王東艷 馬 艷 崔曉玉

淺析高校預(yù)算管理質(zhì)量的提高

王東艷 馬 艷 崔曉玉

預(yù)算管理既是高校財務(wù)管理工作的重要內(nèi)容也是高校各項業(yè)務(wù)活動的重要依據(jù)，其質(zhì)量的高低直接關(guān)系到高校辦學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)。但是，目前我國高校的預(yù)算管理還存在著很多問題，直接或間接地影響到了高校的可持續(xù)發(fā)展。文章在深入分析目前我國高校在預(yù)算管理方面存在問題的基礎(chǔ)上，從預(yù)算理念的改變?nèi)胧?，提出了改進預(yù)算編制方法、細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容、強化預(yù)算監(jiān)督與考評等意見和建議，目的在于提高高校預(yù)算管理質(zhì)量，為高校的健康持續(xù)發(fā)展提供重要的財力保障。

高校；預(yù)算管理；預(yù)算管理質(zhì)量

一、我國高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀

預(yù)算管理是高校為實現(xiàn)其既定的辦學(xué)目標(biāo)而采取的一系列財務(wù)管理活動，它在優(yōu)化學(xué)校資源配置、提高資金使用效益和效率方面發(fā)揮著重要作用，是高校健康發(fā)展的重要財力保障。高校預(yù)算管理主要由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核與監(jiān)督三個環(huán)節(jié)來完成，這三個環(huán)節(jié)質(zhì)量的高低直接決定了高校預(yù)算管理的質(zhì)量，并進一步影響到高校總體辦學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)。但是，受各種因素的影響，目前我國高校預(yù)算管理的質(zhì)量并沒有達(dá)到預(yù)期的質(zhì)量要求。據(jù)中國政法大學(xué)教育法中心在2011年12月發(fā)布的《2010-2011年度高校信息公開觀察報告》中通過對112個高校的調(diào)查結(jié)果看，高校在關(guān)于經(jīng)費來源、年度經(jīng)費預(yù)算決算方案公開方面，被調(diào)查的112個高校的得分均為零。

由此可見，在高校信息公開中財務(wù)信息尤其是預(yù)算信息公開的情況是最差的。預(yù)算信息是預(yù)算管理工作的結(jié)果，預(yù)算信息質(zhì)量不高說明預(yù)算管理工作存在問題。據(jù)首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)的許江波等人對中國高校預(yù)算管理現(xiàn)狀的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)目前高校的預(yù)算管理體制比較落后，大部分高校都采用的是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中與分散管理相結(jié)合的預(yù)算管理模式，且大部分高校沒有專設(shè)預(yù)算編制與管理機構(gòu)，一般都由財務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算的編制工作；而在預(yù)算編制過程中，由于預(yù)算管理理念和編制方法落后導(dǎo)致預(yù)算與實際差異比較大，進一步影響到預(yù)算執(zhí)行的剛性，使得高校預(yù)算管理流于形式；在預(yù)算監(jiān)督與考核方面，各高校也普遍缺乏行之有效的監(jiān)督考評體系，導(dǎo)致預(yù)算管理的效果與質(zhì)量無法得到保障。據(jù)許江波等人的調(diào)查，受訪對象中有65%的高校沒有進行校內(nèi)預(yù)算考核?？梢姡壳拔覈咝ｎA(yù)算管理在預(yù)算體制、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算考評等方面都還存在著一定問題，影響了高校預(yù)算管理的效果和質(zhì)量。

二、目前我國高校預(yù)算管理方面存在的問題分析

從目前我國高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀可以看出，高校預(yù)算管理在預(yù)算管理理念、預(yù)算編制方法、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等方面還存在諸多問題。這些問題的存在嚴(yán)重影響到我國高校預(yù)算管理的質(zhì)量，進一步影響到高校總體目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，深入分析目前高校預(yù)算管理方面存在的問題，針對問題找到解決措施是提高預(yù)算管理質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)。

