昆明市預(yù)算績效管理的思考

丁征

【摘要】預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的結(jié)果導(dǎo)向，注重預(yù)算支出成本的節(jié)約和單位效率的提高。昆明市從2005年開始，對預(yù)算績效管理改革進(jìn)行了積極探索、大膽實踐，初步搭建了昆明市預(yù)算績效管理總體框架。本文通過總結(jié)分析改革現(xiàn)狀，找準(zhǔn)問題所在，針對進(jìn)一步完善昆明市預(yù)算績效管理體系和提高預(yù)算績效水平提出政策建議，希望能為昆明市構(gòu)建貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的全過程預(yù)算績效管理體系提供有效參考。

【關(guān)鍵詞】績效 ?預(yù)算績效 ?預(yù)算績效管理 ?昆明市

一、昆明市財政預(yù)算績效管理基本情況

2003年，黨的十六屆三中全會提出“改革預(yù)算編制制度，建立預(yù)算績效評價體系”要求，由此拉開我國預(yù)算績效管理探索大幕，此后，預(yù)算支出績效考評理論研究和實踐工作在全國范圍內(nèi)逐步展開。按照黨中央、國務(wù)院及財政部要求，昆明市從2005年開始啟動財政支出績效評價工作，經(jīng)過幾年的實踐探索，成功地將績效理念引入到政府預(yù)算管理之中，階段性地建立了一套規(guī)范的預(yù)算績效管理制度，初步搭建起“目標(biāo)實現(xiàn)為導(dǎo)向、績效評價為手段、結(jié)果應(yīng)用為保障”的總體框架，主要做法如下：

（一）注重宣傳培訓(xùn)，初步樹立績效管理理念

1.注重績效管理宣傳。通過《昆明日報》、《中國財經(jīng)報》、財政部外網(wǎng)財政新聞和內(nèi)網(wǎng)《財政信息》工作動態(tài)欄目，以及《春城熱線》欄目和專題會議、上門交流等多種形式，廣范圍、多層面開展宣傳工作，引導(dǎo)社會各界和政府預(yù)算部門樹立“要錢有目標(biāo)、用錢必問效、無效必問責(zé)”的績效用財目標(biāo)。

2.加強(qiáng)績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過“以會代訓(xùn)”和到縣區(qū)調(diào)研等方式，著力培育績效管理文化，營造共同學(xué)習(xí)、相互交流、協(xié)同推進(jìn)的良好工作氛圍。

（二）注重支撐保障，逐步構(gòu)建績效管理體系

1.搭建組織體系，提供組織保障。2005年，成立了以市政府領(lǐng)導(dǎo)為組長，市財政局、市審計局、市監(jiān)察局為成員的財政支出績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組，首次明確了各部門工作職責(zé);與此同時，調(diào)整并增設(shè)了績效評價處，界定和明晰了其主要職能。隨后，各縣區(qū)財政局相繼成立機(jī)構(gòu)或增加了績效評價工作職能。2013年，成立了由局長任組長，各位副局長任副組長，局屬各處室、單位負(fù)責(zé)人為成員的昆明市預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將原績效評價處更名為績效管理處，充實了其職能職責(zé)。

2.健全制度體系，提供制度保障。先后出臺了《昆明市市本級財政支出評價實施辦法（試行）》、《昆明市市本級財政支出績效評價指標(biāo)體系》、《昆明市財政支出績效評價實施辦法》、《昆明市財政部門預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）》、《昆明市本級財政預(yù)算績效目標(biāo)管理暫行辦法》、《昆明市市本級財政性資金績效自評操作流程指南（試行）》、《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實施意見》、《昆明市市本級預(yù)算部門支出管理績效綜合評價方案（試行）的通知》、《昆明市預(yù)算績效管理暫行方法》等制度，為改革規(guī)范有序推進(jìn)提供有力保障。

3.健全技術(shù)體系，提供技術(shù)支撐。探索設(shè)立績效評價指標(biāo)庫，統(tǒng)一共性指標(biāo)，收集個性指標(biāo);探索中介機(jī)構(gòu)參與財政支出項目績效評價工作，設(shè)立中介機(jī)構(gòu)庫。

（三）注重機(jī)制完善，穩(wěn)步推進(jìn)績效管理工作

1.抓源頭，探索構(gòu)建績效目標(biāo)管理機(jī)制。積極探索將績效管理內(nèi)容向事前的資金分配環(huán)節(jié)延伸，通過在預(yù)算編制中嵌入績效目標(biāo)管理的環(huán)節(jié)，逐步擴(kuò)大績效目標(biāo)申報范圍，增強(qiáng)部門單位財政支出預(yù)算編制、執(zhí)行的績效觀念和責(zé)任意識。

