肖琳子

摘 要：城鎮(zhèn)化經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了顯著成績，進入加速發(fā)展階段，但是，受經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟發(fā)展慣性等因素影響，存在城鎮(zhèn)化質量不高、資源消耗較大、生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻、發(fā)展不可持續(xù)等問題，因此，為實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須以生態(tài)文明為指導，推進新型城鎮(zhèn)化建設。在對湖南城鎮(zhèn)化的基本情況和問題進行分析的基礎上，遵循生態(tài)文明建設的理念，提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要路徑。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；生態(tài)文明；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）03-0169-04

城鎮(zhèn)化發(fā)展已進入加速期，正處于由片面追求城鎮(zhèn)化水平和速度的提高向以提升城鎮(zhèn)化質量為中心、強調規(guī)模和質量協(xié)調發(fā)展轉變的新階段。新型城鎮(zhèn)化的實質和核心是人的城鎮(zhèn)化，是人口、經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展的綜合體。因此，新型城鎮(zhèn)化建設必須將生態(tài)文明融入全過程，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境協(xié)調發(fā)展，建設生態(tài)文明的美麗家園。

一、生態(tài)文明對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的指導意義

黨的十八大提出將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，為如何走新型城鎮(zhèn)化道路提供了方向和理論指導。生態(tài)文明將促進經(jīng)濟社會的全面可持續(xù)發(fā)展，對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要的指導意義。

（一）生態(tài)文明理念是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思想基礎

生態(tài)文明強調人的自覺與自律，強調人與自然和諧共處，強調人類在改造自然的同時必須尊重和保護環(huán)境，堅持走可持續(xù)發(fā)展之路，遵循自然規(guī)律，從而使人自身獲得發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化強調資源節(jié)約、環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，通過發(fā)展綠色和循環(huán)經(jīng)濟、增加環(huán)保投入、重視對歷史文化資源的傳承與開發(fā)等，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的建設與保護，使城鎮(zhèn)化過程中的經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)良性循環(huán)相適應。因此，生態(tài)文明理念為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定了思想基礎。

（二）生態(tài)文明建設是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求

推進新型城鎮(zhèn)化的目的，就是建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，建設環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)宜居城鎮(zhèn)，逐步轉變以過度消耗資源和污染環(huán)境為代價的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，最終實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。生態(tài)文明建設強調綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展，為人們創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境，這正符合以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。

（三）生態(tài)文明建設是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的持續(xù)動力

生態(tài)文明是超越工業(yè)文明的嶄新的文明階段，它以人與自然和諧共榮為基本特征、以解決人類現(xiàn)實生存危機為使命，是人類文明發(fā)展的重要標志。只有將生態(tài)文明的理念融于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的全過程，才能協(xié)調人與自然的關系，不斷提升人們生產(chǎn)和生活的環(huán)境質量，使人們安居樂業(yè)，并以更加飽滿的熱情投身于城鎮(zhèn)化建設中去。因此，生態(tài)文明建設可以有力推進城鎮(zhèn)化的健康快速發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的持續(xù)動力和重要保障。

二、湖南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本情況

新中國成立后，城鎮(zhèn)化隨之起步；改革開放以來，城鎮(zhèn)化進程擺脫了長期徘徊不前的局面，步入了一個較快發(fā)展時期。三十多年來，改革開放成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的最重要推動力，湖南省城鎮(zhèn)化建設取得了許多突破性成就，城市數(shù)量、城市規(guī)模、城市經(jīng)濟總量和經(jīng)濟結構有了較快的發(fā)展，由鄉(xiāng)村湖南向城市湖南轉變。