1.高校預(yù)算管理理念落后

理念是行動的先導(dǎo)。預(yù)算管理理念決定著預(yù)算管理工作的過程與結(jié)果。但是對于高校預(yù)算管理的認(rèn)識，很多人仍然停留在預(yù)算就是“計劃要錢、計劃花錢”的表面階段，“重分配、輕管理”的思想仍然普遍存在，沒有真正從管理的角度去認(rèn)識預(yù)算管理在高校財務(wù)工作及學(xué)校整體發(fā)展中的重要作用。在這種傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念作用下，首先表現(xiàn)在部分高校負(fù)責(zé)人預(yù)算管理意識不強，錯誤地認(rèn)為嚴(yán)格按照預(yù)算編制來執(zhí)行預(yù)算會使得學(xué)校各項工作受限制太多，缺乏靈活性，因此不重視預(yù)算管理工作；同時，學(xué)校各職能部門通常也認(rèn)為預(yù)算編制只是財務(wù)部門的事而與自己無關(guān)，只要本部門能要到錢、有錢花就夠了，實踐中也沒有很好地配合預(yù)算編制工作；而一般的教職員工更不關(guān)注學(xué)校的預(yù)算管理工作，沒有為此獻(xiàn)言獻(xiàn)策。正是由于這些落后的預(yù)算管理理念和思想，才使得高校預(yù)算管理工作的質(zhì)量不高，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的管理、計劃和規(guī)范作用。

2.預(yù)算編制方法落后

預(yù)算編制方法是高校預(yù)算編制部門安排年度資金收入和支出計劃使用的方法，是預(yù)算管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算編制方法是否科學(xué)、合理直接影響到預(yù)算管理的質(zhì)量和效果。因此，采用科學(xué)合理的預(yù)算編制方法是高校預(yù)算編制的核心和關(guān)鍵。在高校預(yù)算編制“量入為出，收支平衡”的原則指導(dǎo)下，各高校都根據(jù)自身情況采用了不同的編制方法。目前，大多數(shù)高校都采用了傳統(tǒng)的“基數(shù)法”來編制預(yù)算。即通常在進行預(yù)算編制時都是參照的歷史數(shù)據(jù)，這就導(dǎo)致學(xué)校未來的發(fā)展規(guī)劃與預(yù)算編制會出現(xiàn)一定的差異，同時這種預(yù)算編制方法也有可能導(dǎo)致由于經(jīng)費支出不足而影響到學(xué)校正常的教學(xué)和科研工作。顯然，這種傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法直接影響到預(yù)算管理的效果與質(zhì)量，與高校自身的發(fā)展規(guī)劃不匹配，在一定程度上限制了高校發(fā)展規(guī)劃的實施，進而影響到高校整體的可持續(xù)發(fā)展。

3.從預(yù)算編制內(nèi)容看，預(yù)算編制內(nèi)容缺乏精細(xì)化

預(yù)算編制的內(nèi)容是預(yù)算管理的重點，是預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算控制的重要基礎(chǔ)。預(yù)算編制內(nèi)容涉及高校的收入和支出，高校收入一般包括財政補助收入、上級補助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入、其他收入等。高校支出主要由事業(yè)支出、上繳上級支出、經(jīng)營支出、對附屬單位補助支出和其他支出組成。在預(yù)算編制內(nèi)容上，由于高校的收入大部分來源于財政補助收入，內(nèi)容比較固定，因此在收入預(yù)算編制方面存在的問題相對也比較少；而支出預(yù)算是各高校開展教學(xué)、科研及其他活動所發(fā)生的各項資金支出。由于高校職能部門多，經(jīng)費使用范圍廣，因此在進行支出預(yù)算編制時存在的問題也比較多。主要表現(xiàn)在預(yù)算編制人員在編制支出預(yù)算時往往沒有結(jié)合各職能部門的實際情況來考慮預(yù)算編制的具體內(nèi)容，沒有把支出具體細(xì)化到經(jīng)費使用單位及具體到該單位每個項目所需要的經(jīng)費上，這樣就導(dǎo)致后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)任意挪用經(jīng)費的不良現(xiàn)象。同時也給部分相關(guān)人員通過設(shè)立項目虛假名稱來套取資金留下了空間，嚴(yán)重影響了學(xué)校預(yù)算管理的效果與質(zhì)量。因此，高校在預(yù)算編制內(nèi)容方面尤其在支出預(yù)算編制上應(yīng)當(dāng)進行精細(xì)化研究，力爭明確每項支出的具體名稱和具體金額，做到預(yù)算內(nèi)容的精細(xì)化，為提高高校預(yù)算管理質(zhì)量奠定堅實的基礎(chǔ)。

