鄒愛(ài)娟

關(guān)于省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理體制改革的思考

鄒愛(ài)娟

本文旨在分析實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理體制改革的現(xiàn)實(shí)意義，重點(diǎn)闡述改革在制度建設(shè)、審計(jì)各級(jí)機(jī)關(guān)等面臨諸多挑戰(zhàn)，從提升審計(jì)獨(dú)立性、整合審計(jì)資源、完善法律法規(guī)及處理好與地方政府關(guān)系等方面提出了建議。

地方審計(jì)；垂直管理；體制改革

我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度自1983年恢復(fù)以來(lái)發(fā)揮了重要作用，但在管理體制上一直備受爭(zhēng)議。十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“要完善審計(jì)制度，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”。明確了地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制改革的方向，并將此項(xiàng)工作提上日程。

一、省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理體制改革的現(xiàn)實(shí)意義

（一）適應(yīng)審計(jì)環(huán)境的發(fā)展變化，促進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)

一方面，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用的廣度和深度不斷拓展，需要順應(yīng)新時(shí)期國(guó)家治理的新要求，更好地監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)管理。另一方面，審計(jì)作為社會(huì)監(jiān)督的重要途徑和手段，只有不斷的完善審計(jì)體制，才能從根本上制約行政機(jī)關(guān)的自行擴(kuò)張，從源頭上遏制腐敗行為，促進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程，完善社會(huì)主義法治體系、推進(jìn)依法治國(guó)。

（二）符合審計(jì)職業(yè)的內(nèi)在要求，增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性

獨(dú)立性是保證審計(jì)質(zhì)量的必要條件。我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在組織、人事、經(jīng)費(fèi)等方面都受制于各級(jí)政府，可以說(shuō)是政府的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，獨(dú)立性嚴(yán)重缺乏，違背了審計(jì)應(yīng)保持獨(dú)立性這一核心價(jià)值。實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理，地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以從行政部門(mén)序列中剝離，切斷審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地方政府的依賴，弱化外部環(huán)境對(duì)政府審計(jì)的惡性約束，增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性。

（三）配合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)跟進(jìn)促經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行

第一，配合財(cái)政省直管縣發(fā)展趨勢(shì)。財(cái)政部門(mén)省直管縣趨勢(shì)不斷擴(kuò)大，省直管后，省對(duì)縣財(cái)政下?lián)苜Y金不再通過(guò)市級(jí)財(cái)政，從而形成了市與縣財(cái)政上的平行關(guān)系。而省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員不足，一般都將縣級(jí)財(cái)政決算等項(xiàng)目委托給地方審計(jì)機(jī)關(guān)，此類項(xiàng)目工作開(kāi)展體制不順。實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理可理順這一機(jī)制。第二，配合專項(xiàng)資金的現(xiàn)實(shí)情況。中央政策措施的落實(shí)和各類專項(xiàng)資金的使用通常在基層，管理鏈條長(zhǎng)、層級(jí)多，需要審計(jì)部門(mén)及時(shí)跟進(jìn)。實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理，可以形成完整的審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)，確保政令暢通；也便于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)把握全局，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映各層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

（四）整合省以下審計(jì)系統(tǒng)資源，提高審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量

一是有利于整合系統(tǒng)人力資源。目前，全國(guó)七成以上審計(jì)人員分布在市縣兩級(jí)，實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理，有利于整合審計(jì)力量，發(fā)揮監(jiān)督合力；二是有利于整合項(xiàng)目資源。有利于省、市、縣三級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)優(yōu)秀的審計(jì)項(xiàng)目資源整合和利用，可形成好的經(jīng)驗(yàn)加以推廣；三是有利于整合系統(tǒng)信息資源，便于構(gòu)建全省統(tǒng)一的審計(jì)信息平臺(tái)。

二、省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理體制改革面臨的挑戰(zhàn)

（一）當(dāng)前制度建設(shè)不健全

審計(jì)管理體制改革成功的前提條件是要擁有科學(xué)、完善的審計(jì)法規(guī)體系。此次管理體制改革為審計(jì)體制機(jī)制創(chuàng)新，目前尚無(wú)法律法規(guī)作出相關(guān)規(guī)定，甚至與包括《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》在內(nèi)的法律部分條款相沖突。

