余潤(rùn)堃

新一輪林改背景下福建省農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范分析

余潤(rùn)堃

本文在分析福建省新一輪林改主要內(nèi)容及其作用的基礎(chǔ)上，指出并分析當(dāng)前農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)類型，即政治風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。隨后提出促進(jìn)農(nóng)戶規(guī)避林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議，主要包括：實(shí)現(xiàn)基層政府與農(nóng)戶的良性互動(dòng)；完善與林地流轉(zhuǎn)相關(guān)的配套設(shè)施等等。

新一輪林改；農(nóng)戶；風(fēng)險(xiǎn)防范

一、福建省新一輪林改的主要階段及其作用

（一）新一輪林改主要階段

福建省新一輪林改分為“確權(quán)發(fā)證”和“配套改革”兩個(gè)主要階段?！按_權(quán)發(fā)證”是將林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到林戶或集體小組，通過(guò)核對(duì)、確認(rèn)和登記林權(quán)證上所涉及山林的相關(guān)內(nèi)容，給林農(nóng)發(fā)放證書(shū)。從而在法律上明晰林農(nóng)對(duì)林地的產(chǎn)權(quán)；“配套改革”是通過(guò)建立健全林業(yè)要素市場(chǎng)、社會(huì)化服務(wù)體系、資金支持等相關(guān)配套改革措施，保障“確權(quán)發(fā)證”等主體改革措施順利實(shí)施。

（二）新一輪林改作用

1.明確山林所有權(quán)歸屬。新一輪林改在堅(jiān)持林地所有權(quán)集體所有的同時(shí)，將集體林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)與林木的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分別明確到林戶家庭，保證了林地產(chǎn)權(quán)的明晰到位。林地所有權(quán)仍然歸村集體，林木所有權(quán)明晰到林農(nóng)。

2.完善林農(nóng)對(duì)山林資源經(jīng)營(yíng)權(quán)。“確權(quán)發(fā)證”使得林農(nóng)直接經(jīng)營(yíng)管理山林得以實(shí)現(xiàn)。也讓林農(nóng)有權(quán)對(duì)承包的林地能依法進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)。只要不改變林地用途，林農(nóng)可以依法對(duì)其擁有的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股和抵押等。

3.保障林農(nóng)切實(shí)享受山林收益。通過(guò)降低林業(yè)稅費(fèi)的起征價(jià)、促進(jìn)產(chǎn)銷直接見(jiàn)面的方式，財(cái)政部門(mén)適當(dāng)輔以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，可以提高林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)水平，也能縮小城鄉(xiāng)收入差距。因此可以有效促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)同時(shí)解決“三農(nóng)”問(wèn)題。

二、新一輪林改背景下福建省農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)類型

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)

1.林地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。林戶擁有的林地資源規(guī)模有限，且林戶私自的林地流轉(zhuǎn)頻繁，導(dǎo)致林地流轉(zhuǎn)規(guī)范程度不夠。新一輪林改盡管達(dá)到分林到戶，但是農(nóng)戶的林地細(xì)碎化程度較高的情況仍未改觀。交易成本過(guò)高使得大規(guī)模的林地流轉(zhuǎn)很難出現(xiàn)。一些農(nóng)戶沒(méi)有簽訂合同就將其所擁有或者控制的林地流轉(zhuǎn)出去。集體山林資源的私自流轉(zhuǎn)交易，不利于形成市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，也阻礙了林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的擴(kuò)大。

2.基層組織不當(dāng)干預(yù)

（1）“越位”代庖流轉(zhuǎn)，侵犯農(nóng)民自主決策。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府在制訂林地流轉(zhuǎn)計(jì)劃的過(guò)程中，多數(shù)情況下沒(méi)有通過(guò)村民同意。

（2）操縱定價(jià)，人為干預(yù)林地流轉(zhuǎn)。部分政府官員憑借行政手段，利用林戶對(duì)相關(guān)政策的疏忽與對(duì)林地市場(chǎng)運(yùn)作的不熟悉，強(qiáng)行干預(yù)壓低林地價(jià)格，造成林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格的人為扭曲，林地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格遠(yuǎn)低于其本來(lái)價(jià)格。

（3）截留農(nóng)戶土地林地流轉(zhuǎn)費(fèi)。部分地方政府與集體組織借農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)體系的年度繳費(fèi)制度等名義，將農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)的直接收益截留，從而侵害了農(nóng)戶的收益。

（二）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

1.林農(nóng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。實(shí)行分林到戶后，林地經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)林地破碎化及規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。當(dāng)前林區(qū)的資產(chǎn)評(píng)估、市場(chǎng)信息、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等各種中介機(jī)構(gòu)尚不成熟，林農(nóng)在招攬人才、籌措資金、科技育林方面缺乏經(jīng)驗(yàn)卻得不到相應(yīng)的服務(wù)支持，難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.分戶后的山林劃為公益林。政府未充分征求林戶意見(jiàn)，就將其所屬的山林劃為公益林。導(dǎo)致一些山林被劃為公益林后，作為其產(chǎn)權(quán)擁有者的林農(nóng)不但不能采伐利用在產(chǎn)權(quán)上屬于自己的山林，還要負(fù)責(zé)加以看護(hù)。

