我國(guó)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)立法的必要性分析

徐培培，張 帆，2，胡小琪，張 倩，馬冠生

(1 中國(guó)疾病預(yù)防控制中心營(yíng)養(yǎng)與健康所，北京 100050;2海南醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院，海口 571199;3北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院營(yíng)養(yǎng)與食品衛(wèi)生系，北京 100191)

學(xué)生階段的營(yíng)養(yǎng)不僅關(guān)系兒童青少年的身體健康，還會(huì)影響其成年后的社會(huì)勞動(dòng)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民族素質(zhì)產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。近幾十年來(lái)，我國(guó)學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)健康狀況有很大改善，但仍存在很多問(wèn)題。由于缺乏立法保障，學(xué)生營(yíng)養(yǎng)工作面臨各種各樣的困難，導(dǎo)致學(xué)生營(yíng)養(yǎng)健康促進(jìn)工作進(jìn)展緩慢。本文深入分析了我國(guó)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)工作的重要性及現(xiàn)階段面臨的困難，剖析了我國(guó)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)立法的必要性并對(duì)其未來(lái)的發(fā)展進(jìn)行了展望。

1 營(yíng)養(yǎng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要影響

中小學(xué)生時(shí)期營(yíng)養(yǎng)不良導(dǎo)致的健康問(wèn)題，一方面會(huì)造成學(xué)生生長(zhǎng)發(fā)育遲緩［1，2］，身體素質(zhì)低下，短期內(nèi)產(chǎn)生額外的醫(yī)療負(fù)擔(dān)和社會(huì)負(fù)擔(dān);另一方面還造成其成年后體能和智能的損失［3-5］，導(dǎo)致個(gè)人收入和勞動(dòng)生產(chǎn)率的下降，產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。目前，我國(guó)正處于一個(gè)特殊的發(fā)展階段，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本形成，但經(jīng)濟(jì)上總體還比較落后，尤其是廣大農(nóng)村有待發(fā)展，中西部發(fā)展不平衡問(wèn)題亟待解決。我國(guó)有7 億多勞動(dòng)力，占世界總量的26%，但人口平均文化技術(shù)水平還比較低，體力勞動(dòng)占的比重大［6］。盡管建國(guó)后我國(guó)人口的身體素質(zhì)較之前有大幅提高，但仍不容樂(lè)觀。我國(guó)衛(wèi)生資源相對(duì)不足，醫(yī)療衛(wèi)生水平和接受健康教育的程度不高，國(guó)民體質(zhì)健康發(fā)展不平衡，國(guó)民身體形態(tài)綜合指數(shù)和身體機(jī)能綜合指數(shù)均呈下降趨勢(shì)［7］。人口素質(zhì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有著密切的關(guān)系。一旦人口素質(zhì)持續(xù)降低，就會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)家近幾十年甚至上百年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大且長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。

2 我國(guó)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)健康狀況及存在的問(wèn)題

近20 多年，我國(guó)中小學(xué)生身體發(fā)育狀況改善顯著。1985—2010 年，我國(guó)城市男生平均身高增長(zhǎng)了5.9cm，平均體重增長(zhǎng)了8.8kg;城市女生身高平均增長(zhǎng)了4.3cm，平均體重增長(zhǎng)了5.3kg。農(nóng)村學(xué)生的生長(zhǎng)發(fā)育提高更加明顯，1985—2010 年，我國(guó)農(nóng)村男生平均身高增長(zhǎng)了7.2cm，平均體重增長(zhǎng)了6.8kg;農(nóng)村女生平均身高增長(zhǎng)了5.5cm，平均體重增長(zhǎng)了4.3kg［8］。盡管學(xué)生營(yíng)養(yǎng)健康狀況改善明顯，但仍有各種問(wèn)題亟待解決。