地方審計(jì)機(jī)關(guān)也無(wú)統(tǒng)一完善的法律法規(guī)及制度體系。在審計(jì)業(yè)務(wù)上，如何在審計(jì)計(jì)劃、查證、移送等各審計(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及信息化建設(shè)制定統(tǒng)一的制度規(guī)定，達(dá)到全省審計(jì)機(jī)關(guān)“一盤(pán)棋”，無(wú)相關(guān)指導(dǎo)；缺乏對(duì)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)及人員任職的具體規(guī)定，對(duì)人員進(jìn)出審計(jì)機(jī)關(guān)、上級(jí)人員在下級(jí)機(jī)關(guān)及下級(jí)人員提拔到上級(jí)機(jī)關(guān)任職等無(wú)相關(guān)規(guī)定；無(wú)全省范圍內(nèi)上下聯(lián)動(dòng)的行政經(jīng)費(fèi)管理辦法及相應(yīng)的考核方法，對(duì)如何保障地方審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、審計(jì)業(yè)務(wù)與機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)和考核相結(jié)合無(wú)可操作的指引等。

此外，審計(jì)管理體制改革后，由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)不再受地方政府監(jiān)督，全靠上級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)督，若內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不健全，則處于監(jiān)督的盲區(qū)。

（二）各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)能力欠缺

1.省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)任務(wù)加重、公信力受考驗(yàn)。第一，管理任務(wù)加大。人財(cái)物管理任務(wù)加重，以目前省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的情況，應(yīng)對(duì)全省審計(jì)機(jī)關(guān)的管理有相當(dāng)大的難度。第二，業(yè)務(wù)指導(dǎo)、溝通和協(xié)調(diào)等工作任務(wù)加重。在審計(jì)計(jì)劃、查證、審理、執(zhí)行、移送等方面，如何在全省形成趨于一致的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)值得探討。第三，審計(jì)執(zhí)行力和公信力是新考驗(yàn)。如何提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行力和公信力及受托審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量等任重道遠(yuǎn)。

2.地市審計(jì)機(jī)關(guān)覆蓋面加大、審計(jì)業(yè)務(wù)力量不足。一方面審計(jì)實(shí)施省直管市縣后，地級(jí)市審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)縣財(cái)政資金監(jiān)督管理面加大，不僅局限于本市，在省廳統(tǒng)一組織下會(huì)覆蓋到全省各市縣。另一方面，應(yīng)對(duì)更多的大型行業(yè)審計(jì)的能力不足。省直管后上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)安排的行業(yè)審計(jì)及異地交叉審計(jì)會(huì)占據(jù)市級(jí)審計(jì)業(yè)務(wù)的主導(dǎo)，而目前市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)從事審計(jì)業(yè)務(wù)的人員數(shù)普遍不足總?cè)藬?shù)的一半，審計(jì)業(yè)務(wù)力量薄弱。

3.縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)理念滯后、人員素質(zhì)亟待提高?？h級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家審計(jì)體系中最基層、人數(shù)最多的一級(jí)，現(xiàn)實(shí)存在問(wèn)題也最為嚴(yán)重，主要是審計(jì)理念滯后、人員結(jié)構(gòu)及素質(zhì)不優(yōu)?？h級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由于受行政經(jīng)費(fèi)的影響，往往看重處理處罰。大多數(shù)審計(jì)人員注重微觀層面，難從宏觀的高度來(lái)看問(wèn)題，從而工作往往停留在查錯(cuò)糾弊上，難以從制度層面查找問(wèn)題并提出有建設(shè)性意見(jiàn)。

（三）審計(jì)部門(mén)與地方政府關(guān)系不易平衡

一是當(dāng)前全國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，各地以GDP為最主要的發(fā)展和考核指標(biāo)，地方政府以招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重任。常?？看蛘叩牟吝吳?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)和量的雙重飛躍。對(duì)此類情況，審計(jì)要依法行政，哪怕向地方政府進(jìn)行解釋，也經(jīng)常難以得到地方政府的理解。二是地方審計(jì)人員大多數(shù)是當(dāng)?shù)厝?，在子女上學(xué)、醫(yī)療等方面也難免求助地方政府，要想順利開(kāi)展工作，沒(méi)有地方政府的支持，幾乎寸步難行。盡管實(shí)行了省以下垂直管理，也不敢過(guò)于得罪地方，在執(zhí)法中對(duì)地方政府還是有一定的顧慮，在支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的背景下，有些問(wèn)題容易“大事化小，小事化了”。