（一）城鎮(zhèn)化進入加速期

湖南省城鎮(zhèn)化進程起步相對較晚，城市化進展也比較緩慢。數(shù)據(jù)表明，從1950—1980年，世界城市人口比重由28.4%上升到41.3%，而中國由11.18%上升到19.39%，湖南由8.0%上升到12.7%，其中的差距顯而易見。改革開放以來，城市迎來了前所未有的發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，湖南城鎮(zhèn)化率由1978年的11.5%上升為2013年的47.96%。與此同時，城鎮(zhèn)數(shù)量快速增長，城鎮(zhèn)數(shù)量由1978年的154個上升為2012年的1 131個，縣級市由1978年的7個上升為2012年的16個，地級市由1978年的3個上升為2012年的13個。目前，湖南城鎮(zhèn)化率已經(jīng)逐步接近中等收入國家的平均水平，城鎮(zhèn)化發(fā)展進入加速期，預計湖南城鎮(zhèn)化水平將繼續(xù)保持每年約略高于1個百分點的速度增長，于2015年超過50%，正式步入城市時代。

（二）城市群成為推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)

城市群是實現(xiàn)區(qū)域非均衡發(fā)展、效率優(yōu)先的主要空間載體，也是推進湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)。長株潭城市群經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)成長為比較成熟的城市群，是湖南省經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的核心區(qū)域，而“3+5”城市群的建設，更是大大推進了湖南城鎮(zhèn)化水平與質量的提升，成為解決湖南大中小城市與城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的最好空間尺度。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2013年，長株潭城市群以占湖南省20.86%的常住人口，創(chuàng)造了湖南省43.01%的GDP、52.46%的工業(yè)增加值、43.18%的社會消費品零售總額，其固定資產(chǎn)投資達到7 313.59億元，占湖南省的39.79%；“3+5”城市群以占湖南省61.25%的常住人口，創(chuàng)造了湖南省78.77%的GDP、超過90%的工業(yè)增加值、75.02%的社會消費品零售總額，其固定資產(chǎn)投資達到12 636.78億元，占湖南省的68.75%。

（三）產(chǎn)業(yè)結構進一步調整優(yōu)化

近年來，湖南堅持產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，采取多項措施做大做強工業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，產(chǎn)業(yè)結構在不斷調整過程中得到了進一步優(yōu)化。2000年，湖南省的三次產(chǎn)業(yè)結構為21.3∶39.6∶39.1，呈現(xiàn)出第一產(chǎn)業(yè)比例過高、第二產(chǎn)業(yè)比例不足、第三產(chǎn)業(yè)處于低工業(yè)化背景下的“虛高”狀態(tài)的特征。到2013年，湖南省的三次產(chǎn)業(yè)結構調整為12.7∶47.0∶40.3，呈現(xiàn)出“二、三、一”型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)良格局，第二產(chǎn)業(yè)實力強勁，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢良好，這些都為湖南城鎮(zhèn)化的健康快速發(fā)展提供了強有力的支撐。同時，與國家經(jīng)濟社會發(fā)展轉型相適應，湖南省轉變經(jīng)濟增長方式，對經(jīng)濟結構特別是產(chǎn)業(yè)結構進行了戰(zhàn)略性調整，以長沙、株洲、湘潭等為代表的城市開始構建以高新技術產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等為主導產(chǎn)業(yè)的新型經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)體系。

（四）城鎮(zhèn)公共基礎設施逐步完善

近年來，湖南省城鎮(zhèn)建設投資規(guī)模逐步擴大，城鎮(zhèn)公共基礎設施逐步完善。2013年，湖南省固定資產(chǎn)投資18 381.4億元，是2000年的17.24倍，主要投資領域有制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、水利、環(huán)境和公共設施管理、交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，其中，城鎮(zhèn)投資16 211.1億元，同比增長22.8%。同2012年相比，投資增速較快的行業(yè)是文化、體育和娛樂業(yè)，增速為68.8%；其次是信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)，增速達到51.8%；對水利、環(huán)境和公共設施管理的投資比2012年增長40.2%。比較2012年與2000年的數(shù)據(jù)，道路長度由4 739公里增加到10 367公里，人均擁有道路由7平方米增加到13平方米，污水處理率由27.3%增加為85.8%，建成區(qū)綠化覆蓋率由28.3%增加到37%，人均公園綠地面積由5.1平方米增加到8.8平方米，垃圾處理能力由4 427噸/日增加到17 004噸/日，生活垃圾無害化處理率由50.5%增加到95.7%?；A設施功能的日益加強使城鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境和工作環(huán)境得到明顯改善，大大提高了城鎮(zhèn)綜合承載力。

