劉希平

2015年1月13日下午，湖南省法學(xué)會(huì)程序法學(xué)會(huì)舉行第5屆年會(huì)，在這屆年會(huì)上進(jìn)行著一項(xiàng)“特殊”的頒獎(jiǎng)儀式。瀏陽(yáng)市政府法制辦主任郭曦很激動(dòng)地從湖南法學(xué)會(huì)程序法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)許國(guó)勝手中接過(guò)了獎(jiǎng)狀。

說(shuō)其“特殊”，因?yàn)檫@次頒獎(jiǎng)的是一家社團(tuán)組織——湖南省法學(xué)會(huì)程序法學(xué)會(huì)，而領(lǐng)獎(jiǎng)方則是湖南省一些縣級(jí)政府派來(lái)的代表。此前，由湖南省法學(xué)會(huì)程序法學(xué)會(huì)發(fā)起和主導(dǎo)，長(zhǎng)沙市冱涫程序法文化研究所承辦，并聯(lián)合湖南法學(xué)界20余名法學(xué)專家，對(duì)湖南省123個(gè)縣級(jí)政府（含縣級(jí)市、區(qū)）的“法治形象”逐一進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議打分。內(nèi)容涉及到“國(guó)徽、國(guó)旗是否褪色未換”、“政府文件是否有違法的條款”等內(nèi)容。

民間組織給政府頒獎(jiǎng)，這在湖南尚屬首次。有法律專家認(rèn)為，湖南民間組織首開(kāi)評(píng)議縣級(jí)政府“法治形象”的先河，其象征意義大于現(xiàn)實(shí)意義。

暗訪縣級(jí)政府“法治元素”

“大家在下面暗訪時(shí)，要注意觀察當(dāng)?shù)毓珓?wù)人員的辦事風(fēng)格，同時(shí)要注意自身的人身安全，大家行動(dòng)吧！”

2014年11月21日晚，湖南師范大學(xué)法學(xué)院一個(gè)會(huì)議室內(nèi)燈火通明，一場(chǎng)民間組織調(diào)查全省縣級(jí)政府“法治形象”的活動(dòng)即將展開(kāi)。作為活動(dòng)“總指揮”的黃捷是湖南師大法學(xué)院教授，他還兼任湖南省法學(xué)會(huì)程序法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。

當(dāng)晚，黃捷在為調(diào)查成員作最后的動(dòng)員。按照活動(dòng)的方案，湖南師大法學(xué)院30多名研究生，分成7個(gè)調(diào)查小組，將趕赴湖南省123個(gè)縣級(jí)政府，實(shí)地調(diào)查當(dāng)?shù)卣摹胺ㄖ卧亍?。在此之?個(gè)月中，另有數(shù)十名學(xué)生根據(jù)各自分工，密切注意全省123個(gè)縣級(jí)政府的門戶網(wǎng)站，定期收集資料，分類保存。此次組織30多名同學(xué)奔赴各個(gè)縣實(shí)地取材，是為了獲取各縣級(jí)政府法治形象的另外一些數(shù)據(jù)。法學(xué)專家將根據(jù)學(xué)生們收集和暗訪得來(lái)的素材，對(duì)每個(gè)縣級(jí)政府進(jìn)行評(píng)比打分。

“當(dāng)晚很激動(dòng)，熱血沸騰，我們調(diào)查小組凌晨3點(diǎn)就出發(fā)了?！眮?lái)自遼寧省的王亞歡是湖南師大法學(xué)院一名碩士研究生，根據(jù)黃捷教授的安排，他和其他3名同學(xué)組成了一個(gè)調(diào)查組，負(fù)責(zé)調(diào)查永州、郴州等地縣級(jí)政府。

一部相機(jī)、一臺(tái)筆記本電腦、一本日記本，這是王亞歡隨身攜帶的全套“行頭裝備”。照相機(jī)主要用來(lái)拍攝政府大門和辦公樓，電腦主要是用來(lái)儲(chǔ)存所拍的照片或臨時(shí)下載縣政府公開(kāi)的文件，日記本主要是記載調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題。

每到一個(gè)地方，調(diào)查組的4人便分頭行動(dòng)，其中一人負(fù)責(zé)拍攝當(dāng)?shù)卣k公大樓和政府大門的影像資料;另外3人則選擇在車站、菜市場(chǎng)、臨街門面等人員聚集區(qū)域，分發(fā)50張調(diào)查問(wèn)卷，內(nèi)容涉及到市民對(duì)當(dāng)?shù)亍胺ㄖ卧亍钡恼J(rèn)可程度。

