清代地方財政虧空原因探析

龔浩

（上海社會科學院歷史研究所，上海200235）

關于“虧空”一詞，據(jù)《大清會典事例》記載：“錢糧征解支放，各有款項，若為公務移緩就急，謂之挪移；假公濟私，謂之侵盜；軍興公用，不得已而借用，謂之透支；藉端開銷，謂之冒破?！雹侔凑沾苏f法，虧空當有四類：因公挪移、假公侵盜、因公透支以及肆意侵蝕。其中，因公挪移與因公透支屬于因公開支范疇，假公侵盜與肆意侵蝕則又是因私侵盜范疇。但是，對于清代虧空問題而言，還有所謂的“民欠錢糧”，既不屬于因公開支，也不屬于因私侵盜，它主要指的是百姓拖欠稅糧，致使地方賦稅難以完納，繼而形成虧空。江曉成提出：“按照虧空的源頭，大致可以分為三種類型：因公挪用（包括彌補各種地方常規(guī)經費的不足及賑災等各種臨時性支出所導致的挪用）、因私侵貪和經費滯納（主要指民欠，也包括部分預撥經費的不能到位）?！雹诎唇瓡猿捎^點，虧空應該分為三類：因公開支、因私侵盜以及經費滯納（含民欠）。

當然，部分學者并不贊同財政虧空應該包括民欠錢糧的觀點，如劉鳳云認為，虧空的原因在于“自然因素、人為挪用以及地方因私舞弊”，③自然因素是指儲備糧食的自然耗損、人為挪用以及地方因私舞弊則是因公開支與因私侵盜。李映發(fā)支持劉鳳云的觀點，認為虧空源于“某地某衙門的經費在運轉過程中，一部分經費（或錢或糧或物資）發(fā)生不正常的短缺或流失；它是用來上繳的，或是用來本部門支付的，或是用來存貯的，這就造成了虧空”。④

除以上兩種對立的觀點外，賈允河提出了折衷的看法，認為積欠與虧空是兩個財政概念：“虧空是指官吏貪污錢糧短缺，國庫空虛的情況。積欠是指民間錢糧?！雹萸宕衅?，官員將虧空錢糧往往指認為民欠錢糧，故而將積欠和虧空兩個問題合一。

筆者以為，理清“虧空”的概念，需要從清代官方論述中尋找答案。清前期最大的虧空清查案發(fā)生在雍正年間，以雍正處理方式來看，當時清理虧空的指導性綱要是：“歷年積欠，官侵甚少，民欠之外，吏蝕居多……竊惟吏蝕一項詭弊多端，果能先將官侵民欠二者劃然分清，則吏蝕自必水落石出，無所容其隱匿也?！雹奁渲?，對于“虧空”的概念并不是按照“公”、“私”劃分，而是依據(jù)造成虧空的主體來劃分，官員造成的虧空錢糧稱之為“官侵”，胥吏造成的虧空錢糧稱之為“吏蝕”，百姓拖欠稅糧則稱之為“民欠”。按照造成虧空主體的劃分方式早在康熙朝已經出現(xiàn)，《康熙實錄》記載：“（康熙二十八年）九卿等議覆戶部疏言……又各布政司每年奏銷錢糧內、有駁察核減者、有不準支銷、見在察核、另案歸結者，有民欠未完、官役侵挪者。請令該布政司、于每年終、將歷年未清各案錢糧、開明舊管新收、開除實在、并完欠細數(shù)、造冊報部。俱應如所請。從之?！雹哌@段記載認為，虧空應該依據(jù)造成虧空的主體分為民欠、官員侵挪與胥吏侵挪三類。長期以來，官侵、吏蝕以及民欠被視作造成虧空的三大原因，朝廷與地方政府治理虧空的措施也是圍繞這三個方面展開。但是，除此之外，清人從“分縣論”、“物價論”、“銀價論”以及“蠲稅論”等角度對地方財政虧空原因進行全新的剖析，并為后來學者所繼承和發(fā)展，對此有必要進行闡述。

一、分縣論

在地方虧空錢糧比重中，江蘇首屈一指，“自康熙五十一年至雍正四年，（江蘇）通計各屬積欠一千一十一萬六千三百兩”。⑧然而，江蘇又是清代財賦重地，據(jù)《左司筆記》記錄：“康熙三十九年正賦錢糧數(shù)，計入2948萬余，江蘇布政司即占395萬余，占13.5%?！雹崞渲校瓕幐?5萬余，蘇州府129萬余，松江府67萬余，常州府58萬余，鎮(zhèn)江府24萬余，淮安府32萬余，揚州府36萬余，徐州14萬余。下文以江蘇為例討論“分縣論”。