三、生態(tài)文明視野下的湖南省城鎮(zhèn)化進程中的問題分析

湖南省正處于城鎮(zhèn)化加速期和工業(yè)化中后期的重要階段，面臨發(fā)展和保護的雙重壓力。受經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟發(fā)展慣性等因素影響，湖南省存在城鎮(zhèn)化質量不高、資源消耗較大、生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻、發(fā)展不可持續(xù)等問題，不符合生態(tài)文明建設的要求，經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展面臨巨大的阻礙和挑戰(zhàn)。

（一）缺乏科學的城鎮(zhèn)規(guī)劃

湖南大多數(shù)城鎮(zhèn)缺乏科學的規(guī)劃，造成資源浪費和環(huán)境破壞。一是城鎮(zhèn)建設缺乏整體性和長遠性規(guī)劃，功能定位不清晰、不準確，空間布局不科學，存在低水平重復建設現(xiàn)象。二是把城鎮(zhèn)化等同于城市建設，不顧地方經(jīng)濟發(fā)展的實際水平和資源稟賦，打著加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的旗號，大面積亂批亂占土地、擠占農(nóng)田，建設城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、科技城等，熱衷于形象工程建設，造成人力、物力、財力等資源的極大浪費。三是把城鎮(zhèn)化片面理解為城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，任意擴大用地規(guī)模，導致城鎮(zhèn)成為一個鋼筋水泥的世界和一個個建筑物的堆砌，浪費了大量土地，嚴重制約了城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

湖南省土地擴張速度快于人口增長速度，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。從土地面積來看，2012年湖南省地級以上城市的市轄區(qū)土地面積為19 424平方公里，比1998年增長了18.82%；其中，建成區(qū)面積達到1 229平方公里，是1998年的2.35倍。從人口來看，1998年，湖南省地級以上城市的市轄區(qū)總人口為1 026.27萬人，2012年末的總人口為1 362.7萬人，人口增長率為32.78%。市轄區(qū)的人口密度由1998年的628人/平方公里增長到2012年的701.55人/平方公里，增長了11.71%。由此可見，湖南省地級以上城市的建成區(qū)面積增長較快，遠遠超過總人口和人口密度的增長。由于城鎮(zhèn)建設占用了大量的土地，導致城鎮(zhèn)化規(guī)模擴大與土地資源不足的矛盾日益突出、耕地數(shù)量和質量呈下降趨勢。

（三）能源結構亟需調整

目前，湖南省能源結構仍然是以高耗能為主，節(jié)能降耗工作面臨巨大壓力。從能源產(chǎn)業(yè)結構來看，湖南工業(yè)內部主導行業(yè)以高耗能行業(yè)為主，且集中度較高。2013年，全省六大高耗能行業(yè)能耗占全省能耗比重達78.9%，規(guī)模工業(yè)增加值居前五位的大類行業(yè)中，有3個行業(yè)是高耗能行業(yè)。從能源消費結構來看，湖南省規(guī)模工業(yè)的消費結構一直以原煤為主，2013年原煤消費占規(guī)模工業(yè)比重為49.4%。原煤的能效低、浪費大、污染重，以原煤為主的能源消費結構既不利于能源使用效率的提高，也不利于節(jié)能降耗。但是，湖南目前不具備大量使用石油、天然氣而拋棄原煤的客觀條件，原煤消費占主導地位的格局在短期內難以改變。有研究表明，中國城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，推動能源消費8 000萬噸標煤，而湖南省城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標是由2013年的47.96%提高到2015年的50%，因此，如果能源結構沒有得到調整，湖南城鎮(zhèn)化建設將進一步推動鋼鐵、建材、水泥等高耗能行業(yè)的發(fā)展，帶來規(guī)模工業(yè)能耗的大幅增加。