2.抓過程，探索建立績效運(yùn)行跟蹤機(jī)制。要求各級財政部門和預(yù)算部門加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行過程中績效目標(biāo)實現(xiàn)情況的監(jiān)督和控制，建立績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，定期采集績效運(yùn)行信息并匯總分析，及時掌握情況并進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，督促糾正。

3.抓結(jié)果，初步建立支出績效評價機(jī)制。從支出項目著手，采取“部門單位自評和財政重點(diǎn)評價”相結(jié)合的方式，通過成立評價工作組或委托中介機(jī)構(gòu)和專家的力量，做好具體項目評價工作，探索建立了第三方評價機(jī)制。

4.抓反饋，探索構(gòu)建評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。通過采取反饋部門單位整改、報告決策層參考、提供預(yù)算審核管理參考、落實責(zé)任督促整改、將績效結(jié)果納入考核等措施將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排及結(jié)余資金管理相結(jié)合，作為完善政策、預(yù)算安排的重要依據(jù)。

雖然取得了一些成效，但畢竟是一項全新業(yè)務(wù)，政策性強(qiáng)，技術(shù)含量高，涉及面廣，加之起步時間不長，昆明市預(yù)算績效管理工作仍處于不斷探索和積累經(jīng)驗階段，與新的形勢和要求相比也存在一些差距和不足。主要表現(xiàn)為：一是績效理念尚未全面牢固樹立;二是預(yù)算績效管理制度體系不夠完善;三是績效評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)和完善;四是預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用水平不高;五是缺少專業(yè)的預(yù)算績效管理隊伍。歸結(jié)這些難點(diǎn)和不足，既有主觀因素，也有客觀因素;既有體制機(jī)制原因，也有政策技術(shù)原因。針對存在問題，筆者結(jié)合工作實際，提出了政策建議。

二、完善昆明市財政預(yù)算績效管理的措施及建議

為進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，提高財政管理水平，確保財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，更好地發(fā)揮財政職能作用，全面促昆明市經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展。對上述存在問題提出一些解決措施：

（一）牢固樹立預(yù)算績效管理理念

1.不斷強(qiáng)化預(yù)算績效理念。昆明市各級財政部門必須把推進(jìn)預(yù)算績效管理作為履行職能、強(qiáng)化財政管理、深化財政改革的重要內(nèi)容，納入重點(diǎn)工作日程;把績效理念、績效要求貫穿到財政管理各個環(huán)節(jié)和財政工作方方面面，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分。

2.加強(qiáng)預(yù)算績效管理宣傳。充分利用各類媒體和各種方式廣泛宣傳預(yù)算績效管理的成功經(jīng)驗和典型做法，倡導(dǎo)預(yù)算績效管理理念，切實加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，積極培育績效管理文化，擴(kuò)大預(yù)算績效管理的社會影響，營造講績效、重績效的良好的社會氛圍。

（二）逐步完善預(yù)算績效管理制度體系

1.推進(jìn)政府層面預(yù)算績效管理立法。對地方政府來說，首先，建議向財政部呼吁在相關(guān)法律的修訂中，增加對各級政府預(yù)算績效管理的有關(guān)規(guī)定。其次，應(yīng)在中央政府的立法框架內(nèi)，制定適合本地區(qū)實際的預(yù)算績效管理地方性法規(guī)。

2.構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算績效管理制度框架。（1）制定和完善組織實施制度。建立起包括部門預(yù)算單位、部門基層預(yù)算單位、財政部門、權(quán)力機(jī)關(guān)、審計部門、中介機(jī)構(gòu)、社會公眾在內(nèi)的職責(zé)分工明確、協(xié)調(diào)配合、透明開放、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的綜合組織實施制度，包括政府層面預(yù)算績效管理聯(lián)席會議制度、聯(lián)席會議工作職責(zé)和工作程序、財政內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)制等。

