《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的局限性

李理　揚(yáng)名杰　段維明

2013年1月21日，國務(wù)院頒布《征信業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），自2013年3月15日起實(shí)施?！稐l例》的頒布實(shí)施，解決了征信業(yè)發(fā)展中無法可依的問題，彌補(bǔ)了征信行業(yè)法律監(jiān)管的空白。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國征信業(yè)和征信法律制度從無到有，逐步發(fā)展，作用日益顯現(xiàn)，征信市場初具規(guī)模。但對我國征信法制而言，《條例》仍存在一些缺陷和不足，本文將就此做出分析。

效力級別偏低

目前，我國雖然有許多法律涉及信用方面的內(nèi)容，如《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《征信業(yè)管理?xiàng)l例》、《企業(yè)信息公示暫行條例》、《中國人民銀行個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》等，但還沒有一部規(guī)范全社會信用體系建設(shè)尤其是征信制度建設(shè)方面的法律。征信機(jī)構(gòu)對信用信息的采集、披露、管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上缺乏國家法律層面上的支持與規(guī)范。根據(jù)《中華人民共和國立法法》有關(guān)規(guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律，當(dāng)前征信法律制度仍停留在行政法規(guī)、部門規(guī)章層面上，說明國家目前尚未將征信體系和征信法律制度納入金融基本制度。由于征信法律的缺位，一定程度上影響降低和削弱了行政法規(guī)、部門規(guī)章，對征信業(yè)務(wù)、征信機(jī)構(gòu)及征信市場的規(guī)范、指導(dǎo)、教育、強(qiáng)制的管理效力。如信用評級機(jī)構(gòu)目前按照一般中介機(jī)構(gòu)在工商管理部門登記注冊，信用評級業(yè)務(wù)則由不同的監(jiān)管部門監(jiān)管，企業(yè)債券評級由發(fā)改委監(jiān)管、上市公司債券評級由證監(jiān)會監(jiān)管、企業(yè)短期融資券評級由人民銀行監(jiān)管等，監(jiān)管處于多頭分散和較為混亂的狀況。

制度對象狹窄

征信信息采集面較窄。我國人民銀行建成的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫堪稱是迄今為止世界上規(guī)模最大、覆蓋面最廣的征信系統(tǒng)，但采集的征信信息還較為狹窄。目前，個人信用數(shù)據(jù)庫采集的信息主要有以下幾類：一是個人基本信息，包括個人的姓名、證件類型及號碼、通訊地址、聯(lián)系方式、婚姻狀況、居住信息、職業(yè)信息等。二是貸款信息，包括貸款發(fā)放銀行、貸款額、貸款期限、還款方式、實(shí)際還款記錄、擔(dān)保信息等。三是信用卡信息，包括發(fā)卡銀行、授信額度、還款記錄等。四是信貸領(lǐng)域以外的信用信息，當(dāng)前個人信用數(shù)據(jù)庫僅限對部分試點(diǎn)地區(qū)的個人電信用戶繳費(fèi)信息、個人住房公積金信息、個人參加養(yǎng)老保險的信息等積極了采集，范圍相當(dāng)狹小。雖然《條例》對采集個人信用數(shù)據(jù)范圍給予開放性規(guī)定，即只要不屬于《條例》禁止和不得采集的信息，征信機(jī)構(gòu)都可以采集。然而由于原則太過于抽象，對采集一些個人敏感信息未作明確規(guī)定，出于對個人隱私權(quán)的尊重與保護(hù)，目前征信提供者能依法向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及其他征信機(jī)構(gòu)提供的僅限于銀行信貸信用信息，以致目前我國征信系統(tǒng)的信息覆蓋面主要集中在銀行信貸系統(tǒng)，而對于個人其他經(jīng)濟(jì)活動和社會活動尚缺乏信用報告。

信息提供者管理對象狹窄。根據(jù)《條例》第二條規(guī)定，本條例應(yīng)適用于在我國境內(nèi)所有從事個人或企業(yè)信用信息的采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的征信業(yè)務(wù)及相關(guān)活動。規(guī)范的對象主要是征信機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動及對征信機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。按照《條例》規(guī)定，所有采集信用信息的單位和組織均應(yīng)向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫提供信用信息?？墒窃摋l例第三十條又對其適應(yīng)范圍和規(guī)范對象做出了縮小性規(guī)定，對“不從事信貸業(yè)務(wù)的證券、保險、信托、擔(dān)保等金融機(jī)構(gòu)向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫提供、查詢信用信息以及金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫接收其提供的信用信息的具體辦法，由國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院有關(guān)金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法制定”。由于當(dāng)前上述金融機(jī)構(gòu)信用信息提供、查詢使用的管理辦法尚未制定出來，因此金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫尚未能依法接收其提供的信用信息，這就使得《條例》適應(yīng)、規(guī)范的對象相對變窄。