營(yíng)養(yǎng)不良是我國(guó)城市和農(nóng)村學(xué)生中常見(jiàn)的健康問(wèn)題之一，是制約中小學(xué)生生長(zhǎng)發(fā)育最重要因素。2010年我國(guó)城市男生、城市女生、鄉(xiāng)村男生、鄉(xiāng)村女生7～22 歲年齡組輕度營(yíng)養(yǎng)不良檢出率分別為2.87%、5.81%、2.69%、5.45%，低體重檢出率分別為17.32%、25.94%、20.03%、27.08%，盡管較2005年有所下降，但學(xué)生階段的營(yíng)養(yǎng)不良仍然是不容忽視的重要問(wèn)題［8］。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提升，學(xué)生超重肥胖率逐年上升。2010 年我國(guó)7～22 歲城市男生、城市女生、鄉(xiāng)村男生、鄉(xiāng)村女生肥胖檢出率分別為13.33%、5.64%、7.83%、3.78%，比2005 年分別增加1.94、0.63、2.76、1.15 個(gè)百分點(diǎn);超重檢出率分別為14.81%、9.92%、10.79%、8.03%，比2005年分別增加1.56、1.20、2.59、3.42 個(gè)百分點(diǎn)［8］。值得注意的是，2010 年，我國(guó)7～18 歲學(xué)生超重和肥胖檢出率分別是1985 年的8.6 倍和38 倍，幾乎呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，至今增長(zhǎng)速度仍處于很高的水平，并且經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的華東和華北地區(qū)的學(xué)生肥胖發(fā)生率遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)，同時(shí)城市遠(yuǎn)高于農(nóng)村［9］。

礦物質(zhì)和維生素?cái)z入不足被稱為“隱性饑餓”，危害著中小學(xué)生的身心健康。鈣、鐵、鋅和維生素A等微量營(yíng)養(yǎng)素缺乏，是我國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)齡兒童少年普遍存在的問(wèn)題。我國(guó)0～17 歲兒童和青少年貧血患病率平均為15.8%。我國(guó)3～12 歲兒童維生素A 缺乏率為9.3%，貧困農(nóng)村 (13.2%)遠(yuǎn)高于城市 (3.0%)，3～7 歲兒童維生素A 缺乏率(＞15%)明顯高于8～12 歲兒童，一些農(nóng)村地區(qū)兒童亞臨床性維生素A 缺乏高達(dá)60%。8～10 歲兒童因碘缺乏引起的甲狀腺疾病發(fā)生率仍達(dá)9.6%，0～3 歲兒童佝僂病患病率為16.9%［10］。

高血壓、糖尿病、中風(fēng)、心臟病、脂肪肝、血脂異常等慢性病在超重、肥胖兒童少年中發(fā)病明顯，慢性病低齡化的趨勢(shì)日益突出。統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)15～17歲少年高血壓患病率為7%，農(nóng)村學(xué)生高于城市學(xué)生，男生高于女生。代謝綜合征中，19.8%的學(xué)齡兒童至少有兩項(xiàng)指標(biāo)異常，64.1%的學(xué)齡兒童少年至少有一項(xiàng)指標(biāo)異常［10］。

3 我國(guó)的學(xué)生營(yíng)養(yǎng)政策及面臨的挑戰(zhàn)

3.1 我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)政策

自1990 年開(kāi)始，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)一系列學(xué)生營(yíng)養(yǎng)政策和措施(附圖)，國(guó)家對(duì)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)工作越來(lái)越重視，特別是對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)和健康問(wèn)題非常關(guān)注。從1993 至今，已發(fā)布三個(gè)《中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要》，每個(gè)文件中都特別提到了要重視學(xué)生營(yíng)養(yǎng)健康狀況的相關(guān)內(nèi)容，2011 年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的意見(jiàn)》 (國(guó)發(fā)［2011］54 號(hào))，更是決定投入大量的資金、人力和物力，將農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善工作作為重中之重。