（四）缺乏配套的政策制度

新型城鎮(zhèn)化建設強調人與自然和諧發(fā)展，注重生態(tài)文明建設，但目前還缺乏與之配套的政策制度。一是仍然把經(jīng)濟增長作為政績考核的主要內容，地方政府部門和領導干部唯GDP 論英雄、不惜犧牲環(huán)境保增長的觀念未徹底轉變，導致經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設相悖離。二是由于市場經(jīng)濟體制不健全，政府干預過多，市場對資源配置的決定性作用還沒有充分發(fā)揮，環(huán)境要素的稀缺價值被嚴重低估，導致資源開發(fā)過度和能源利用效率低下。三是生態(tài)文明建設的相關政策法規(guī)不完善，約束和監(jiān)督機制不健全，破壞環(huán)境的成本較低。四是城鎮(zhèn)化主體參與生態(tài)文明建設的機制尚未建立，城鎮(zhèn)居民參與生態(tài)文明建設及決策缺乏有效方法和途徑，環(huán)保民間組織監(jiān)督生態(tài)文明建設情況缺少話語權。

四、生態(tài)文明指導下的湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是一項長期的系統(tǒng)工程，要堅持生態(tài)文明的指導，解決好生態(tài)環(huán)境保護與新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展的問題，促進人與自然的和諧共處，促進生態(tài)文明與新型城鎮(zhèn)化的融合，走一條具有湖南特色的可持續(xù)發(fā)展之路。

（一）制定科學合理的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃

嚴格按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，著力發(fā)揮湖南的發(fā)展?jié)摿Γ茖W制定與資源環(huán)境承載能力相適應的湖南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，形成生態(tài)良好、功能定位準確、產(chǎn)業(yè)布局合理、區(qū)位優(yōu)勢凸現(xiàn)的新型城鎮(zhèn)化格局。第一，在制定規(guī)劃之前，要進行生態(tài)環(huán)境的影響評估；在制定規(guī)劃的過程中，要廣泛應用生態(tài)學原理，使城鎮(zhèn)建設結構合理、功能協(xié)調。第二，堅持節(jié)約和合理利用土地及空間資源的原則，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，同時，加強對歷史文化古跡和自然風貌的保護，促進古城的文化底蘊與現(xiàn)代文明相互融合。第三，強化規(guī)劃的指導性和約束力，加強城鎮(zhèn)公共設施建設，提高城鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載力，預防和治理城市病，堅持走可持續(xù)發(fā)展之路。

（二）節(jié)約集約利用土地

土地是生態(tài)文明建設的空間載體，在新型城鎮(zhèn)化過程中如何節(jié)約集約利用土地、合理進行空間開發(fā)，影響著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量和生態(tài)走向。第一，實現(xiàn)片面追求城鎮(zhèn)化土地利用的經(jīng)濟效益而忽視生態(tài)效益向開發(fā)與保護并重轉變，把開發(fā)和保護結合起來，制定嚴格的耕地保護制度、水資源保護制度和環(huán)境保護制度等，促進新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)系統(tǒng)的共同發(fā)展。第二，根據(jù)節(jié)約集約和總量控制的原則，合理確定新增建設用地的規(guī)模、結構和時序。提高土地的保有成本，盤活存量建設用地，加大閑置土地的清理處置力度，鼓勵合理開發(fā)利用地上及地下空間。第三，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，逐步縮減農(nóng)村居民點用地，騰出的建設用地指標向城鎮(zhèn)流轉，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。第四，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民點建設用地增減掛鉤指標的市場化流轉，建立專門的機構負責農(nóng)村用地的整理、農(nóng)民的搬遷和指標交易，激發(fā)農(nóng)民清退閑置廢棄宅基地的積極性，推進農(nóng)村居民點用地集約，促進城鎮(zhèn)集約用地。

