的設(shè)立，解決同城化發(fā)展進(jìn)程中市場(chǎng)無法解決的一些問題。通過建立省級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，由其統(tǒng)籌三市既有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，逐步統(tǒng)一地方的市場(chǎng)準(zhǔn)入、招商引資、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)章的有機(jī)銜接，探索建立共同行為準(zhǔn)則和管理契約，逐步過渡到規(guī)范、完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上來。

從2005年揚(yáng)州代表團(tuán)向省人民代表大會(huì)提交“打造寧鎮(zhèn)揚(yáng)經(jīng)濟(jì)板塊”構(gòu)想的議案到2014年江蘇省政府《寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》的出臺(tái)，前后已九年，寧鎮(zhèn)揚(yáng)協(xié)同發(fā)展從理念到行動(dòng)，從松散到緊密，從商議到規(guī)劃，于無路中探出一條可行路徑。未來六年寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市圍繞同城化發(fā)展目標(biāo)，按照《規(guī)劃》部署狠抓落實(shí)，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展能邁上新的平臺(tái)。

[1]李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].社會(huì)經(jīng)緯,2014，(1).

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(責(zé)任編輯：悠 然)

2015-03-06

王玉珍(1955-)，女，江蘇南通人，中共南京市委黨校巡視員、教授，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

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1672-1071(2015)02-0084-06