學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，缺乏法律保障導(dǎo)致在落實(shí)現(xiàn)有學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善政策的過(guò)程中出現(xiàn)了一些具體問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)各部門職責(zé)不明確，政府、學(xué)校、家長(zhǎng)、社會(huì)等各方面的責(zé)權(quán)利不明確，在執(zhí)行過(guò)程中存在相互推卸責(zé)任的情況;(2)人才匱乏和人員編制問(wèn)題較為普遍，各級(jí)政府部門沒(méi)有專職人員負(fù)責(zé)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)管理工作，中小學(xué)校沒(méi)有專業(yè)教師開(kāi)展?fàn)I養(yǎng)健康教育，學(xué)校食堂工作人員的編制和薪酬問(wèn)題長(zhǎng)期存在;(3)資金的投入和監(jiān)管存在隱患，為開(kāi)展學(xué)校供餐，需要配備巨額資金建設(shè)或改造食堂、配備廚房設(shè)備，還需要持續(xù)不斷的后期投入，用于廚房設(shè)施設(shè)備的維修和維護(hù)、食堂工作人員的薪酬支出、水電煤等工作經(jīng)費(fèi)的保障等各個(gè)方面，如何分配和監(jiān)管這些巨額資金是一個(gè)重大問(wèn)題;(4)營(yíng)養(yǎng)教育無(wú)法落實(shí)，校園營(yíng)養(yǎng)環(huán)境無(wú)法保障，學(xué)生和家長(zhǎng)營(yíng)養(yǎng)意識(shí)薄弱，主流營(yíng)養(yǎng)信息混亂，公眾對(duì)中小學(xué)營(yíng)養(yǎng)教育必要性認(rèn)識(shí)不足，兒童電視節(jié)目中的食品廣告以及學(xué)校周邊商店出賣的良莠不齊的快餐、零食、山寨食品等嚴(yán)重危害我國(guó)中小學(xué)生的健康。

3.2 沒(méi)有立法，無(wú)法保證學(xué)生營(yíng)養(yǎng)政策的可持續(xù)性

國(guó)務(wù)院已出臺(tái)的學(xué)生營(yíng)養(yǎng)相關(guān)文件，屬于“國(guó)家政策”，各部委、各地區(qū)出臺(tái)的政策和措施屬于“部門規(guī)章”或“地方規(guī)章”，其法律效力均處在“法律”甚至是“行政法規(guī)”之下。由于缺乏法律保障，政策的長(zhǎng)期性無(wú)法持續(xù)，有時(shí)甚至因?yàn)榕及l(fā)事件的發(fā)生而夭折或中斷，這不僅大大降低了學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善工作的工作效率，也造成了國(guó)家資源的浪費(fèi)。

3.3 發(fā)達(dá)國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)豐富，可供我國(guó)借鑒

全世界已有超過(guò)100 個(gè)國(guó)家實(shí)施了學(xué)校供餐計(jì)劃，其中一些國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家早已形成系統(tǒng)的法律體系，以立法來(lái)保證學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善政策的長(zhǎng)期性。1946 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《全國(guó)學(xué)校午餐法》，正式將學(xué)生午餐計(jì)劃永久性納入法制管理，對(duì)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)午餐計(jì)劃的運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)作流程、受益對(duì)象、資助標(biāo)準(zhǔn)、各級(jí)政府的職責(zé)、政府撥款金額和比例、資金用途、工作經(jīng)費(fèi)、供餐配套經(jīng)費(fèi)、膳食標(biāo)準(zhǔn)、營(yíng)養(yǎng)和健康教育等各方面均作出了明確而具體的規(guī)定。到目前為止，美國(guó)除多次對(duì)午餐法進(jìn)行修補(bǔ)外，先后還有10 多部法律和技術(shù)規(guī)章都涉及到學(xué)生餐的問(wèn)題，例如《兒童營(yíng)養(yǎng)法》和《兒童健康以及反饑餓法》等。

1954 年，日本通過(guò)了《學(xué)校供餐法》，明確提出在全國(guó)范圍內(nèi)推行學(xué)校供餐計(jì)劃，從法律角度對(duì)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)午餐提出了明確要求。至今為止，日本已經(jīng)先后頒布了多部與學(xué)校供餐相關(guān)的法律，如《營(yíng)養(yǎng)改善法》(1947)、《營(yíng)養(yǎng)師法》 (1947)、《學(xué)校保健法》(1958)、《飲食教育基本法》(2005)、《學(xué)校供餐法》修訂版(2008)、《修訂學(xué)校教育法》修訂版(學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)) (2008)等，這些法律涉及學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐供應(yīng)的方方面面，形成了一套完整的法律體系。有了政府的高度重視和立法保障，日本為學(xué)校供餐的實(shí)施培養(yǎng)了大量營(yíng)養(yǎng)人才，提供了充足的經(jīng)費(fèi)支持，目前學(xué)校供餐計(jì)劃已覆蓋到了全國(guó)90%以上的中小學(xué)生。