4.預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，預(yù)算結(jié)果缺乏科學(xué)的評價和監(jiān)督

預(yù)算執(zhí)行是將預(yù)算由計劃變?yōu)楝F(xiàn)實的具體實施步驟，也是預(yù)算管理工作的中心環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行是否嚴(yán)格，直接關(guān)系到高校預(yù)算經(jīng)費的使用效率。但是，由于目前高校預(yù)算管理既缺乏完整的預(yù)算控制制度，又缺少專業(yè)的、獨立的預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)，加上高校預(yù)算編制方法落后，編制內(nèi)容缺乏精細(xì)化，導(dǎo)致預(yù)算在執(zhí)行過程中缺乏剛性，造成各部門不顧預(yù)算的安排而隨意支出經(jīng)費，造成了經(jīng)費的極大浪費，影響到高校整體規(guī)劃的實施與發(fā)展。

預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果直接反映了預(yù)算管理的質(zhì)量，因此，應(yīng)通過對預(yù)算執(zhí)行效果進行的科學(xué)考評來衡量預(yù)算管理質(zhì)量的高低與好壞。而預(yù)算管理質(zhì)量的考評應(yīng)該建立在科學(xué)合理的預(yù)算績效評價體系上。但是，目前各高校尚沒有建立一套科學(xué)合理的預(yù)算績效評價體系與方法，導(dǎo)致預(yù)算管理的質(zhì)量無法科學(xué)衡量。預(yù)算下達(dá)后，對于各職能部門經(jīng)費使用情況后續(xù)也很少進行跟蹤調(diào)查，造成預(yù)算只負(fù)責(zé)發(fā)錢，卻不管執(zhí)行效果如何的局面，大大降低了預(yù)算經(jīng)費的使用效率，導(dǎo)致各職能部門的盲目支出。同時，高校對于預(yù)算經(jīng)費的使用效率也缺乏合理的獎懲機制，對于經(jīng)費使用合理的部門沒有獎勵，對于濫用經(jīng)費的部門也沒有懲罰，造成經(jīng)費使用對象不重視經(jīng)費使用效果，不利于提高各職能部門合理使用經(jīng)費的積極性。這種沒有把預(yù)算結(jié)果考評與相關(guān)責(zé)任人績效掛鉤的情況必然會影響到學(xué)校整體預(yù)算管理的效果與質(zhì)量。

三、提高預(yù)算管理質(zhì)量的對策

1.改變預(yù)算管理理念

預(yù)算管理質(zhì)量的提高首先在于預(yù)算管理理念的轉(zhuǎn)變。高校要把“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的預(yù)算管理體制真正落到實處，首先要轉(zhuǎn)變過去落后的“要錢、花錢”的預(yù)算管理理念與思想，而將預(yù)算和管理真正結(jié)合起來，使得管理的思想貫穿于整個預(yù)算過程。從預(yù)算編制、執(zhí)行到最后的績效監(jiān)督，都應(yīng)該進行嚴(yán)格的管理，使預(yù)算管理落到實處；其次，高校預(yù)算管理是一個科學(xué)、系統(tǒng)而全面的過程，不應(yīng)將預(yù)算管理僅僅作為財務(wù)工作的一部分，而應(yīng)當(dāng)將其作為高校總體發(fā)展的一部分，成為全校每一個人的共同目標(biāo)。為此，高校首先應(yīng)重視預(yù)算管理工作，為預(yù)算管理投入足夠的人力、物力和財力，建立和健全預(yù)算管理的各項制度和規(guī)范，并在日常工作中多做宣傳，集思廣益，在提高高校負(fù)責(zé)人預(yù)算管理意識的同時讓每一部門、每一個教職員工都積極參與到預(yù)算管理工作中來。最終通過各個部門的共同合作，使高校預(yù)算管理落到實處，發(fā)揮預(yù)算管理應(yīng)有的作用，提高高校預(yù)算管理的整體質(zhì)量。