三、新一輪林改背景下防范農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

1.加快林地流轉(zhuǎn)立法步伐，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。適應(yīng)林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的需要，制定相應(yīng)的林地流轉(zhuǎn)辦法。在市場(chǎng)交易比較活泛的地區(qū)，商品林和公益林地（含防護(hù)林、特用林）只要產(chǎn)權(quán)明確，在不改變經(jīng)營(yíng)目的、林地用途、林地現(xiàn)狀的前提下，林地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)。完善承包和流轉(zhuǎn)的法律制度，對(duì)承包人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、從事林業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)等要進(jìn)行核實(shí)，防止虛假經(jīng)營(yíng)的人浪費(fèi)林地資源和通過(guò)炒賣林地手段謀取利益。

2.加強(qiáng)政府的職能制約，減少非制度性干預(yù)。為防止委托--代理關(guān)系變質(zhì)現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)對(duì)基層林地管理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行一定的約束，防止其濫用權(quán)力。在交由村民小組充分議論通過(guò)后，才能確定村級(jí)林改分配方案，確保林地產(chǎn)權(quán)界定清楚，防止日后在林地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛甚至鄉(xiāng)鄰矛盾。在林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要嚴(yán)格遵守流轉(zhuǎn)程序，流轉(zhuǎn)項(xiàng)目應(yīng)由村級(jí)戶代表大會(huì)2/3村民通過(guò)的情況下才能實(shí)施，保證村民或者至少是戶代表的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村級(jí)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)僅對(duì)林地的用途和性質(zhì)進(jìn)行審核，其余可通過(guò)林權(quán)交易中介進(jìn)行，防止基層組織不當(dāng)干預(yù)的發(fā)生。

（二）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

1.建立林業(yè)股份有限公司。由村主任擔(dān)任法人，兩委干部擔(dān)任管理者，并雇用一名護(hù)林員，成立林業(yè)股份有限公司，公司財(cái)務(wù)隸屬村財(cái)務(wù)管理。公司收益按村民戶數(shù)進(jìn)行股權(quán)分配，其余收益投入育林基金的使用。林地使用費(fèi)的收取與使用由村委會(huì)統(tǒng)一把控，并定期向村民公示以避免糾紛。同時(shí)，可以通過(guò)進(jìn)行網(wǎng)上競(jìng)標(biāo)林地的方式將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給競(jìng)標(biāo)者。

2.加強(qiáng)林地使用費(fèi)的管理

（1）采取有效措施強(qiáng)化收取林地使用費(fèi)。已經(jīng)簽訂承包合同但合同中未體現(xiàn)林地使用費(fèi)交納時(shí)，要依法簽訂修訂合同；已簽訂承包合同但合同中林地使用費(fèi)數(shù)目太低時(shí)，通過(guò)應(yīng)用村規(guī)民約進(jìn)行解決；屬其他承包時(shí)，先由雙方協(xié)商解決，如協(xié)商無(wú)法解決時(shí)，可以通過(guò)尋求法律訴訟渠道解決。

（2）規(guī)范管理林地使用費(fèi)。林地使用費(fèi)在村民交齊、村委會(huì)統(tǒng)一收取后，應(yīng)嚴(yán)格按福建省村集體財(cái)務(wù)條例進(jìn)行管理，由村民組成的村務(wù)監(jiān)督小組進(jìn)行監(jiān)督。使用林地使用費(fèi)前要經(jīng)村民全體會(huì)議或村民戶代表會(huì)議通過(guò)；收支情況的明細(xì)賬目須經(jīng)村務(wù)監(jiān)督小組審查后通過(guò)村務(wù)欄及時(shí)準(zhǔn)確地向村民公示。

3.完善相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施

（1）構(gòu)建高水平的林地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。林地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心應(yīng)由政府部門(mén)管理，中心的信息應(yīng)通過(guò)政府部門(mén)的審查以保證準(zhǔn)確性，從而減少流轉(zhuǎn)參與人的信息成本。在加入林地流轉(zhuǎn)中介組織后，可以減少了流轉(zhuǎn)雙方獲取信息和談判的成本，增加了流轉(zhuǎn)雙方的效用，同時(shí)中介也獲得了服務(wù)的收益。

（2）加大林地金融貸款扶持力度，大力推廣地開(kāi)展林權(quán)抵押貸款等綠色信貸產(chǎn)品?？梢酝ㄟ^(guò)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行、當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)銀行、小額信貸機(jī)構(gòu)的通力作用，在完善林地流轉(zhuǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)。從而實(shí)現(xiàn)改變保險(xiǎn)金額小、保險(xiǎn)費(fèi)率高的局面，為貸款提供強(qiáng)有力的支持。相關(guān)部門(mén)在林業(yè)抵押貸款方面，應(yīng)適當(dāng)放寬林權(quán)抵押貸款利率，達(dá)到利率沖減風(fēng)險(xiǎn)的目的，使林業(yè)抵押貸款規(guī)范可持續(xù)發(fā)展下去。

［1］魏遠(yuǎn)竹，張春霞，楊建州等.福建省新一輪林改尚存的若干問(wèn)題及對(duì)策探析.中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2007，（11）：166-173.

［2］魏遠(yuǎn)竹，張春霞.淺析福建省新一輪林改的必要性與優(yōu)勢(shì)條件—福建省新一輪林改研究之一.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2009，（2）：95-100.

［3］方龍.臨海市深化集體林權(quán)制度改革及完善配套改革的探討.華東森林經(jīng)理，2009，（5）：45-47.

（作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）