日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)生營(yíng)養(yǎng)立法起步之早、經(jīng)驗(yàn)之多，我國(guó)的學(xué)生營(yíng)養(yǎng)立法尚處于零起點(diǎn)狀態(tài)，加之學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善工作起步較晚，導(dǎo)致我國(guó)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)工作困難重重，學(xué)生營(yíng)養(yǎng)健康狀況與發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差距，這與我國(guó)當(dāng)前快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平極其不協(xié)調(diào)，也會(huì)對(duì)未來(lái)我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。黨的十八屆四中全會(huì)作出了依法治國(guó)的決定，地方和人民群眾均有迫切的學(xué)生營(yíng)養(yǎng)立法需求，只有通過(guò)健全的法律制度，才能有力保障我國(guó)義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善各項(xiàng)措施的落實(shí)，保證我國(guó)全民素質(zhì)和綜合國(guó)力的迅速提升。

附圖 我國(guó)已出臺(tái)的主要學(xué)生營(yíng)養(yǎng)政策

4 結(jié)論

綜上所述，學(xué)生時(shí)期的營(yíng)養(yǎng)狀況不僅對(duì)我國(guó)青少年一代的身體素質(zhì)和智力發(fā)育有極其重要的影響，而且會(huì)通過(guò)增加其疾病患病風(fēng)險(xiǎn)影響其成年后的勞動(dòng)力水平，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。中國(guó)作為正處在特殊發(fā)展階段的人口大國(guó)，面臨著減輕醫(yī)療負(fù)擔(dān)、降低能源消耗、提高科技創(chuàng)新能力以及建設(shè)新型法治社會(huì)等諸多問(wèn)題，這些使得我國(guó)對(duì)于高素質(zhì)人口的需求更為迫切。推動(dòng)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)立法，大力促進(jìn)我國(guó)兒童青少年的營(yíng)養(yǎng)健康水平和身體素質(zhì)，是提高人口素質(zhì)的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)綜合國(guó)力的重中之重。

［1］Lozoff B，et al.Poorer behavioral and developmental outoome more than 10 years after treatment for iron deficiency in infancy ［J］.Pediatrics，2000，105:51.

［2］Paralikar SJ，et al.Assessment of pulmonary functions in obese adolescent boys［J］.Lung India，2012，29:236-240.

［3］Mona Jeffteys，et al.Childhood body mass index and later cancer risk:a 50-year follow-up of the boyd orr study ［J］.Int.J.cancer，2004，112:348-351.

［4］A R Ness，M Maynard，et al.Diet in childhood and adult cardiovascular and all cause mortality:the Boyd Orr cohort［J］.Heart，2005，91:894-898.

［5］M Maynard，et al.Fruit，vegetables，and antioxidants in childhood and risk of adult cancer:the Boyd Orr cohort［J］.J Epidemiol Community Health，2003，57:218–225.

［6］韓京清.中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)變化及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響［J］.系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐，1999，19 (12).

［7］國(guó)家國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)中心.2010 國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)公報(bào)［M］.北京，2011.

［8］中國(guó)學(xué)生體質(zhì)與健康研究組.2010 中國(guó)學(xué)生體質(zhì)與健康調(diào)研報(bào)告［M］.北京:高等教育出版社，2012.

［9］馬軍，等.1985—2010 年中國(guó)學(xué)生超重與肥胖流行趨勢(shì)［J］.中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志，2012，46 (9):776-780.

［10］中國(guó)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)與健康促進(jìn)會(huì).中國(guó)學(xué)齡兒童少年?duì)I養(yǎng)與健康狀況調(diào)查報(bào)告［M］.中國(guó)人口出版社，2006.