三、實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理的建議

（一）全面統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，提升地方審計(jì)獨(dú)立性

“務(wù)”方面，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間應(yīng)劃清職責(zé)，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，避免重復(fù)審計(jì)、過(guò)度審計(jì)及審計(jì)監(jiān)管缺失。省級(jí)審計(jì)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃、管理、處理、執(zhí)行及移送的指導(dǎo)，市縣兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)下，不斷提升審計(jì)業(yè)務(wù)力量，提高審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量；“人”方面，由省審計(jì)廳統(tǒng)一任免，人員編制管理權(quán)限上收到省，優(yōu)化審計(jì)人員的年齡及知識(shí)結(jié)構(gòu)，采取多種形式開(kāi)展職業(yè)道德建設(shè)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開(kāi)展技術(shù)比武，不斷更新審計(jì)理念，提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平和綜合素養(yǎng)；“財(cái)”方面，全省審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由省級(jí)財(cái)政予以保障，具體可以比照地稅等部門(mén)，特別是要保障基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)，免除審計(jì)后顧之憂。

（二）整合審計(jì)及外部資源，增強(qiáng)改革的可操作性

首先整合人力資源。開(kāi)展財(cái)政審計(jì)或大型行業(yè)性、專題性審計(jì)，可充分整合運(yùn)用審計(jì)系統(tǒng)上下人力資源，統(tǒng)一調(diào)配省、市、縣三級(jí)優(yōu)秀審計(jì)人員共同參與，發(fā)揮整體合力優(yōu)勢(shì)。其次要整合審計(jì)項(xiàng)目資源，可參考?xì)v年來(lái)行業(yè)審計(jì)特別是2014年全國(guó)國(guó)土資金審計(jì)模式，對(duì)全省范圍優(yōu)秀項(xiàng)目進(jìn)行整理和整合，分行業(yè)編制優(yōu)秀審計(jì)案例方法并加以推廣，起到帶動(dòng)和指導(dǎo)作用。再次，應(yīng)整合審計(jì)信息資源，結(jié)合目前金審三期及聯(lián)網(wǎng)審計(jì)建設(shè)，在全省甚至更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)審計(jì)內(nèi)部及與其他部門(mén)的數(shù)據(jù)交換和資源共享。最后，整合部門(mén)及試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，增強(qiáng)改革的可操作性。參照地稅、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、土地等實(shí)行或?qū)崿F(xiàn)過(guò)省以下垂直管理部門(mén)，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)失敗教訓(xùn)，增強(qiáng)改革的可操作性；加強(qiáng)對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施省直管縣改革試點(diǎn)指導(dǎo)，做好各地區(qū)的調(diào)查研究，精心謀劃，周密部署，在條件具備時(shí)才推出審計(jì)體制的全面改革。

（三）完善審計(jì)法律法規(guī)制度，增強(qiáng)政府審計(jì)權(quán)威性

對(duì)之前的法律法規(guī)及各地制定的制度進(jìn)行清理和完善，修改不符合此次改革的條款，啟動(dòng)地方政府審計(jì)法律法規(guī)的制定工作，從法律層面增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性和充分發(fā)揮審計(jì)職能。將地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、審計(jì)人員任免、經(jīng)費(fèi)分配與保障、目標(biāo)考核等法律制度化。全省地方審計(jì)機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的內(nèi)部業(yè)務(wù)技術(shù)規(guī)章，形成日趨一致的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)審計(jì)工作的日常管理。加強(qiáng)與地方紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)的溝通和配合，接受這些部門(mén)的監(jiān)督。加強(qiáng)審計(jì)公開(kāi)，把審計(jì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，確保公眾知情權(quán)。

（四）加強(qiáng)與地方政府聯(lián)系，發(fā)揮審計(jì)功能建設(shè)性

地方審計(jì)垂直管理，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)并不是脫離地方政府，審計(jì)部門(mén)在諸多方面與地方政府還是密不可分，審計(jì)業(yè)務(wù)考慮到成本等因素不可能全部為交叉審計(jì)，財(cái)政收支審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與地方政府直接相關(guān)；審計(jì)人員生活的環(huán)境與地方政府也息息相關(guān)，審計(jì)要想發(fā)揮好反腐利劍的作用，就必須加強(qiáng)與地方政府的聯(lián)系，取得其對(duì)審計(jì)工作的理解和支持。還應(yīng)在與本級(jí)人大常委會(huì)的溝通和聯(lián)系、組織部門(mén)干部監(jiān)督等方面強(qiáng)化與地方政府的聯(lián)系與合作，使國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)功能在國(guó)家治理發(fā)揮建設(shè)性作用。

［1］湖北省審計(jì)學(xué)會(huì)課題組.省直管縣財(cái)政體制條件下審計(jì)組織方式研究.審計(jì)研究，2014年3期.

［2］尹穎.我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制改革問(wèn)題研究.河南大學(xué)碩士論文，2012.

［3］尹穎.河南省地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制存在的問(wèn)題及建議.管理工程師，2011.8.

（作者單位：湖南省常德市審計(jì)局）