2.改進預(yù)算編制方法，提高預(yù)算管理質(zhì)量

預(yù)算編制作為預(yù)算管理的起點直接影響著預(yù)算管理的質(zhì)量。因此，要提高預(yù)算管理質(zhì)量首先應(yīng)該改進預(yù)算編制的方法。高校在進行預(yù)算編制時首先應(yīng)按國家要求分別收入和支出進行預(yù)算編制。收入預(yù)算按來源渠道遵照“積極穩(wěn)妥”的原則來編制，支出預(yù)算按支出用途遵照“統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約”的原則來編制。在支出預(yù)算編制方面，針對目前大部分高校使用“基數(shù)法”編制支出預(yù)算存在的弊端，可以考慮采用“零基預(yù)算法”來編制預(yù)算。“零基預(yù)算法”是指在編制預(yù)算時對于所有的預(yù)算支出，均以零為基底，不考慮以往情況如何，從根本上研究分析每項預(yù)算是否有支出的必要和支出數(shù)額的大小。這種預(yù)算不以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)作修改，在年初重新審查每項活動對實現(xiàn)組織目標(biāo)的意義和效果，并在成本—效益分析的基礎(chǔ)上，重新排出各項管理活動的優(yōu)先次序，并據(jù)此決定資金和其他資源的分配。采用這種預(yù)算編制的方法既能避免“基數(shù)法”的弊端，同時由于該方法需要各職能部門的積極配合，因而也有利于調(diào)動各部門參與預(yù)算編制的積極性和主動性。顯然，“零基預(yù)算法”能夠從客觀事實出發(fā)來安排預(yù)算，更科學(xué)合理，有利于預(yù)算管理質(zhì)量的提高。

3.建立高校預(yù)算編制的分級數(shù)據(jù)庫和項目庫并按照數(shù)據(jù)庫和項目庫來執(zhí)行預(yù)算

為完善預(yù)算編制方法，提高預(yù)算管理的質(zhì)量，高校在預(yù)算編制時首先應(yīng)明確預(yù)算編制的內(nèi)容，細(xì)化預(yù)算編制項目，力爭實現(xiàn)預(yù)算編制內(nèi)容的“精細(xì)化”管理?！霸谶M行收入預(yù)算編制時應(yīng)分別按照收入的來源進行編制，財政補助收入和上級補助收入應(yīng)根據(jù)財政部門和上級主管部門核定的定額和補助標(biāo)準(zhǔn)編列；事業(yè)收入、經(jīng)營收入和附屬單位上繳收入應(yīng)分析本年的有關(guān)因素并參考上年的情況進行編制。對于支出預(yù)算的編制也要按照支出的具體內(nèi)容分別進行編制?！笔聵I(yè)支出（包括基本支出和項目支出）是各高校支出的主要部分，因此應(yīng)重點關(guān)注事業(yè)支出的編制，一般應(yīng)按照各部門的人數(shù)及使用的各設(shè)備數(shù)量采用定額定員法進行編制，當(dāng)年沒有定額依據(jù)的可根據(jù)上年的情況考慮高校當(dāng)年發(fā)展規(guī)劃進行測算編列；針對事業(yè)支出編制存在的問題，高?？山梃b國外一些政府部門的做法建立分級的數(shù)據(jù)庫和項目庫以細(xì)化預(yù)算支出編制內(nèi)容。這就要求各經(jīng)費使用單位按照自身情況編制支出的數(shù)據(jù)庫和項目庫，并且嚴(yán)格按照預(yù)算編制的數(shù)據(jù)庫和項目庫來執(zhí)行預(yù)算。

具體操作中可首先由各基層支出單位建立本級支出的數(shù)據(jù)庫和項目庫，例如系級數(shù)據(jù)庫和項目庫；再由各主管單位根據(jù)各基層支出單位的情況建立主管部門數(shù)據(jù)庫和項目庫，如院級數(shù)據(jù)庫和項目庫；最后由學(xué)校財務(wù)部們根據(jù)各主管單位提供的資料，建立校級數(shù)據(jù)庫和項目庫。在具體預(yù)算執(zhí)行過程中嚴(yán)格按照各單位編制好的數(shù)據(jù)庫和項目庫執(zhí)行，嚴(yán)格按照“預(yù)算不批復(fù)，支出不發(fā)生”的原則執(zhí)行預(yù)算支出，強化預(yù)算執(zhí)行的剛性，杜絕將預(yù)算經(jīng)費挪做他用的現(xiàn)象產(chǎn)生，從而從根本上改善目前先給經(jīng)費后報項目的現(xiàn)象發(fā)生，進一步保障預(yù)算管理的質(zhì)量。