（2）制定和完善流程設(shè)計制度。預(yù)算績效管理流程設(shè)計制度的重點(diǎn)是有針對性和可操作性，具體要求包括：一是明確預(yù)算績效管理統(tǒng)一范式;二是績效目標(biāo)編制要與部門預(yù)算編制“二上二下”同步進(jìn)行;三是績效跟蹤與預(yù)算執(zhí)行要有效銜接，動態(tài)地了解和掌握項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、資金支出進(jìn)度和項目實施進(jìn)程，并加以績效撥款控制;四是績效評價報告撰寫與提交應(yīng)在部門決算時，或下一年度部門預(yù)算編制開始之前完成;五是結(jié)果反饋與應(yīng)用階段應(yīng)早于準(zhǔn)備和預(yù)算編制階段，并與其緊密銜接。

（3）制定和完善支撐體系制度。這里的支撐體系主要指技術(shù)支撐體系，包括績效評價指標(biāo)的設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)的確定、借用專家和中介機(jī)構(gòu)力量、以及信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、績效等級庫的建設(shè)。在專家和中介機(jī)構(gòu)制度規(guī)范方面，需要強(qiáng)調(diào)專家和中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，明確其須履行的義務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任，規(guī)定專家和中介機(jī)構(gòu)選取的方法、合同訂立要求、保密要求、淘汰機(jī)制，以及違反規(guī)定所受的處罰。在績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)制度規(guī)范方面，必須明確制定和設(shè)計績效評價指標(biāo)、確定績效評價標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任主體，以及建立區(qū)域性指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)定期匯編、評審制度。

（三）建立完善績效評價指標(biāo)體系

1.明確績效評價指標(biāo)設(shè)計的原則。深刻理解相關(guān)性原則、可比性原則、重要性原則、經(jīng)濟(jì)性原則、科學(xué)性原則和穩(wěn)定性原則等主要原則，嚴(yán)格依據(jù)這六項原則進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計。

2.合理應(yīng)用不同性質(zhì)的績效評價指標(biāo)。運(yùn)用指標(biāo)時，結(jié)合績效管理對象特點(diǎn)，一是選擇定量分析和定性分析相結(jié)合，必要時還可以利用分層分類定性的方法，將定性指標(biāo)定量化;二是選擇共性指標(biāo)和個性指標(biāo)結(jié)合使用，針對不同管理對象之間相同地方和獨(dú)自特點(diǎn)，既兼顧自身特點(diǎn)，又強(qiáng)調(diào)共性的一面;三是選擇短期績效指標(biāo)和長期績效指標(biāo)綜合應(yīng)用，適應(yīng)不同績效管理對象對經(jīng)濟(jì)的當(dāng)期或?qū)碛绊懞托Ч?四是可設(shè)立關(guān)鍵指標(biāo)、輔助指標(biāo)、修正指標(biāo)三個層面的績效評價指標(biāo)配合使用，有利于全面、綜合地反映績效。

3.科學(xué)確定績效評價指標(biāo)權(quán)重。首先，要處理好各項指標(biāo)之間的關(guān)系，遵循系統(tǒng)優(yōu)化原則，充分考慮每個指標(biāo)對系統(tǒng)不同的作用、貢獻(xiàn)和重要性，合理分配它們的權(quán)重，把整體最優(yōu)化作為出發(fā)點(diǎn)和追求的目標(biāo);其次，要堅持管理者主觀意圖與客觀情況相結(jié)合原則，當(dāng)管理者主觀意圖覺得某項指標(biāo)很重要，需要突出它的作用時，就必然給該指標(biāo)以較大的權(quán)數(shù);再次，要堅持民主與集中相結(jié)合的原則，實行群體決策，集中相關(guān)人員的意見互相補(bǔ)充，形成統(tǒng)一的方案。

4.擴(kuò)展績效評價指標(biāo)研究設(shè)計范圍。隨著預(yù)算績效管理應(yīng)用面的擴(kuò)大，應(yīng)統(tǒng)籌研究一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，部門整體支出、基本支出和項目支出，產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等財稅政策的績效指標(biāo)體系。

5.科學(xué)采集績效評價指標(biāo)數(shù)據(jù)源。為提高績效評價指標(biāo)值的準(zhǔn)確性，應(yīng)從財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、統(tǒng)計信息系統(tǒng)、部門預(yù)算系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)等多個權(quán)威渠道采集數(shù)據(jù)，同時加大數(shù)據(jù)核查力度，提高績效評價數(shù)據(jù)源的準(zhǔn)確性。