征信業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)則不合理

明示同意、默示同意并用，主體責(zé)任混淆不清。實(shí)行征信制度的當(dāng)代世界各國，普遍重視對個人隱私權(quán)和企業(yè)商業(yè)秘密的尊重與保護(hù)，均對采集個人信息應(yīng)當(dāng)經(jīng)信息主體本人同意做出了相應(yīng)規(guī)定?！皻W洲模式”是典型的政府主導(dǎo)型，適用明示同意方式。如歐盟法令明確規(guī)定，除非取得個人以書面或其它方式明確授權(quán)的“明示同意”，不得征集和披露有關(guān)信息主體種族、政治觀點(diǎn)、宗教及哲學(xué)信仰、健康等個人敏感信息?！懊绹Ｊ健笔堑湫偷氖袌鲋鲗?dǎo)型，適用默示同意方式?！懊绹Ｊ健敝赃m用默示同意方式，是因?yàn)樾畔⑻峁┱?、采集者事先未能取得信息主體本人的書面授權(quán)，從而亡羊補(bǔ)牢，采取“默示同意”推定的方式，來彌補(bǔ)法律授權(quán)方面的不足。反觀我國，《條例》第十三條規(guī)定：“采集個人信息應(yīng)當(dāng)經(jīng)信息主體本人同意，未經(jīng)本人同意不得采集。但是，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定公開的信息除外?！蓖瑫r第十五條又規(guī)定：“信息提供者向征信機(jī)構(gòu)提供個人不良信息，應(yīng)當(dāng)事先告知信息主體本人。但是，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定公開的不良信息除外?！睆倪壿嬯P(guān)系而言，明示同意已經(jīng)涵蓋了默示同意，即使用了明示同意權(quán)，則無需再推定獲得默示同意。因此，兩種同意權(quán)的行使，《條例》只需擇一規(guī)定即可，無須面面俱到。當(dāng)前，我國征信業(yè)實(shí)行的是雙軌運(yùn)行體系，即以政府主導(dǎo)的國家征信機(jī)構(gòu)為核心、以市場主導(dǎo)的民營征信機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充輔助的運(yùn)行模式，此兩者的職責(zé)應(yīng)有區(qū)別和不同。其次，《條例》也未明確規(guī)定“事先通知”的方式和推定默示同意的時間期限，必然導(dǎo)致信息提供者各顯神通，通知方式不一，導(dǎo)致主體責(zé)任不清，糾紛紛呈，出現(xiàn)混亂局面。

企業(yè)不良信息保存期限未作明確規(guī)定，給企業(yè)融資帶來負(fù)面影響?！稐l例》第十五條僅規(guī)定“征信機(jī)構(gòu)對個人不良信息的保存期限，自不良行為或者事件終止之日起為5年；超過5年的，應(yīng)當(dāng)予以刪除?！倍鴮ζ髽I(yè)不良信息的保存期限未作明確規(guī)定，這就導(dǎo)致企業(yè)不良信息記載為終身制，必然給企業(yè)帶來某些負(fù)面影響，一定程度上給商業(yè)銀行企業(yè)信貸業(yè)務(wù)操作與監(jiān)管部門行政執(zhí)法帶來障礙和混亂。根據(jù)國家銀監(jiān)會現(xiàn)行規(guī)定，企業(yè)有不良信貸記錄的，向銀行融資將受到一定限制。例如銀監(jiān)會《商業(yè)銀行并購貸款風(fēng)險管理指引》第二十二條規(guī)定：“商業(yè)銀行受理的并購貸款申請應(yīng)符合以下基本條件：（一）并購方依法合規(guī)經(jīng)營，信用狀況良好，沒有信貸違約、逃廢銀行債務(wù)等不良記錄”。金融實(shí)踐中就有銀監(jiān)部門據(jù)此規(guī)定給予商業(yè)銀行行政處罰的案例。

《條例》第十五條規(guī)定不僅給企業(yè)帶來負(fù)面影響，也給商業(yè)銀行帶來負(fù)面影響。因此，某些問題亟待法律及行政法規(guī)予以明確，例如，商業(yè)銀行能否比照個人不良信息的保存期限規(guī)定向企事業(yè)法人發(fā)放貸款？商業(yè)銀行實(shí)施《征信業(yè)務(wù)管理?xiàng)l例》能否適用類推原則？企事業(yè)法人的不良信息記錄是否應(yīng)為終身制？

個人信息使用者的使用限定不合理。《條例》第二十條規(guī)定：“信息使用者應(yīng)當(dāng)按照與個人信息主體約定的用途使用個人信息，不得用作約定以外的用途，不得未經(jīng)個人信息主體同意向第三方提供?！?立法原意是為了積極保護(hù)個人信息主體的隱私權(quán)，但限制信息使用者合法使用個人征信報告，實(shí)則不合理，也與《商業(yè)銀行法》《民法通則》、《合同法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)規(guī)定不相符合。例如我國法律規(guī)定，債權(quán)人轉(zhuǎn)讓債權(quán)無需征得債務(wù)人同意，只需通知債務(wù)人。若按《條例》第二十條之規(guī)定，當(dāng)信息主體本人為債務(wù)人、信息使用者為債權(quán)人時，債權(quán)人轉(zhuǎn)讓債權(quán)就必須要征得債務(wù)人同意，因?yàn)閭鶛?quán)包含著信息主體本人的借貸或買賣等個人信息，否則就是對條例的違反。這樣一來，《條例》如此規(guī)定既與上位法律相沖突，也因限制了信息使用者合法權(quán)益的行使。