江蘇所轄各州縣賦稅沉重，但朝廷催科甚緊，“地丁錢糧經徵之州縣官未完，不及一分停升罰俸一年，一分降職一級，二分至四分遞降至四級并戴罪催徴，五分以上革職。督催之布政使司、道、府、直州未完不及一分停升罰俸半年，一分罰俸一年，二分降職一級，三分至五分遞降至四級并戴罪督催，六分以上革職。巡撫未完不及一分停升罰俸三月，一分罰俸一年，二分降俸一級，三分降職一級，四分至六分遞降至四級并戴罪督，催七分以上革職”。⑩地方賦稅沉重、國家催科太緊直接導致官員不能久在職位，“計一官到任，不過數(shù)月，初參續(xù)參，即相繼而至。各頑戶明知本官不久離任，益以抗納為得計。該書役亦知參限將屆，并不上緊催追，甚至乘機滋弊”。對此，部分官員提出了“分縣論”，即將錢糧大縣分立兩個或者多個小縣，這樣可使每一個縣的官員更容易了解地方的賦稅錢糧，便于催科完賦，從而減少虧空。

雍正二年（1724），朝廷重新對江蘇州縣進行調整。蘇州府長洲縣析出元和縣，昆山縣析出新陽縣，常熟縣析出昭文縣，吳江縣析出震澤縣；松江府華亭縣析出奉賢縣，婁縣析出金山縣，上海縣析出南匯縣，青浦縣析出福泉縣；常州府武進縣析出陽湖縣，無錫縣析出金匱縣，宜興縣析出荊溪縣；太倉府，太倉州析出鎮(zhèn)洋縣。這些分設新縣沒有專門的治所，與舊縣同城治理，甚至將衙署寄寓寺道之中，華亭人黃之雋曾作《過南橋詩》，其中即有“三女岡前寺，奉賢新縣居的詩句指的是當時華亭縣所析奉賢縣，已經先后有兩任縣令，但依舊沒有專門的衙署，只能暫寄寓于寺廟里。這次分縣并不涉及江蘇省北部的淮、揚、徐、江、鎮(zhèn)諸府，而僅限于蘇、松、常、太四府，因為后者較之于前者賦稅顯然沉重許多。對這次分縣調整，太倉人沈起元曾精辟論述道：“往者江南蘇松諸郡，于州縣之大者設官分縣，止以漕賦太重，非一令所能辦理。故分立州縣，此專從賦稅起見，不為控制地方而設，故所分新縣，率皆同城而治?！?/p>

二、物價論

周保明在研究清代胥吏經濟來源時，指出物價的上漲使得地方工食銀不敷生活開支。這些官員“食用艱難，至于胥役等人，尤難枵腹奔走，該管官員勢不得不借墊庫項，以致多有賠累，且恐啟將來那移虧空之漸”。馬學強針對清朝前期江南地區(qū)的物價做了深入的研究。在此主要探討以糧價為代表的物價水平，馬學強通過爬梳《閱世編》與《歷年記》再現(xiàn)了當時的糧價（見下表）：

清康雍時期江南糧價表

從上表可以看出，從康熙到乾隆年間，糧價的基本走勢是上升的。康熙三十四年（1695）以前糧價最高為每石1兩，以后糧價逐步上漲，到雍正年間（1723~1735），整個糧價維系在每石2~2.8兩之間，但是這一情況到了乾隆年間（1763~1795）發(fā)生變化，糧價陡然增加，從每石3.5兩漲到5兩和6兩。可以說，清朝前期江南地區(qū)糧價水平在康雍時期成小幅度增長態(tài)勢，到了乾隆時期則大幅增長。

糧價水平雖然一直處于增長態(tài)勢，但是從康熙元年（1662）開始，朝廷對于地方官吏的收入進行裁減，從《松江府志》可以看出，吏書、門子、快手、皂隸、鋪兵等各種吏役他們的工食銀從7.2兩被削減到6兩，有的胥吏如蘇松道吏書、松江府庫書、松江府倉書等從12兩削減到了6兩。上?？h“康熙十四年削減了51項2582兩余，康熙十五年又削減了61項……兩次裁減合計105項目4218兩”。所裁之項包括知府衙門中馬快、歩快、皂隸工食銀132兩，上?？h衙門馬快、民壯、門子工食銀223兩。此外，還有撫院、知府、同知等俸工銀全部捐官，本縣儒學考試銀部分裁減。物價上漲與工食銀下降形成鮮明的對比，以至于清人自述“內外各官之廉俸，自有明以迄本朝本，無所為不足，銀貴故也。今使之陡賤至十余倍，而貴至將相封疆，賤而兵勇吏役，舊有之俸薪工食皆不足以餬口而養(yǎng)身，上既不能議增，不得不取之于下，貪官蠹吏接跡于時，雖有刑誅，不能復禁，是壞中國之吏治也。

三、銀價論

日本學者巖井茂樹從銀價的角度研究清代地方財政虧問題，認為“18、19世紀之交，全國性的趨勢是‘銀貴錢賤’，即銅錢的相對價值呈跌落之勢力”。但是州縣向國家上繳賦稅以銀的形式繳納，所以各州縣都會加征一部分附加稅，這樣會加重納稅人的負擔，以至于出現(xiàn)“抗糧”運動，州縣不能完納賦稅，進而形成虧空。