“大部分縣政府保安沒(méi)有阻攔我們的拍照行為，但也有的地方政府保安怕?lián)?zé)任，說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)批準(zhǔn)，就不準(zhǔn)拍攝政府大樓?！蓖鮼啔g坦言，有時(shí)候?yàn)榱伺牡揭粡埧h政府辦公樓的照片，還得和保安“斗智斗勇”。

“有的貧困縣政府辦公大樓看起來(lái)很豪華，有的政府大樓又過(guò)于破舊，各不相同。”在8天時(shí)間里，王亞歡拍攝到了永州市和郴州市17個(gè)縣級(jí)政府大樓的影像資料，而這些影像資料也成了專家們?cè)u(píng)判當(dāng)?shù)卣胺ㄖ涡蜗蟆钡乃夭闹弧?/p>

王亞歡向記者透露，在鬧市區(qū)作問(wèn)卷調(diào)查時(shí)，很多市民將他們看成了媒體記者。

“時(shí)間很緊張，每天基本上要走訪兩個(gè)縣級(jí)政府，然后趕往第三個(gè)縣政府。”王亞歡稱，這8天時(shí)間感覺(jué)特別累，但是很有成就感。

和王亞歡一樣，其他6組學(xué)生調(diào)查組也在近10天時(shí)間里，完成了對(duì)湖南省其他縣級(jí)政府“法治元素”資料的采集，然后回到長(zhǎng)沙匯集。

縣級(jí)政府設(shè)置“罰款”被指違法

據(jù)黃捷介紹，在此次對(duì)縣級(jí)政府“法治形象”的測(cè)評(píng)中，三項(xiàng)重點(diǎn)測(cè)評(píng)項(xiàng)目分別為：“重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)”、“規(guī)范性文件合法狀況”、“市民對(duì)當(dāng)?shù)卣ㄖ螤顩r問(wèn)卷調(diào)查”等。

2014年12月28日，中南大學(xué)法學(xué)院教授敖雙紅、楊開(kāi)湘，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院教授蔣蘭香等十幾名法學(xué)專家組成的評(píng)委會(huì)，開(kāi)始分組對(duì)涉及政府“法治形象”的部分素材逐一評(píng)判，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)打分。

記者在評(píng)議會(huì)現(xiàn)場(chǎng)看到，專家們進(jìn)行評(píng)判的“重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)”、“規(guī)范性文件合法狀況”的資料，全部來(lái)自各縣政府門戶網(wǎng)站的公開(kāi)資料。專家們對(duì)文件中一些項(xiàng)目的合法性進(jìn)行評(píng)判。如“行政收費(fèi)依據(jù)合不合法”、“政府規(guī)范性文件有沒(méi)有違法條款”等。一番評(píng)判之后，專家們發(fā)現(xiàn)一些政府網(wǎng)站和文件還真存在不少問(wèn)題。

“這個(gè)區(qū)政府網(wǎng)站內(nèi)容不豐富、好多欄目都沒(méi)有內(nèi)容，門戶網(wǎng)站有擺設(shè)的味道。”工作人員點(diǎn)開(kāi)邵陽(yáng)市某區(qū)政府網(wǎng)站，評(píng)委們開(kāi)始發(fā)表自己的意見(jiàn)。

而負(fù)責(zé)評(píng)判政府規(guī)范性文件的評(píng)委則發(fā)現(xiàn)，邵陽(yáng)市某縣政府涉及環(huán)衛(wèi)方面的一份文件中，竟然還自行設(shè)置了“罰款”類的行政處罰。

“縣級(jí)政府是無(wú)權(quán)設(shè)置‘罰款’行政處罰的，要扣分！”一位評(píng)委教授向記者解釋。還有評(píng)委告訴記者，他們發(fā)現(xiàn)一些政府文件行文時(shí)，喜歡籠統(tǒng)用“依據(jù)有關(guān)規(guī)定”。

“到底依據(jù)什么規(guī)定，卻沒(méi)交待清楚，這樣的文件肯定屬于‘問(wèn)題文件’?！边@位評(píng)委說(shuō)。

經(jīng)過(guò)各個(gè)專項(xiàng)專家組一天的奮戰(zhàn)，最終分別完成了對(duì)湖南省所有縣級(jí)政府“重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)”、“規(guī)范性文件合法狀況”的兩項(xiàng)測(cè)評(píng)。