信息數(shù)據(jù)庫運(yùn)行機(jī)制不清晰

國家主導(dǎo)與市場主導(dǎo)征信機(jī)構(gòu)的經(jīng)營模式混淆不清?！稐l例》第二十九條規(guī)定：“從事信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫提供信貸信息。從事信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫或者其他主體提供信貸信息，應(yīng)當(dāng)事先取得信息主體的書面同意，并適用本條例關(guān)于信息提供者的規(guī)定。”目前我國征信機(jī)構(gòu)主要有三大類，一是以國家為主導(dǎo)的征信信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，即金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；二是以市場為主導(dǎo)的民營征信機(jī)構(gòu)；三是以市場為主導(dǎo)的信用評價機(jī)構(gòu)。該條第一款規(guī)定的接收從事信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)提供信貸信息的權(quán)利主體只有一個機(jī)構(gòu)—金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，而第二款則將接受主體擴(kuò)大到“其他主體”。銀行向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫提供貸款信息有法規(guī)依據(jù)，一是依據(jù)《中國人民銀行個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》有關(guān)規(guī)定，二是依據(jù)本條第一款的規(guī)定，而要求銀行業(yè)對“其他主體”提供貸款信息則明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)。相反《商業(yè)銀行法》、《貸款通則》等法律法規(guī)都嚴(yán)格規(guī)定商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)為客戶保密。顯然該條第二款之效力值得商榷。國家為主導(dǎo)的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)與市場為主導(dǎo)的社會征信機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式與職能是不一樣的，該條規(guī)定將二者混為一談，沒有厘清政府與市場的楚河漢界。

其次，此條規(guī)定還存在邏輯錯誤，第二款規(guī)定：“從事信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫或者其他主體提供信貸信息，應(yīng)當(dāng)事先取得信息主體的書面同意，并適用本條例關(guān)于信息提供者的規(guī)定。”這個“并”字表達(dá)的是前后規(guī)定必須同時適用執(zhí)行且缺一不可。根據(jù)本條例第十三條和第十四條規(guī)定，采集報送個人信息須經(jīng)本人同意；而采集企業(yè)信息，根據(jù)二十一條規(guī)定則不需要經(jīng)本人同意。第二十九條不分提供個人信息還是企業(yè)信息，一律規(guī)定“應(yīng)當(dāng)事先取得信息主體的書面同意，并適用本條例關(guān)于信息提供者的規(guī)定”，存在明顯錯誤。若“適用本條例關(guān)于信息提供者的規(guī)定”，提供企業(yè)信息無需事先取得信息主體的書面同意；若使用本條規(guī)定，提供企業(yè)信息就應(yīng)當(dāng)事先取得信息主體的書面同意?？梢娫摋l規(guī)定既存在邏輯錯誤又存在前后矛盾沖突的錯誤。

只規(guī)定了信息提供者的義務(wù)，沒有規(guī)定其權(quán)利。本條例通篇側(cè)重信息提供者的義務(wù)與法律責(zé)任，而很少提及其權(quán)利，不能不說這是《條例》的一個缺陷或不足之處。是信息提供者在《條例》規(guī)范中本身就不該享有權(quán)利？或其本來就沒權(quán)利可言何來享受？至少信息提供者有免費(fèi)查詢、使用征信的權(quán)利?？蛇@一權(quán)利并未得到本條例的認(rèn)可與保障。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，信息提供者都可以免費(fèi)查詢和使用征信信息?！稐l例》對信息提供者權(quán)利規(guī)定的欠缺是顯而易見的。

監(jiān)管對象過廣

《條例》十分重視對征信業(yè)的監(jiān)督管理，用專門章節(jié)進(jìn)行了具體的規(guī)定。但由于監(jiān)管適用對象過于寬廣，可能因難以操作導(dǎo)致執(zhí)行難，從而影響法律的權(quán)威，影響本條例的教育、指導(dǎo)、規(guī)范效果。第三十四條：“經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)的征信機(jī)構(gòu)、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫提供或者查詢信息的機(jī)構(gòu)發(fā)生重大信息泄露等事件的，國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門可以采取臨時接管相關(guān)信息系統(tǒng)等必要措施，避免損害擴(kuò)大。”該條監(jiān)管的對象，有經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)的征信機(jī)構(gòu)、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫提供或者查詢信息的機(jī)構(gòu)，監(jiān)管方式為接管相關(guān)信息系統(tǒng)。其中前兩者是征信從業(yè)機(jī)構(gòu)，接受征信業(yè)監(jiān)督管理部門監(jiān)管無可厚非，但后兩者也得接受此種方式的監(jiān)管，就值得商榷。

（作者單位：中國工商銀行西藏自治區(qū)分行）