四、蠲稅論

“蠲稅論”，即由朝廷蠲免賦稅政策導致的地方財政虧空，這一觀點的提出甚至可見于皇帝自己的論述?？滴趸实墼鴮ω撠熥凡榻K虧空案的張鵬翮說：“朕總理幾務垂五十年，事無大小，凡臣下情隱，無不灼知洞鑒。朕屢次南巡，地方官預備纖夫、修理橋梁、開浚河道、想皆借用帑銀，原冀陸續(xù)補足。而三次南巡為期相隔不遠，且值蠲免災荒，所徵錢糧為數(shù)又少，填補不及，遂致虧空如此之多。爾等皆知之而不敢言也?！睆堸i翮回奏康熙皇帝：“皇上屢次南巡，必大沛恩膏于百姓。所至之地，小民無不歡欣鼓舞。至于一切供億悉由內府儲備，從無絲毫累及民間?！背㈩妹赓x稅是為減輕地方負擔，為什么會引起地方財政的虧空？朝廷蠲免賦稅意味著地方財政收支減少，“要是州縣錢糧遭水旱災害停征或緩征，甚至分年帶征，那么當年的俸工銀就沒辦法支給，只有等到錢糧征完始得補發(fā)?！痹谶@種情況下，正印官或有耗羨收入、養(yǎng)廉補貼，但是其他佐員胥吏就沒有任何收入，促使地方挪移正項錢糧，進而產生虧空。

江蘇雖然是錢糧重省，但是賦稅蠲免也特別頻繁，宜興人儲方慶稱：“方今田賦之重莫甚于江南，田賦之逋亦莫甚于江南。范金民、羅侖與徐建青就江蘇省賦稅蠲免量進行定量分析。羅侖與范金民主要針對蘇松地區(qū)分析，指出“如果考慮歷年積欠未曾盡免數(shù)，前后統(tǒng)計，蠲免拖欠約占15%，加上上述全免或半免量，康熙一朝實際蠲免地丁錢糧大約25%”。徐建青的《清代康乾時期江蘇省的蠲免》以整個江蘇為分析對象，估算得出康乾兩朝各自蠲免之和都在20%以上，以兩朝60年計，康、乾每朝，江蘇省應該被蠲免了12~18年的賦稅。

從上述研究可以看出，僅康熙朝而言，蘇州府和松江府賦稅蠲免量大約為25%，整個江蘇省蠲免量在20%以上，如此高比例的賦稅蠲免量，地方辦公經費與官吏的工食銀肯定受到嚴重的影響，那么挪移錢糧、侵蝕正項也就不可避免了。由此，賦稅的蠲免也就成為造成地方政府虧空的一個重要原因。

五、結語

“分縣論”出現(xiàn)是因為地方征收賦稅繁重，而這又導致地方出現(xiàn)民欠虧空，繼而引起官員的頻繁變動；物價上漲使得地方官吏收入相對下降，遂出現(xiàn)官吏挪移地方錢糧現(xiàn)象，從而形成官侵與吏蝕；銀價上漲實質上是錢價下降，民間通行錢，而繳納賦稅卻要用銀，銀價上漲使得百姓不得不用更多的錢去兌銀完賦，這樣間接導致了百姓負擔的加重，從而引起民欠錢糧；中央政府蠲免地方賦稅，或者實行分年帶征，這實際上造成地方政府以及官吏收入下降，為維系地方政府正常開支以及官吏收入，挪移錢糧也成了必要之舉，結果造成官侵與吏蝕的出現(xiàn)。所以，傳統(tǒng)研究中官侵、吏蝕以及民欠是造成地方財政虧空的直接原因，而“分縣論”、“物價論”、“銀價論”以及“蠲稅論”則更多地間接造成地方財政虧空。

［注釋］

①《大清會典事例》，卷175，中華書局1991年版。

②江曉成：《清雍正朝兩湖地區(qū)的財政虧空及其清查》，《石家莊學院學報》，2012年第1期。

③劉鳳云：《康熙朝的督撫與地方錢糧虧空》，《清史研究》，2009年第3期。

④李映發(fā)：《清代州縣財政中的虧空現(xiàn)象》，《清史研究》，1996年第1期。

⑤賈允河：《嘉慶朝錢糧虧空的原因》，《西北師范大學學報》（社會科學版）1993年第5期。

⑥清·溫爾遜：《奏辦理清查積欠錢糧事件情形折》，中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第15冊，江蘇古籍出版社1989年版，第665頁。

⑦《圣祖仁皇帝實錄》卷140，中華書局1985年版。

⑧南炳文、白新良：《清史紀事本末》，上海大學出版社2006年版，第1083~1090頁。

⑨清·吳暻：《左司筆記》卷4，清鈔本。

⑩《大清會典則例》卷37，文淵閣四庫全書本。