國(guó)旗國(guó)徽褪色當(dāng)場(chǎng)被扣分

在活動(dòng)進(jìn)行中，對(duì)于是否應(yīng)該將“政府建筑外觀”納入“法治元素”的評(píng)判范圍，專家們出現(xiàn)了意見(jiàn)分歧。

作為評(píng)委會(huì)委員之一的湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授劉健認(rèn)為，政府大樓情況不能反映出當(dāng)?shù)氐姆ㄖ螤顩r，他不贊同將此納入政府“法治形象”的評(píng)判范圍。

而黃捷則認(rèn)為，一個(gè)縣級(jí)政府的辦公大樓是否豪華，國(guó)旗、國(guó)徽懸掛的是否合法恰當(dāng)，與政府的“法治形象”息息相關(guān)。

“政府辦公大樓就如政府的‘臉面’，更能體現(xiàn)出當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)的作風(fēng)。雖然不能據(jù)此評(píng)判出當(dāng)?shù)卣w的‘法治形象’，但至少這是評(píng)判當(dāng)?shù)卣ㄖ涡蜗蟆囊罁?jù)之一?！秉S捷說(shuō)。

最后，評(píng)委會(huì)經(jīng)過(guò)幾輪商討后，決定擱置爭(zhēng)議，先分項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)評(píng)。

2014年12月28日，以湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授夏新華為首的另一個(gè)專家組，開(kāi)始了對(duì)“政府建筑外觀法治元素”的測(cè)評(píng)。工作人員依次播放了學(xué)生們采集的123個(gè)縣級(jí)政府大門和辦公大樓的圖片資料。

“國(guó)徽、國(guó)旗懸掛是否合法依規(guī)”“政府大樓是否奢華”以及“政務(wù)大廳是否寬敞便民”等內(nèi)容，成了專家們打分關(guān)注的要點(diǎn)。

記者在評(píng)議會(huì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，專家們挑剔著每張政府大樓圖片的細(xì)枝末節(jié)，一些政府大樓的問(wèn)題也被專家們逐一“摳”了出來(lái)，并被扣分。

婁底市某縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，縣政府大樓卻建設(shè)得“宏偉高大”;郴州市某縣政府一個(gè)后勤服務(wù)中心，外觀修建得像賓館般豪華氣派;益陽(yáng)市某區(qū)政府門口的國(guó)旗國(guó)徽嚴(yán)重褪色，卻沒(méi)有及時(shí)更換……

除此之外，一些政府大樓旁的石獅和其他雕塑也成了專家們關(guān)注的重點(diǎn)。

永州市某縣政府大門口立有兩尊威嚴(yán)的石獅，但石獅的底座部旁邊卻留有“某某房產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司贈(zèng)送”字樣。

“按照規(guī)定，政府是不能隨便接受開(kāi)發(fā)商的贈(zèng)送，政府收了開(kāi)發(fā)商的禮品，雙方之間的關(guān)系怎么說(shuō)得清？”一名評(píng)委看到后立即對(duì)此提出了質(zhì)疑。

黃捷坦言，現(xiàn)在一些基層政府并不在意自己的“臉面”，但在法治政府中，政府辦公大樓的形象與法治是息息相關(guān)的。

“政府辦公大樓一定程度上代表著政府的形象，不能奢華，也不要求破敗不堪，但必須樸實(shí)端莊！”黃捷說(shuō)。

“草根行動(dòng)”倒逼政府重視法治

經(jīng)過(guò)兩天緊張的集中評(píng)判，現(xiàn)場(chǎng)打分，“重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)”、“規(guī)范性文件合法狀況”、“市民對(duì)當(dāng)?shù)卣ㄖ螤顩r問(wèn)卷調(diào)查”“政府建筑外觀法治元素”四個(gè)單項(xiàng)打分排名第一的縣級(jí)政府被評(píng)出，長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)、衡山縣、岳陽(yáng)市云溪區(qū)、慈利縣分獲第一名。

結(jié)果出來(lái)了，作為主辦方的湖南程序法學(xué)會(huì)和作為承辦方的長(zhǎng)沙市冱涫程序法文化研究所開(kāi)始為分獲前5名的縣政府準(zhǔn)備獎(jiǎng)狀，并打電話或發(fā)傳真通知獲獎(jiǎng)縣政府前來(lái)領(lǐng)獎(jiǎng)。

“這些縣政府工作人員接到通知后，都很意外。有的問(wèn)是否需要縣長(zhǎng)前來(lái)領(lǐng)獎(jiǎng)，還有的試探性詢問(wèn)是否要錢?！秉S捷透露，舉辦這次活動(dòng)確實(shí)受到了資金的困擾，他也曾經(jīng)找過(guò)一些大企業(yè)和律師所要贊助，但最后只有一家律所贊助了3000元錢，其他7萬(wàn)多元錢基本上是借來(lái)的。