（四）逐步拓展財政支出績效評價范圍

1.拓展重點(diǎn)項目績效評價范圍。針對社會各界對豪華辦公樓、豪華裝修、出國考察熱、公款消費(fèi)過度等問題的關(guān)注，績效評價對象重點(diǎn)之一應(yīng)界定為經(jīng)費(fèi)支出，主要包括人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)。探索實踐對基本支出進(jìn)行績效評價，并將基本支出內(nèi)容和績效評價結(jié)果對外公開。鑒于對“面子工程”、“半拉子工程”、“短命工程”、“低劣工程”等問題的關(guān)注，績效評價對象重點(diǎn)之二應(yīng)界定為投資性支出，應(yīng)重點(diǎn)引入：（1）決策評價，主要評價提供項目立項的合理性;（2）經(jīng)濟(jì)效益評價，主要：評價項目的獲利能力、成本效益情況等;（3）社會效益評價，主要評價對地區(qū)、行業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，項目周邊自然環(huán)境及相關(guān)社會環(huán)境的影響。鑒于納稅人對民生問題的關(guān)注，績效評價對象重點(diǎn)之三應(yīng)界定為民生性支出，主要包括教育、醫(yī)療、社會保障及調(diào)節(jié)收入分配等，重點(diǎn)放在支出的合理性、支出的針對性、支出的覆蓋面、支出的有效性、服務(wù)對象的滿意度等方面。

2.探索開展部門（單位）財政支出整體評價。部門（單位）財政支出整體評價的主體通常是各級人民代表大會、財政部門和主管部門，評價對象是部門及其所屬二級和基層預(yù)算單位的財政支出效益。部門（單位）財政支出整體評價形式可以是自我評價或由財政部門評價，主要是對各部門（單位）年初設(shè)定目標(biāo)與其實現(xiàn)情況的對比進(jìn)行評價，并要做出具體分析和說明。部門（單位）財政支出整體評價的重點(diǎn)是部門（單位）績效目標(biāo)的合理性、績效目標(biāo)完成情況，以及績效管理制度、績效管理流程情況。

3.探索開展財政支出綜合績效評價。綜合績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財政政策研究機(jī)構(gòu)等，評價對象是財政支出的整體效益，是部門（單位）財政支出績效的綜合反映。財政支出綜合績效評價的基本出發(fā)點(diǎn)是從多角度來評價支出活動的業(yè)績與成效，可以是財政部門對重點(diǎn)性的預(yù)算資金的績效進(jìn)行綜合評價，也可以是對所有財政資金的績效狀況作出綜合評價，并在預(yù)算執(zhí)行過程中對各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行抽查，以保障各項計劃目標(biāo)的及時、順利地實現(xiàn)，更好地配合下一年度的預(yù)算分配工作。

（五）完善預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

1.健全財政績效評價結(jié)果與預(yù)算編審、資金分配相銜接機(jī)制。將績效評價與預(yù)算編審相結(jié)合，績效管理處、預(yù)算處和各業(yè)務(wù)處室都參與績效評價，在評價工作中相互銜接，使績效結(jié)果在預(yù)算編制中得到充分合理的體現(xiàn)。一是將績效目標(biāo)管理與預(yù)算審核時點(diǎn)相銜接，績效前評價結(jié)果（績效目標(biāo)申報）要作為每年項目預(yù)算申報的前置條件和安排部門預(yù)算的重要依據(jù);二是將績效跟蹤評價結(jié)果列入年中預(yù)算調(diào)整計劃的考量因素;三是建立績效后評價結(jié)果上報與預(yù)算安排掛鉤制度，使評價結(jié)果在預(yù)算分配中得到及時應(yīng)用。

2.健全績效評價結(jié)果應(yīng)用的反饋機(jī)制。應(yīng)建全財政部門與預(yù)算單位的雙向反饋機(jī)制，一是財政部門對評價結(jié)果反饋以及預(yù)算單位對整改落實情況反饋，均通過正式發(fā)文的形式，以增強(qiáng)績效評價結(jié)果的約束力;二是建立績效評價結(jié)果二次評價機(jī)制。財政部門根據(jù)評價結(jié)果要求預(yù)算單位在限定期限內(nèi)針對問題進(jìn)行改進(jìn)，再對改進(jìn)情況進(jìn)行二次評價;三是積極探索建立績效評價結(jié)果責(zé)任追究制度。把績效評價結(jié)果與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、財政監(jiān)察相結(jié)合，對反映出的有關(guān)財政收支、財務(wù)收支、工程質(zhì)量等方面的違法違規(guī)問題，依法進(jìn)行處理，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，確保財政資金的規(guī)范高效使用。