4.對預(yù)算進行預(yù)算績效評價和預(yù)算效果監(jiān)督

西方有句諺語：“在管理活動中，如果沒有監(jiān)督與考核，再美麗的天使都會變成可怕的魔鬼?！币源藖硇稳菘己?、監(jiān)督工作的重要性。對于預(yù)算管理而言，沒有預(yù)算評價與監(jiān)督，預(yù)算管理就失去了實際意義。因此，高校預(yù)算管理的質(zhì)量和效果如何，需要通過對預(yù)算管理進行績效評價來確定。高校預(yù)算績效評價主要包括預(yù)算編制中的決策評價、預(yù)算執(zhí)行中的過程評價、以及決算中的結(jié)果評價。由于高校預(yù)算管理工作的復(fù)雜性，對于高校預(yù)算績效評價我國目前還處于探索階段，還沒有形成一個科學(xué)合理的評價系統(tǒng)。2011年7月財政部發(fā)布《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》第三條：“逐步建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的預(yù)算績效管理機制?！币虼?，對高校預(yù)算績效進行科學(xué)評價，首先應(yīng)當(dāng)建立與高校預(yù)算績效評價工作相關(guān)的各項制度和績效評價體系，對各預(yù)算執(zhí)行部門的執(zhí)行情況進行效益評價，對于隨意變更預(yù)算項目、項目未完成、經(jīng)費使用效益低下等情況，可在第二年的支出預(yù)算中給予一定比例的扣減。同時，高校應(yīng)當(dāng)加強預(yù)算績效監(jiān)督?？冃ПO(jiān)督是高校實行績效預(yù)算管理的可靠保障。通過績效監(jiān)督可以對高校預(yù)算經(jīng)費使用情況進行一個客觀、公正、合理的反饋，并建立一個明確的獎懲制度，從而保證高校預(yù)算管理目標(biāo)的實現(xiàn)。對于因玩忽職守造成高校經(jīng)濟損失或有虛假行為的相關(guān)責(zé)任人，應(yīng)給予經(jīng)濟處罰和行政處分，情節(jié)嚴(yán)重的要追究法律責(zé)任。總之，績效評價和預(yù)算效果監(jiān)督是保障預(yù)算管理質(zhì)量的最后一個重要環(huán)節(jié)。通過建立科學(xué)的績效評價體系，加強預(yù)算效果監(jiān)督，可以有效地提高高校預(yù)算管理的質(zhì)量。

四、總結(jié)

“沒有預(yù)算就沒有一切”。隨著國家各項財稅體制改革的不斷深入和高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校預(yù)算管理的重要性也在不斷加強。高校預(yù)算管理在滿足規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的要求下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其財務(wù)管理職能、提高資金使用效益。針對目前高校預(yù)算管理中存在的問題，通過轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念，改進預(yù)算管理編制方法，強化預(yù)算管理績效評價和監(jiān)督等措施來提高高校預(yù)算管理的質(zhì)量，為高校的持續(xù)發(fā)展提供有力的財力保障。

［1］中國政法大學(xué)教育法中心.112所高校無一公開經(jīng)費來源年度預(yù)決算信息［N］.法制日報，2011-12-2.

［2］許江波，李春龍.中國高校預(yù)算管理現(xiàn)狀調(diào)查與思考［J］.經(jīng)濟與管理研究，2011（5）.

［3］西安工業(yè)大學(xué)預(yù)算管理辦法［Z］.2012（05）.

［4］中華人民共和國財政部.關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見［Z］.2011（07）.

［5］張克友.高校預(yù)算績效評價指標(biāo)的應(yīng)用分析［J］.企業(yè)經(jīng)濟，2007（10）：25.

［6］中華人民共和國財政部.《高等學(xué)校會計制度》.財會［2013］30號.

［7］中華人民共和國財政部、教育部.《高等學(xué)校財務(wù)制度》財教［2012］488號.

（作者單位：長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）