（三）加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式

加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式是湖南突破資源瓶頸、促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必由之路。第一，大力推進產(chǎn)業(yè)結構調整，著力化解產(chǎn)能過剩矛盾，加快淘汰落后產(chǎn)能，加速高耗能的火電、水泥、鋼鐵行業(yè)等企業(yè)產(chǎn)品的更新?lián)Q代，降低能耗，努力提高經(jīng)濟效益。第二，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點支持低能耗、高附加值、在國內同行業(yè)中具有明顯優(yōu)勢的先進裝備制造、汽車、節(jié)能環(huán)保、新能源、新材料等行業(yè)做大做強。第三，調整能源結構，積極發(fā)展新能源。加快洞庭湖區(qū)域、衡邵盆地、張家界等地區(qū)石油、頁巖氣等非常規(guī)能源的勘探和利用工作，爭取在短時期內實現(xiàn)湖南頁巖氣開發(fā)和綜合利用。第四，大力支持先進技術的引進與開發(fā)，促進科技與產(chǎn)業(yè)的深度融合。

（四）加強城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境基礎設施建設

加強城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境基礎設施建設，解決好社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，營造和諧宜居的生活環(huán)境，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。第一，加大城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境基礎設施建設的投入力度，多渠道籌集資金，推進城鎮(zhèn)交通、供排水、污水和垃圾處理等基礎設施建設，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。第二，綜合整治流域生態(tài)環(huán)境，加強水資源的合理利用與保護，推進城鎮(zhèn)綠化美化，建設生態(tài)農(nóng)業(yè)，構筑良好的城鎮(zhèn)生態(tài)基礎。第三，加快軌道交通、城市道路、高速公路等工程建設，形成以公共交通網(wǎng)絡為主體、以城市快速軌道交通為骨干的現(xiàn)代化交通體系。尤其是要優(yōu)化公共交通線網(wǎng)，形成一個以市區(qū)或縣城為中心，輻射城鎮(zhèn)邊緣及居民小區(qū)、布局合理、方便快捷的公交網(wǎng)絡。第四，要把生態(tài)文明的理念融入建筑規(guī)劃、設計和施工以及建筑材料生產(chǎn)之中，大力發(fā)展綠色建筑和低碳建筑。

（五）建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

推進以生態(tài)文明為指導的新型城鎮(zhèn)化建設，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。第一，由政府部門出臺一系列合理利用資源、保護環(huán)境、文明生產(chǎn)的法律法規(guī)，引導企業(yè)參與到節(jié)約資源、保護環(huán)境、建設生態(tài)文明的活動中來，提高企業(yè)的違法成本。第二，建立國土空間開發(fā)保護制度，實行最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、損失賠償制度、責任追究制度等，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。第三，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)挠袃斒褂弥贫群蜕鷳B(tài)補償制度。第四，改變以往片面追求經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護的政績考核制度，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，加大生態(tài)文明相關指標在新型城鎮(zhèn)化考評中的權重，強化領導干部的生態(tài)文明意識，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明的良性互動，使生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展成經(jīng)濟社會發(fā)展的主旋律。

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The Research of Development of New-type Urbanization Based on Ecological Civilization

——Taking Hunan Province as an Example

XIAO Lin-zi

（Hunan Academy of Social Sciences，Changsha 410003，China）

Abstract：After years of development，Urbanization has made remarkable achievements，and entering the stage of accelerated development.However，influenced by the mode of economic development and the inertia of economic development，Urbanization has some problems，such as urbanization quality is not high，resource consumption is bigger，ecological environment situation is serious，and development is unsustainable，etc.Therefore，in order to realize sustainable economic development，we must promote the construction of new-type urbanization based on the guidance of ecological civilization.In this paper，on the base of analyzing the basic situation and the problems of urbanization in Hunan，it put forward the main path of the development model of new-type urbanization followed by the construction of ecological civilization concept.

Key words：new-type urbanization；ecological civilization；sustainable development

[責任編輯 吳 迪]