雖然舉辦活動(dòng)資金緊張，但主辦方?jīng)]找基層政府要過(guò)一分錢。“如果接受基層政府的資金贊助，這樣的活動(dòng)就可能會(huì)走樣?！秉S捷說(shuō)。

在1月13日下午舉行的頒獎(jiǎng)儀式上，4個(gè)單項(xiàng)獎(jiǎng)的20多個(gè)獲獎(jiǎng)縣級(jí)政府，只有4個(gè)縣級(jí)政府派來(lái)了代表領(lǐng)獎(jiǎng)。

代表茶陵縣政府前來(lái)領(lǐng)獎(jiǎng)的茶陵縣政府法制辦主任譚新華對(duì)記者說(shuō)：“縣領(lǐng)導(dǎo)非常重視依法行政，這次民間組織進(jìn)行民意調(diào)查，茶陵縣能獲獎(jiǎng)，我們很驚喜?！?/p>

“政府‘法治形象’其實(shí)包羅萬(wàn)象，但我們的手段有限，不能獲取更多的‘法治元素’素材。”黃捷坦言，因?yàn)槭鞘状谓M織該活動(dòng)，有不完善的地方。

黃捷介紹，此次學(xué)生們到各地采集“法治元素”資料，完全都是學(xué)生們暗訪得來(lái)，另一部分則是從政府網(wǎng)站上獲取的公開(kāi)文件資料。

“這樣的活動(dòng)往往是費(fèi)力不討好，但只要能督促基層政府提高法治水平，我們還是要堅(jiān)持做下去！”黃捷透露，今后學(xué)會(huì)還想繼續(xù)聯(lián)合其他組織開(kāi)展此類活動(dòng)。

記者注意到，類似民間給政府評(píng)獎(jiǎng)的“草根行動(dòng)”，已陸續(xù)在各地展開(kāi)。

2011年1月7日，在第六屆中國(guó)公共服務(wù)評(píng)價(jià)國(guó)際研討會(huì)上，首屆中國(guó)傾聽(tīng)民意政府獎(jiǎng)?wù)筋C獎(jiǎng)，近200名政府官員、專家學(xué)者、媒體人士、公共管理專業(yè)學(xué)生參加了頒獎(jiǎng)典禮。評(píng)選范圍包括中央、省市、區(qū)縣等各類政府部門，全國(guó)共30個(gè)黨政部門與公共組織獲獎(jiǎng)。

2014年2月23日，深圳市某民間組織為政府頒發(fā)“秤砣獎(jiǎng)”，以表彰政府部門公共服務(wù)的質(zhì)量和成效，深圳市教育局、福田區(qū)政府和深圳市氣象局分獲前三名。

湖南萬(wàn)和聯(lián)合律師事務(wù)所李健律師表示，湖南民間機(jī)構(gòu)首評(píng)政府“法治形象”，應(yīng)當(dāng)為其點(diǎn)贊，此舉將有效督促政府加強(qiáng)依法行政。

李健表示，一直以來(lái)基層政府都以GDP、就業(yè)率、招商率作為工作重點(diǎn)，還可能因此犧牲法治建設(shè)作為代價(jià)。而此次評(píng)選首次將法治形象作為考核指標(biāo)，有利于政府加強(qiáng)法治意識(shí)、提升依法行政的緊迫性。同時(shí)也給公眾更多的行政監(jiān)督渠道和投訴途徑。

多位受訪專家也表示，通過(guò)對(duì)縣級(jí)政府法治形象的評(píng)議，能促進(jìn)縣級(jí)政府在法治建設(shè)中的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，克制權(quán)力沖動(dòng)，養(yǎng)成法律思維，接受法律約束，習(xí)慣依法決策和依法用權(quán)。

“用民間眼光，尤其是法學(xué)家和法律的研習(xí)者們，以法律人的特殊立場(chǎng)和眼光去觀測(cè)政府法治狀況，可以倒逼政府提高自身的法治水平，這種做法值得探索。”有法律專家表示，此次湖南民間組織首開(kāi)評(píng)議縣級(jí)政府法治形象的先河，其象征意義大于現(xiàn)實(shí)意義。

“下一步仍會(huì)以獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)的形式進(jìn)行評(píng)選，以確保該活動(dòng)的客觀公平?！秉S捷說(shuō)。