3.健全預(yù)算績效評價結(jié)果的公開機(jī)制。一是建立績效評價結(jié)果通報機(jī)制。首先，績效評價結(jié)果要及時報送市委、市政府和人大批準(zhǔn)，為審議財政預(yù)算等提供決策依據(jù)。其次，在每年公布的績效評價結(jié)果通報文件中將各項目按照績效評價等級檔次和分?jǐn)?shù)排名通報給各預(yù)算單位負(fù)責(zé)人，引起其重視;二是拓寬結(jié)果公開的渠道，將績效評價結(jié)果在報紙或網(wǎng)絡(luò)等媒體上進(jìn)行公布;在財政局門戶網(wǎng)站建立專門的“財政支出績效評價”板塊，開設(shè)政策法規(guī)、政策咨詢、評價結(jié)果、培訓(xùn)資料等欄目;三是分步驟公開績效評價信息，逐步提高評價結(jié)果披露的深度和廣度。

（六）建立完善預(yù)算績效管理配套機(jī)制

1.建立完善評價監(jiān)督機(jī)制。采取部門內(nèi)審、財政評審、審計監(jiān)督等多種方式，構(gòu)建有效的項目績效監(jiān)督體系。部門每年對實施項目的績效進(jìn)行自評，財政每年抽取部分項目進(jìn)行績效評價。審計部門對項目單位進(jìn)行審計時，將項目績效作為工作的重點(diǎn)之一。

2.建立績效獎勵和問責(zé)機(jī)制。對實施績效較好的項目，建立績效獎懲機(jī)制，財政在資金安排上予以傾斜;項目實施績效不佳和造成財政資金浪費(fèi)損失的，財政將在以后年度扣減項目資金的安排，并將績效評價結(jié)果向政府報告，為政府決策提供參考，作為實施行政問責(zé)的重要依據(jù)。

3.建立健全財政支出過程“跟蹤問效”機(jī)制。把財政支出績效評價的重點(diǎn)前移到支出預(yù)算申報和審核過程之中。建立預(yù)算事前申報績效目標(biāo)、事中跟蹤問效、事后績效評價的模式，將績效管理貫穿于財政資金流轉(zhuǎn)的整個軌跡。預(yù)算編制環(huán)節(jié)，建立財政支出預(yù)算績效事前申報目標(biāo)的評審論證，對部門申報的項目支出預(yù)算，增加事業(yè)發(fā)展績效目標(biāo)和為實現(xiàn)績效目標(biāo)將要采取的必要措施。預(yù)算執(zhí)行中，重視事中的跟蹤問效，要求部門和單位嚴(yán)格按照計劃和預(yù)算執(zhí)行，防止隨意變更和調(diào)整，不斷了解財政支出使用中、項目實施中的新情況、新變化。結(jié)合事前、事中的管理，做好事后的考核評價，完善自己使用全程的“跟蹤問效”機(jī)制。

（七）加強(qiáng)預(yù)算績效管理隊伍建設(shè)

一方面，要充分整合多方力量，集中業(yè)務(wù)骨干充實財政預(yù)算績效評價隊伍;要完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，通過組織培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察、工作調(diào)研、業(yè)務(wù)交流等形式，對財政預(yù)算部門和縣區(qū)相關(guān)人員開展多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn);要賦予預(yù)算績效管理人員必要的職權(quán)，增強(qiáng)其對預(yù)算單位開展單位績效管理的指導(dǎo)監(jiān)督作用;另一方面，要加強(qiáng)對部門預(yù)算單位負(fù)責(zé)人及其經(jīng)辦人員的培訓(xùn)教育，為聘請的專家和社會中介機(jī)構(gòu)提供預(yù)算績效管理相關(guān)資料，讓其更快地了解和掌握預(yù)算績效管理內(nèi)容和實施規(guī)程，提高預(yù)算績效管理理論和政策業(yè)務(wù)水平，共同推動預(yù)算績效管理工作的深人開展。

總之，預(yù)算績效管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是財政理財理念的一場大變革，更是一個持續(xù)的、長期的動態(tài)管理過程。從目前的發(fā)展趨勢來看，將來的預(yù)算績效管理應(yīng)貫穿財政支出的全過程，特別是要與預(yù)算管理高度結(jié)合;應(yīng)融入政府預(yù)算管理制度改革的總體框架，與政府績效管理緊密配合;應(yīng)進(jìn)一步與深化財政各項改革相銜接，形成改革合力;應(yīng)作為政府改造的重要內(nèi)容和實踐手段，并在今后研究中更加注意相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的交叉研究和對實踐的指導(dǎo)意義。

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